Về dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công | Tạp chí Quản lý nhà nước

(QLNN) – “Dịch vụ công” và “quản lý cung ứng dịch vụ công” là những thuật ngữ khá phố biến trong lĩnh vực quản lý công. Đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu, phân tích và đưa ra các khái niệm, làm rõ nội hàm của những thuật ngữ này, tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hoá thì khái niệm “dịch vụ công” và “quản lý cung ứng dịch vụ công” vẫn cần được tiếp tục nghiên cứu từ giác độ khoa học quản lý công để xác định thêm những hàm nghĩa mới.

Dịch vụ công

Dịch vụ công (DVC) được hiểu lànhững hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội và người dan; vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội; do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện.

Cung ứng dịch vụ (Sevice delivery) được hiểu “liên quan đến việc cung cấp hàng hóa công hữu hình và bản thân các dịch vụ vô hình”1. Như vậy, DVC không chỉ thuần tuý là dịch vụ do Nhà nước cung cấp, bản chất của nó là sự cung ứng hàng hóa, sản phẩm hữu hình hoặc vô hình cho lợi ích công cộng.

Theo đó, xuất hiện các mô hình cung ứng DVC: mô hình nhà nước cung cấp tài chính và tổ chức cung ứng dịch vụ; mô hình tư nhân cung ứng tài chính và tư nhân tổ chức cung ứng dịch vụ; mô hình liên kết giữa nhà nước và tư nhân trong cung ứng dịch vụ; mô hình “lấp chỗ trống” (thay thế). Khi hoạt động cung ứng dịch vụ còn khoảng trống nào đó chưa được tính đến thì các cá nhân, tổ chức sẽ được quyền đề xuất bổ sung và thực hiện.

Việc cung ứng DVC được chia thành khu vực cung ứng DVC cốt lõi. Theo đó, khu vực cốt lõi này sẽ cung cấp dịch vụ dựa trên cơ sở pháp lý và các nguyên tắc trong quản lý công. Đối với khu vực cung ứng DVC mở rộng, chủ yếu dựa trên nhu cầu người thụ hưởng, do đó mang tính cạnh tranh cao. Hoạt động cung ứng DVC được thực hiện trên nguyên tắc, cái gì xã hội làm được thì “Nhà nước sẽ chuyển giao”. Nhà nước chỉ đảm nhận cung ứng các DVC cốt lõi mà không thể thay thế được.

Tính chất của DVC hiện nay đã có nhiều thay đổi. Có thể đưa ra một số thay đổi cơ bản sau:

– Nhu cầu, thị hiếu của người thụ hưởng DVC thay đổi. Toàn cầu hóa tạo nên một “thế giới phẳng”, do đó, những nhu cầu gắn với thói quen, truyền thống văn hóa của cư dân bản địa dần được bổ sung, dịch chuyển theo khuynh hướng chung của cộng đồng quốc tế. Cùng với đó là sự phát triển của công nghệ, cơ hội mở rộng, giao thoa về kinh tế, văn hóa – xã hội khiến mảng “cầu” trong dịch vụ trở nên đa dạng hơn.

– Sự thay đổi về “cầu” tác động trực tiếp đến nguồn cung và các biện pháp cung ứng dịch vụ: Phạm vi cung ứng dịch vụ mở rộng. Để cạnh tranh, hoạt động cung ứng dịch vụ sẽ tiếp cận người tiêu dùng trực tiếp hơn, nắm bắt xu thế nhanh nhạy hơn, do đó, việc cạnh tranh cũng quyết liệt hơn do cơ hội lựa chọn của người tiêu dùng nhiều hơn.

– Sản phẩm hàng hóa DVC thay đổi: các sản phẩm hàng hóa DVC sẽ chứa đựng nhiều giá trị văn hóa tích hợp, không thuần nhất gắn với một vùng lãnh thổ hay một nền văn hóa nào do đối tượng thụ hưởng dịch vụ cũng không thuần nhất như trước đây.

– Việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ thay đổi: Đó là khuynh hướng tiện ích, thiết thực, dễ thay đổi mang tính phổ biến. Việc sử dụng sản phẩm dịch vụ dễ bị tác động theo xu thế, trào lưu. Chính những thay đổi trong cung ứng DVC đặt ra yêu cầu thay đổi trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này.

Quản lý cung ứng dịch vụ công

Cung ứng DVC là do Nhà nước hoặc khu vực tư thực hiện, tuy nhiên, quản lý cung ứng DVC lại là chức năng quan trọng của Nhà nước.

Tuy nhiên, vấn đề đưa ra là, nhà nước sẽ quản lý như thế nào và quản lý bằng cách nào để một mặt, thỏa mãn nhu cầu hưởng thụ của người dân, của cộng đồng xã hội, mặt khác vẫn bảo đảm sự bình ổn, phát triển lâu dài và theo sát các mục tiêu đã đề ra.

Quản lý (hoặc hành chính) – Administration là việc: “Thực thi hoạt động của những người được giao mục tiêu chung. Một cách xem xét hệ thống hành chính là: (1) Một môi trường kích thích công tác hành chính cũng như tiếp cận những sản phẩm được tạo ra từ những hoạt động của nó. (2) Các nguồn vào chuyển tải đi khả năng kích thích của môi trường đến công tác hành chính. (3) Các nguồn chuyển tải đi những kết quả của hành động hành chính đến môi trường. (4) Quá trình chuyển hóa nguồn vào thành nguồn ra. (5) Thông tin phản hồi đưa các nguồn ra của một giai đoạn trở lại quá trình chuyển hóa và trở thành nguồn của giai đoạn sau”2.

