Về thời điểm tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính

21/03/2023 08:00

1. Một số hạn chế, bất cập của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về thời điểm tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính

Khi xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, ngoài việc căn cứ vào từng đối tượng khởi kiện hành chính, Tòa án còn phải căn cứ vào thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện và thời điểm kết thúc thời hiệu khởi kiện. Theo đó, Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 quy định, đối với các đối tượng khởi kiện khác nhau thì thời điểm tính thời hiệu khởi kiện là khác nhau, riêng đối với quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện phổ biến nhất, thời điểm tính thời hiệu khởi kiện là “01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính” và nếu có khiếu nại trước khi khởi kiện thì thời điểm tính thời hiệu khởi kiện là “a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại”. Đây là các quy định cần thiết và có sự phù hợp nhất định. Tuy nhiên, từ góc độ thực tiễn và lý luận pháp lý, các quy định của Luật TTHC năm 2015 về thời điểm tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính vẫn còn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, chưa quy định về cách xác định thế nào là “nhận được, biết được quyết định hành chính”.

Khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 quy định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính được tính từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính. Tuy nhiên, hiện nay chưa có hướng dẫn cụ thể về các trường hợp này. Do vậy, trong thực tiễn xét xử vụ án hành chính, khi xác định ngày nhận được, biết được để tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, các Tòa án đã vận dụng Điều 12 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Nghị quyết số 02/20211) hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC. Đây là văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTHC năm 2010 và đã hết hiệu lực pháp luật. Do đó, việc các Tòa án hiện nay áp dụng Nghị quyết số 02/2011 để xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là chưa hợp lý.

Ngoài ra, hướng dẫn của Nghị quyết số 02/2011 về xác định trường hợp “nhận được” hoặc “biết được quyết định hành chính” cũng chưa toàn diện và chưa giải quyết được hết các tình huống phát sinh. Điều 12 Nghị quyết trên quy định: “Với quyết định hành chính, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân bị tác động trực tiếp và là đối tượng được nhận quyết định hành chính thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ nhận được quyết định đó; nếu không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp và không phải là đối tượng được nhận và thực tế là họ không nhận được quyết định hành chính thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định hành chính đó”.

Vấn đề đặt ra là “biết được” quyết định hành chính là biết được tên của quyết định hành chính hay biết được nội dung của quyết định hành chính? Vì nếu không phải là đối tượng được nhận quyết định hành chính và thực tế không nhận được quyết định hành chính nên có thể thời điểm cơ quan, tổ chức, cá nhân biết được tên của quyết định hành chính và biết được nội dung của quyết định hành chính đó là hai thời điểm khác nhau. Ví dụ: Ngày 05/5/2020, ông A biết được nhà liền kề khởi công xây dựng lại nhà dựa trên Quyết định số 01/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân (UBND). Nhưng đến ngày 07/5/2022, khi nhà liền kề xây lấn qua đất nhà ông A thì ông A mới biết nội dung Quyết định số 01/QĐ-UBND xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Vậy thời hiệu khởi kiện được tính từ ngày 05/5/2020 hay từ ngày 07/5/2022?

Thứ hai, chưa quy định về vấn đề xác định thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện.

Thực tế, vấn đề xác định thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện đã được ghi nhận ở một số văn bản mang tính chất hướng dẫn, tổng kết rút kinh nghiệm của ngành Tòa án và Viện kiểm sát. Theo đó, Công văn giải đáp số 01/2017/GĐ – TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao và Thông báo số 03/TB-VC3-V3 ngày 29/01/2019 của Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh về việc rút kinh nghiệm các vụ án hành chính sơ thẩm bị cấp phúc thẩm hủy, sửa trong năm 2018 đều thừa nhận nguyên tắc: “Đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện thì không xem xét thời hiệu khởi kiện”. Mặc dù các văn bản này có giá trị nhất định nhằm giải quyết kịp thời các vướng mắc trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính. Tuy nhiên, đây chỉ là văn bản hành chính, không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không bắt buộc áp dụng đối với Tòa án, Viện kiểm sát, dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các Tòa án. Ví dụ, ngày 20/11/2016, UBND thành phố V ban hành Quyết định số 66/QĐ-UBND về việc thu hồi đất và phê duyệt kinh phí bồi thường cho gia đình ông T. Không đồng ý, ông T khiếu nại. Ngày 19/3/2019, UBND thành phố V ban hành Quyết định số 13/QĐ-UBND về việc thu hồi bổ sung 30,2m2 của ông T và Quyết định số 21/QĐ-UBND về việc phê duyệt phương án bồi thường bổ sung 30,2m2 đất. Ông T tiếp tục khiếu nại. Ngày 13/11/2019, Chủ tịch UBND thành phố V ban hành Quyết định số 60/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại, bác khiếu nại của ông T. Ông T tiếp tục khiếu nại lên Chủ tịch UBND tỉnh B. Ngày 02/6/2020, Chủ tịch UBND tỉnh B ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại số 14/QĐ-UBND, bác khiếu nại của ông T.

