Góp ý Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật

1. Về tên gọi của Dự luật

Trong học thuật cũng như thực tiễn gần 20 năm thực hiện hai Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), ban hành năm 1996 và 2008, VBQPPL được hiểu là văn bản chứa đựng các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận). Trong khi đó, khái niệm văn bản pháp luật (VBPL) được hiểu là các văn bản có tính pháp lý bao gồm VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt) và cả văn bản hành chính thông thường như công văn, công điện, … [1] . Với tên gọithì phạm vi điều chỉnh của Dự luật phải rất rộng, bao gồm tất cả các loại văn bản nói trên trong khi tính chất cũng như thủ tục ban hành các loại văn bản này hoàn toàn khác nhau. Tuy vậy, khi định nghĩa VBPL, Dự thảo gần như giữ nguyên định nghĩa về VBQPPL và vẫn coi đó là những văn bản chứa đựng quy tắc xử sự chung. Theo đó, tất cả các văn bản có tính chất pháp lý mà không chứa đựng quy tắc xử sự chung phải không được nhìn nhận như là VBPL. Cách định nghĩa này không phù hợp với thực tiễn khoa học pháp lý và không đáp ứng đòi hỏi của Điều 7 Dự luật: “ngôn ngữ sử dụng trong VBPL phải chính xác và phổ thông” [2]

Có quan điểm cho rằng, việc sửa lại tên Dự luật thành Luật Ban hành VBPL cho thống nhất với cách dùng từ của Hiến pháp năm 2013 và cho gần gũi với các cơ quan, tổ chức và người dân [3] . Theo cách hiểu hiện nay, từđược dùng trong Hiến pháp với nghĩa chung, có thể bao gồm văn bản cá biệt, văn bản quy phạm hoặc văn bản hành chính. Cách dùng từ như vậy sẽ đảm bảo cho Hiến pháp có được tính ổn định, hạn chế tối thiểu sự sửa đổi. Mặt khác, đặc trưng của Luật này thể hiện ở chỗ, chủ thể chịu sự điều chỉnh của nó là các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền nhân danh Nhà nước đặt ra pháp luật để quản lý xã hội. Do đó, việc sửa đổi tên luật cho gần gũi với tổ chức và người dân sẽ không cần thiết bằng việc phải đảm bảo tính chính xác và khoa học để giữ nguyên tên luật là Luật ban hành VBQPPL.

2. Về định nghĩa văn bản pháp luật

Theo Dự luật: “Văn bản pháp luật là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước đảm bảo thực hiện”. Dự luật định nghĩa VBPL theo phương thức liệt kê đầy đủ các điều kiện mà một văn bản thỏa mãn thì được coi là văn bản pháp luật. Trong số đó, có các điều kiện quan trọng không thể thiếu, nhưng cũng có những điều kiện là sự đòi hỏi không chính xác hoặc thậm chí dư thừa.

Thứ nhất, điều kiện: chứa đựng quy tắc xử sự chung. Dự luật định nghĩa VBPL là văn bản chứa đựng quy tắc xử sự chung là không hợp lý. Nếu chỉ xét ở phương diện ghép nối từ ngữ thì quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành được hiểu là quy phạm pháp luật và văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung này phải là VBQPPL chứ không thể là VBPL.

Thứ hai,điều kiện: có hiệu lực bắt buộc chung. Việc đưa ra điều kiện này làm cho định nghĩa trở nên vừa thừa lại vừa thiếu. Một mặt, bản thân việc chứa quy tắc xử sự chung đã bao hàm tính có hiệu lực bắt buộc chung. Mặt khác, các quy tắc xử sự chung không phải lúc nào cũng có tính bắt buộc mà còn có thể bao gồm cấm đoán, cho phép hoặc gợi ý. Ví dụ quy tắc xử sự: “Công dân Việt Nam đủ 21 tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân” không mang tính bắt buộc mà là cho phép chung. Trường hợp này, dường như ý tưởng của người soạn thảo sẽ được diễn đạt chính xác hơn nếu dùng từ ràng buộc chung thay cho từ bắt buộc chung. Tuy nhiên, như đã đề cập, bản thân điều kiện chứa đựng quy tắc xử sự chung đã bao gồm tính ràng buộc chung, do đó chúng ta không cần lặp lại điều kiện này.