Liên quan đến thuật ngữ quản lý, còn có một cụm từ khác cũng cần được quan tâm, đó là “Quy trình quản lý phù hợp”. Trong tiếng Anh, “Quy trình quản lý phù hợp” (Administrtive due process) được luận giải là: “Một thuật ngữ bao quát một số điểm trong luật hành chính, đòi hỏi các thủ tục hành chính của các cơ quan chính phủ, các uỷ ban phải dựa trên các chỉ dẫn được ghi thành văn bản nhằm bảo vệ các quyền của cá nhân và bảo vệ họ trước việc sử dụng quyền lực hành chính một cách tùy tiện, không công bằng”3.

Nhà nước quản lý DVC thông qua bộ máy hành chính quan liêu. Bộ máy hành chính quan liêu (Bureaucracy) là hệ thống hành chính có nhiệm vụ tổ chức thực hiện chính sách thông qua các thủ tục đã được tiêu chuẩn hóa và dựa trên khả năng chuyên môn hóa nhiệm vụ. Theo nghĩa ban đầu, nó được mô tả như một phương pháp hành chính được chính thức hóa và hệ thống và hệ thống hóa (mà Max Weber gọi là các quy tắc có thể tính toán được, các tổ chức với những đặc điểm cấu trúc nhằm thúc đẩy hiệu lực và nhằm phấn đấu đạt được một số mục tiêu nhất định).

Một số đặc điểm của bộ máy hành chính quan liêu đó là: một hệ thống phân bậc thẩm quyền và tập trung hóa dựa trên các đạo luật, với một phạm vi thẩm quyền nhà nước đã được xác định và được kiểm soát; một hệ thống hoạt động chuyên môn hóa; mức thẩm quyền được phân chia theo thứ bậc với những kênh thông tin liên lạc chính thức giữa các mức khác nhau; cắt giảm tất các các công việc cho phù hợp vói các quy tắc và thủ tục chính thức; thực thi nhiệm vụ mà không cần đếm xỉa đến cảm nghĩ hay cảm tình cá nhân, song nhấn mạnh đến chức năng và thẩm quyền4.

Quay trở lại với việc quản lý cung ứng DVC. Rõ ràng, hoạt động quản lý của nhà nước với bộ máy và tất cả các quy trình, công cụ của nó sẽ tác động trực tiếp hoạt động cung ứng DVC, tức là môi trường của hoạt động hành chính. Nhà nước quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ để bảo đảm sự công bằng, tính hiệu quả cũng như kiểm soát chất lượng dịch vụ.

Đặc biệt, đối với một số lĩnh vực dịch vụ thiết yếu, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống tinh thần, sức khoẻ, năng lực và trình độ của người dân, hoạt động quản lý của nhà nước càng đòi hỏi sự chặt chẽ, giải quyết nhanh chóng và xử lý kịp thời. Cùng với đó, nhà nước sẽ phải tạo ra một môi trường kết nối, hình thành chuỗi cung ứng dịch vụ để bảo đảm hiệu quả cao nhất. Việc quản lý không chỉ thiết lập các trật tự trong cung ứng dịch vụ, cũng không chỉ đơn thuần điều tiết các hoạt động này.

Ở một khía cạnh khác, quản lý cung ứng dịch vụ còn phải quan tâm đến quản lý “cầu”. Nghĩa là, các nhà quản lý sẽ phải nắm bắt nhu cầu của người dân, của các cộng đồng và xã hội. Việc nắm bắt đó giúp Nhà nước xây dựng được khung pháp lý cũng như các quy trình, thủ tục trong quản lý phù hợp với thực tế, tránh được “bệnh quan liêu” mang tính “bàn giấy” cứng nhắc…

Mặt khác, việc nắm bắt nhu cầu này sẽ giúp cơ quan quản lý nhà nước định hướng được xu thế phát triển mang tính chiến lược, tức là tiếp cận “Thông tin phản hồi đưa các nguồn ra của một giai đoạn trở lại quá trình chuyển hóa và trở thành nguồn của giai đoạn sau” như trên đã nêu.

Trong một số trường hợp, nếu thấy “cầu” chững lại, ảnh hưởng đến dịch vụ “cung”, tác động đến sự phát triển kinh tế – xã hội thì Nhà nước sẽ phải có chính sách “kích cầu”. Bên cạnh đó, qua phân tích, nắm bắt và xử lý thông tin, nếu nhận thấy có những sản phẩm dịch vụ mang tính thiết yếu, phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội và có lợi cho người dân, cho cộng đồng, Nhà nước phải thực hiện chức năng “định hướng cầu”.

Hiện nay, có khá nhiều những vấn đề đặt ra với việc quản lý cung ứng DVC, qua đó cũng cho thấy sự lúng túng của nhiều cơ quan quản lý nhà nước khi giải quyết, xử lý các “sự cố” xảy ra đối với hoạt động này.

“Quản lý DVC” cần phải có cách hiểu chính xác, đầy đủ và linh hoạt. Theo đó, quản lý cung ứng DVC là sự quản lý phải đáp ứng với nhu cầu được cung ứng DVC trong thực tiễn.