Ngày 22/3/2021, ông T khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy các Quyết định số 14/QĐ- UBND, Quyết định số 66/QĐ-UBND ngày 20/12/2016, Quyết định số 21/QĐ-UBND ngày 19/3/2019 của UBND thành phố V, Quyết định giải quyết khiếu nại số 60/QĐ-UBND ngày 13/11/2019 của Chủ tịch UBND thành phố V. Vụ việc được Tòa án tỉnh B thụ lý giải quyết. Tuy nhiên, Tòa án cho rằng các Quyết định số 66/QĐ-UBND ngày 20/12/2016, Quyết định số 21/QĐ-UBND ngày 19/3/2019 của UBND thành phố V, Quyết định số 60/QĐ-UBND ngày 13/11/2019 của Chủ tịch UBND thành phố V đã hết thời hiệu khởi kiện nên Tòa án đã ban hành Bản án hành chính sơ thẩm số 52/2021/HC-ST ngày 15/11/2021 với nội dung. “Đình chỉ yêu cầu khởi kiện hủy các Quyết định số 66/QĐ-UBND ngày 20/12/2016, Quyết định số 21/QĐ-UBND ngày 19/3/2019 của UBND thành phố V, Quyết định số 60/QĐ-UBND ngày 13/11/2019 của Chủ tịch UBND thành phố V của ông T; bác toàn bộ yêu cầu khởi kiện hủy Quyết định số 14/QĐ-UBND ngày 02/6/2020 của Chủ tịch UBND tỉnh B của ông T”.

Ngày 24/11/2021, ông T kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm, yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện của ông T, tuyên hủy bản án sơ thẩm. Sau khi thụ lý giải quyết, Tòa án cấp phúc thẩm đã tuyên hủy toàn bộ bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân tỉnh B và chuyển hồ sơ để cấp sơ thẩm xét xử lại với lý do “Tòa án cấp sơ thẩm đình chỉ giải quyết, không xem xét các quyết định hành chính có liên quan như trên với lý do hết thời hiệu khởi kiện là không đúng, vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, bởi lẽ, Tòa án cấp phúc thẩm nhận định rằng không cần phải xem xét về thời hiệu khởi kiện đối với các quyết định hành chính có liên quan, dù rằng các quyết định hành chính có liên quan đã hết thời hiệu khởi kiện song Tòa án vẫn được quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính đó  theo căn cứ vào khoản 1, 2 Điều 193 Luật TTHC”.

Như vậy, mặc dù đã có Công văn giải đáp số 01/2017 “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện thì không xem xét thời hiệu khởi kiện” nhưng qua vụ án trên cho thấy vẫn còn tồn tại trường hợp Tòa án cấp sơ thẩm vi phạm nội dung này và bị Tòa án cấp phúc thẩm hủy yêu cầu sơ thẩm lại do pháp luật chưa có quy định trực tiếp nội dung “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện thì không xem xét thời hiệu khởi kiện”. 

Thứ ba, chưa quy định về cách xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính trong trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ra quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại.

Khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu giải quyết khiếu nại là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; và là 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời khiếu nại”. Có thể thấy, điều khoản này mới chỉ quy định về cách xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp có quyết định giải quyết khiếu nại và không giải quyết khiếu nại mà chưa đề cập về cách xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ra quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại. Hiện nay, khi gặp trường hợp trên, các Tòa án thường đưa ra tiêu chí xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện theo quan điểm chủ quan, vận dụng pháp luật thiếu thống nhất. Cụ thể:

Vụ án thứ nhất: Khi có quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại, Tòa án tính thời hiệu khởi kiện kể từ ngày ban hành quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại.

Ngày 05/7/2018, công ty V đã nộp đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 996/QĐ-CT ngày 22/6/2018 của Cục trưởng Cục thuế tỉnh P. Trong quá trình chuẩn bị xét xử tại Tòa án, công ty V rút đơn khởi kiện và Tòa án đình chỉ giải quyết vụ án. Sau đó, công ty V thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Ngày 20/8/2018, Cục trưởng Cục Thuế tỉnh P ban hành Quyết định số 1438/QĐ-CT đình chỉ giải quyết khiếu nại. Ngày 05/8/2019, công ty V tiếp tục nộp đơn khởi kiện tại Tòa án yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 996/QĐ-CT. Tòa án nhân dân tỉnh P xét thấy, công ty V khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là Cục trưởng Cục thuế tỉnh P và căn cứ khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, Hội đồng xét xử nhận định tính từ ngày có quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại 20/8/2018 đến ngày khởi kiện là 05/8/2019 vẫn còn trong thời hiệu khởi kiện nên được chấp nhận. Như vậy, trong vụ án này, Tòa án tuy căn cứ vào khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 để xác định thời hiệu khởi kiện nhưng thực tế Tòa án lại tính thời hiệu khởi kiện từ ngày Cục trưởng Cục Thuế tỉnh P ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại số 1438/QĐ-CT.