Thứ ba, điều kiện: được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định.Đây là những điều kiện không rõ ràng và mâu thuẫn. Một mặt, để được coi là VBPL thì văn bản đó phải được áp dụng nhiều lần. Nếu một văn bản sau khi được ban hành mà chưa được áp dụng lần nào hoặc chỉ được áp dụng một lần thì có được coi là VBPL hay không? Trái lại, để được áp dụng thì văn bản đó phải là VBPL có hiệu lực, người áp dụng pháp luật căn cứ vào các quy tắc xử sự trong văn bản để giải quyết các tình huống thực tế. Bởi vì VBPL chứa đựng quy tắc xử sự chung nên văn bản đó có đặc tính áp dụng được nhiều lần mà không làm mất đi hiệu lực chứ không phải một văn bản được áp dụng nhiều lần thì được xem là VBPL. Bên cạnh đó, thuộc tính được áp dụng đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định cũng không rõ ràng. Trên thực tế, chúng ta khó tìm thấy một  VBQPPL nào đó được áp dụng đối với mọi cá nhân, tổ chức trong cả nước hoặc địa phương. Đúng hơn là, mỗi VBQPPL có đối tượng tác động riêng của nó, đó chính là các cá nhân, tổ chức chịu sự điều chỉnh của VBQPPL đó.  Ví dụ Luật Cán bộ, công chức chỉ được áp dụng đối với những ai là cán bộ, công chức, thậm chí Bộ luật Hình sự cũng chỉ có khả năng áp dụng đối với những cá nhân đủ 14 tuổi trở lên khi có hành vi phạm tội. Đặc biệt, các VBQPPL là thông tư của Chánh án TANDTC hay Viện trưởng VKSNDTC thì càng khó có thể được áp dụng đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định mà chủ yếu đối với các cá nhân, tổ chức trong ngành Tòa án và Viện kiểm sát.  Mặt khác, xem xét hiệu lực về đối tượng của VBQPPL chúng ta thấy, các văn bản có thể tác động đến các đối tượng ở ngoài phạm vi lãnh thổ một nước (trên lãnh thổ quốc gia khác hoặc lãnh thổ quốc tế). Ví dụ: Điều 6 của Bộ luật Hình sự hiện hành có quy định về hiệu lực của Bộ luật Hình sự đối với những hành vi phạm tội ở ngoài lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Như vậy, qua phân tích có thể thấy điều kiện trên là không chính xác và cũng không cần thiết để có mặt trong định nghĩa VBPL.

Thứ tư, điều kiện: do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này.Đây được coi là điều kiện cần thiết vì văn bản chứa quy tắc xử sự chung dùng điều chỉnh hành vi của các chủ thể trong xã hội cần phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, cách định nghĩa như vậy sẽ trở nên không còn chính xác nếu hệ thống VBPL quy định tại Điều 3 của Dự luật liệt kê khá nhiều loại VBPL do cá nhân ban hành. Ví dụ như lệnh và quyết định của Chủ tịch nước, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Có thể lý giải Chủ tịch nước được hiểu đồng thời vừa là cá nhân vừa là cơ quan nhà nước và văn bản của bộ sẽ đồng thời là văn bản của bộ trưởng vì bộ là cơ quan nhà nước hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng lãnh đạo. Tuy nhiên, Dự luật cho phép Chính phủ có quyền ban hành nghị định còn Thủ tướng Chính phủ – người đứng đầu Chính phủ ban hành quyết định. Trong trường hợp này, Thủ tướng Chính phủ không thể được xem là cơ quan nhà nước khác với Chính phủ. Liên quan đến điều kiện được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục của VBPL, chúng tôi cho rằng, đây là điều kiện cần thiết vì văn bản chứa đựng quy tắc xử sự cho nhiều người trong xã hội nên cần được ban hành dưới hình thức xác định cũng như với thủ tục nghiêm ngặt. Tuy nhiên, đồng tình với ý kiến cho rằng, bản thân việc ban hành văn bản theo đúng thủ tục đương nhiên đã bao gồm việc phải đúng trình tự

điều kiện: do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này.Đây được coi là điều kiện cần thiết vì văn bản chứa quy tắc xử sự chung dùng điều chỉnh hành vi của các chủ thể trong xã hội cần phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, cách định nghĩa như vậy sẽ trở nên không còn chính xác nếu hệ thống VBPL quy định tại Điều 3 của Dự luật liệt kê khá nhiều loại VBPL do cá nhân ban hành. Ví dụ như lệnh và quyết định của Chủ tịch nước, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Có thể lý giải Chủ tịch nước được hiểu đồng thời vừa là cá nhân vừa là cơ quan nhà nước và văn bản của bộ sẽ đồng thời là văn bản của bộ trưởng vì bộ là cơ quan nhà nước hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng lãnh đạo. Tuy nhiên, Dự luật cho phép Chính phủ có quyền ban hành nghị định còn Thủ tướng Chính phủ – người đứng đầu Chính phủ ban hành quyết định. Trong trường hợp này, Thủ tướng Chính phủ không thể được xem là cơ quan nhà nước khác với Chính phủ. Liên quan đến điều kiệncủa VBPL, chúng tôi cho rằng, đây là điều kiện cần thiết vì văn bản chứa đựng quy tắc xử sự cho nhiều người trong xã hội nên cần được ban hành dưới hình thức xác định cũng như với thủ tục nghiêm ngặt. Tuy nhiên, đồng tình với ý kiến cho rằng, bản thân việc ban hành văn bản theo đúng thủ tục đương nhiên đã bao gồm việc phải đúng trình tự [4] . Do vậy, định nghĩa không nhất thiết phải sử dụng hai từ “trình tự” và “thủ tục” đi liền với nhau và cụm từ “do cơ quan nhà nước ban hành” nên sửa đổi lại thành “do cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành”.