Vụ án thứ hai: Khi có quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại, Tòa án lại tính thời hiệu khởi kiện kể từ ngày nhận được/biết được quyết định hành chính theo khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015.

Ngày 26/4/2011, UBND huyện G cấp các giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số BE 2941 và BE 2942 cho ông T. Năm 2015, ông T và bà L ly hôn. Sau khi ly hôn, ông T mới phát hiện giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của UBND huyện G cấp cho ông lại có tên của bà L. Không đồng ý, ông T khiếu nại. Ngày 08/8/2016, UBND huyện G có Công văn số 2457/UBND-NC với nội dung việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ ông T và bà L là đúng với trình tự theo quy định của pháp luật nên không có căn cứ xem xét đơn khiếu nại của ông T. Ngày 06/6/2017, ông T có đơn khiếu nại Công văn số 2457/UBND-NC ngày 08/8/2016 của UBND huyện G. Ngày 10/7/2017, ông T có đơn xin rút đơn khiếu nại. Ngày 13/7/2017, UBND huyện G có Quyết định số 4373/QĐ-UBND về việc đình chỉ giải quyết đơn khiếu nại của ông T.

Ngày 30/01/2019, ông T nộp đơn khởi kiện tại Tòa án nhân dân tỉnh T yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của UBND huyện G. Sau khi xem xét thụ lý vụ án, Tòa án nhân dân tỉnh T nhận định, tuy ông T có khiếu nại việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên nhưng ông T đã tự nguyện rút đơn khiếu nại và UBND huyện đã đình chỉ việc giải quyết khiếu nại vào ngày 13/7/2017. Việc đình chỉ này được xem là ông T không khiếu nại nên việc xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện sẽ căn cứ vào khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015. Theo đó, từ thời điểm ngày 26/4/2011 ông T nhận được giấy chứng nhận đến ngày 30/01/2019 là đã hết thời hiệu khởi kiện. Ngày 20/05/2019, Tòa án nhân dân tỉnh T đã đình chỉ giải quyết vụ án của ông T.

Trong vụ án này, khi có quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại, Tòa án xác định thời hiệu khởi kiện lại dựa vào cách tính thời hiệu tại khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, nghĩa là khi đã rút khiếu nại và đình chỉ giải quyết khiếu nại thì được xem là đương sự không khiếu nại, thời hiệu khởi kiện được tính theo trường hợp không khiếu nại trước khi khởi kiện tại khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015.

2. Một số kiến nghị

Thứ nhất, cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn về việc “nhận được, biết được quyết định hành chính”. Theo đó, cần giữ lại những nội dung còn hợp lý tại Điều 12 Nghị quyết số 02/2011; đồng thời, cần bổ sung quy định mới, hướng dẫn cụ thể “biết được quyết định hành chính là biết được nội dung của quyết định hành chính” để tạo hành lang pháp lý đầy đủ cho Tòa án, Viện kiểm sát thực hiện chức năng giải quyết vụ án hành chính, kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính và đảm bảo thống nhất trong áp dụng pháp luật.

Hai là, cần bổ sung quy định “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện thì không xem xét thời hiệu khởi kiện” vào khoản 2 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 do hiện nay Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa trực tiếp quy định về nội dung “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện thì không xem xét thời hiệu khởi kiện”.

Ba là, cần quy định thêm trường hợp tính thời hiệu khởi kiện trong trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ra quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại tại khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015.

Trong thực tiễn, tỉ lệ người khởi kiện thực hiện khiếu nại trước khi khởi kiện quyết định hành chính là khá cao, chiếm khoảng 74% trong tổng số các vụ kiện hành chính. Do vậy, khoản 3 Điều 116 Luật TTHC năm 2015 quy định về cách tính thời hiệu khởi kiện trong trường hợp có khiếu nại thường xuyên được các Tòa án vận dụng. Tuy nhiên, điều khoản này chưa quy định cụ thể về cách xác định thời điểm tính thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ban hành quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại, làm phát sinh vướng mắc và vận dụng pháp luật thiếu thống nhất giữa các Tòa án, gây khó khăn cho công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính. Do vậy, Luật TTHC năm 2015 cần bổ sung quy định thời điểm khởi kiện và thời điểm tính thời hiệu này đối với trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ra quyết định đình chỉ giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai.