Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp | Tạp chí Quản lý nhà nước

(Quanlynhanuoc.vn) – Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vấn đề đặc biệt quan trọng. Trong thời gian qua, tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ngày càng được hoàn thiện, đáp ứng các yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế – xã hội của địa phương và đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay còn bộc lộ những hạn chế, bất cập do nhiều nguyên nhân khác nhau. Bài viết tập trung khái quát về chính quyền địa phương, các mô hình tổ chức chính quyền địa phương, phân tích bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay và đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam.

Khái quát về chính quyền địa phương

Để tổ chức quyền lực nhà nước tại địa phương, mọi quốc gia đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức cơ quan quản lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa trung ương và địa phương nhằm thực hiện chính sách và quản lý của Nhà nước tại địa phương.

Chính quyền địa phương (CQĐP) có thể được hình thành trên cơ sở: đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên (thiết chế quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở địa phương) như làng, bản thôn xóm (với nông thôn) và thị trấn, thị xã, thành phố (đối với thành thị); hoặc đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành do nhu cầu quản lý của nhà nước chứ không phải nhu cầu sinh sống tự nhiên của người dân. Để phục vụ mục đích triển khai công việc hành chính nhà nước ở địa phương, nhà nước thường chia lãnh thổ quốc gia thành các loại đơn vị lãnh thổ khác nhau trên đó có bộ phận dân cư nhất định và thiết lập ở đó các thiết chế nhà nước cần thiết để tổ chức thực hiện công việc hành chính trên địa bàn.

Như vậy, CQĐP là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một quốc gia. Các cán bộ CQĐP là dân địa phương. CQĐP có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn thu)1… Các nước như: Trung Quốc, Việt Nam, In-đô-nê-xi-a…, coi tất cả các cấp chính quyền bên dưới đều là CQĐP, trong khi một số nước như: Nhật Bản, Pháp, Đan Mạch…, lại chia chính quyền cấp dưới thành chính quyền cấp trung gian (vùng, tỉnh hay quận) và CQĐP (cấp thành phố tự quản và cấp xã, phường).

Quy định hiện hành về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Tại Việt Nam, theo khoản 1 Điều 4, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, cấp CQĐP gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. CQĐP bao gồm CQĐP cấp tỉnh, CQĐP cấp huyện và CQĐP cấp xã. CQĐP thực hiện quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.

Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, có thể thấy phạm vi thẩm quyền của CQĐP được xác định dựa trên:

Thứ nhất, trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, chính quyền trung ương hoặc cấp trên sẽ phân quyền cho CQĐP. CQĐP có thẩm quyền trên tất cả các mặt đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục…, trong phạm vi đơn vị hành chính mà nó phụ trách. Việt Nam là quốc gia theo hình thức nhà nước đơn nhất, chủ quyền quốc gia nằm ở trung ương và do đó, quyền lực tập trung toàn bộ ở cấp chính quyền trung ương. Các CQĐP là cơ quan chấp hành, thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Đồng thời, CQĐP là một tổ chức, có nhiệm vụ giải quyết các công việc của địa phương, đáp ứng các yêu cầu, nguyện vọng hợp pháp của người dân địa phương.

Địa vị pháp lý của CQĐP và chức năng, nhiệm vụ cụ thể của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) quy định trong Điều 113, 114 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, HĐND thực hiện hai loại chức năng: quyết định và giám sát (quyết định những vấn đề của địa phương do luật định); giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Thứ hai, trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, các cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cấp trên sẽ “giao” một số thẩm quyền hay nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho CQĐP theo cơ chế phân cấp. Phân cấp giữa trung ương và địa phương là việc cấp trung ương chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện, vật chất… cho các cấp CQĐP. Chính phủ, các bộ, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) cho CQĐP hay cơ quan hành chính cấp dưới bằng các văn bản pháp luật nhằm tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.

Về chủ thể phân cấp. Chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương (khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Như vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho CQĐP là rất rộng, về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ quan nhà nước ở địa phương có thể là HĐND hay UBND ở bất kỳ cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên (cấp xã là cấp hành chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác).

Về chủ thể nhận phân cấp. Chủ thể nhận phân cấp có thể là CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới của chủ thể phân cấp (khoản 1 Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Ngoài CQĐP, các cơ quan nhà nước ở địa phương là HĐND và UBND cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy, cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới.

Về nội dung của phân cấp. Là trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết những công việc nhất định. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước thể hiện qua các quyền và trách nhiệm: (1) Quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước, hoặc quyền cung ứng các dịch vụ hành chính công, dịch vụ công trong các lĩnh vực, quy mô nhất định theo nguyên tắc các công việc được trao “trọn gói” cho từng cấp quản lý, có nghĩa việc của cấp này sẽ không thuộc quyền của cấp khác; (2) Quyền về ngân sách, tài chính độc lập với cấp khác để thực hiện các quyền, trách nhiệm được trao; (3) Quyền về tổ chức, nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ hành chính công, dịch vụ công.

Hạn chế, bất cập về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay

Một là, tính chủ động của các cấp CQĐP chưa cao.

Trong những năm qua, việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Việt Nam đã được đẩy mạnh, đã có sự thay đổi, nhưng trong nhiều trường hợp, phân cấp, phân quyền vẫn “từ trên xuống”, vì vậy chưa tạo sự chủ động cần thiết cho CQĐP cấp dưới, đồng thời làm cho cấp trên bị quá tải, khó kiểm soát, dễ xảy ra tham nhũng, thất thoát. Điều này thể hiện trên tất cả các mặt, như: phân bổ vốn, ngân sách, đầu tư; quyết định và quản lý các tài sản địa phương; quyết định nhân sự của địa phương… Đặc biệt, trong lĩnh vực quản lý ngân sách, đầu tư phát triển, cơ chế huy động nguồn tài chính cho đầu tư phát triển, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, hạ tầng đô thị, tổ chức bộ máy, biên chế…, chủ yếu do cấp trên quyết định mà thiếu sự tham gia của bên thụ hưởng, nên nhiều trường hợp không đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương.

Hai là, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP chưa bảo đảm.

Cơ chế phân cấp, phân quyền giữa các cấp CQĐP đã được xác lập nhưng không kèm theo điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền. Các cấp CQĐP không được tăng cường tổ chức bộ máy, nhân lực, tài chính và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương. Vì vậy, các cấp CQĐP khó có thể thực hiện được “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”. Điển hình như điều kiện về tài chính. Hiện nay, theo Luật Ngân sách nhà nước, các cấp CQĐP được phân cấp quản lý các nguồn thu và nhiệm vụ chi tương ứng để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách chưa thực sự phù hợp, mô hình ngân sách có tính lồng ghép, phần lớn nguồn thu ngân sách tập trung ở cấp tỉnh, nguồn thu ngân sách cấp huyện, xã nhỏ bé, thiếu tính ổn định đã dẫn đến trong nhiều trường hợp, nhiều vấn đề bất cập có thể giải quyết ngay tại cấp xã hoặc cấp huyện, nhưng do các cấp chính quyền này thiếu nguồn lực dẫn đến sự chậm trễ, kéo dài.

Ba là, tính hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của CQĐP còn hạn chế.

Thực tế cho thấy, các huyện, xã của địa phương có trình độ phát triển và đặc điểm kinh tế khác nhau. Có huyện, xã mang đặc điểm của đô thị phát triển, là lãnh thổ thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ; tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, tạo nguồn thu chủ yếu cho Ngân sách địa phương; cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo thành mạng lưới thống nhất, có tính xuyên suốt, đồng bộ. Trong khi đó, có huyện, xã lại có kinh tế tập trung chủ yếu là nông nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp; cơ cấu kinh tế có tính chất đơn ngành; cơ sở hạ tầng khá đơn giản, chưa có sự liên hoàn và đồng bộ. Một cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền quản lý áp dụng chung cho tất cả các địa phương có thể hiểu được từ góc độ của chính quyền cấp trên song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp, phân quyền. Chẳng hạn như phân cấp ngân sách, các địa phương có nguồn thu lớn hơn nhưng nhiệm vụ chi giống các địa phương còn lại nên các địa phương chưa thực sự chủ động, năng động, tích cực khai thác nguồn thu để đáp ứng nhiệm vụ chi phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.

Đồng thời, CQĐP cấp tỉnh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ quản lý gần giống nhau, chỉ khác về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn lực, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của các cấp CQĐP có sự chồng chéo, trùng lắp, ảnh hưởng đến tính hiệu lực trong hoạt động của CQĐP. Cụ thể, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện hầu như được tổ chức đồng nhất, cấp tỉnh được tổ chức như nào thì cấp huyện cũng được tổ chức tương tự, không phân biệt tỉnh có quy mô dân số, diện tích lớn hay nhỏ. Cách tổ chức như vậy có ưu điểm là bảo đảm tính thống nhất, nhưng trong một số trường hợp lại không phù hợp với đặc thù, tình hình thực tế ở mỗi địa phương, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo trong việc quyết định tổ chức bộ máy hành chính để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước sát với tình hình của địa phương.

Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cũng như nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của các cấp CQĐP, đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam trong thời gian tới cần tập trung vào một số giải pháp sau:

Thứ nhất, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa các cấp CQĐP trên cơ sở tăng cường các điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền.

Các cấp chính quyền rà soát, sửa đổi quy định về quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách. Trong đó, thực hiện điều chỉnh, bổ sung những khoản thu theo phân cấp hiện hành nhằm tăng cường nguồn thu cho ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã để chủ động điều hành, quản lý ngân sách hiệu quả, giảm số trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên. Về dài hạn, kiến nghị Quốc hội hướng tới xóa bỏ lồng ghép ngân sách, ngân sách từng cấp độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định.

Thứ hai, xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền quản lý giữa các cấp CQĐP phù hợp với đặc điểm kinh tế – xã hội của địa phương.

Một hệ thống phân cấp, phân quyền quản lý hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của mỗi cấp chính quyền sao cho phù hợp nhất với năng lực của chính quyền đó. Việc xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp, phân quyền áp dụng cho từng đơn vị hành chính có thể chưa thể thực hiện ngay nhưng các địa phương có thể hướng tới việc xác định cơ chế, chính sách cho các nhóm địa phương có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tương đồng. Đối với nhóm các thành phố trực thuộc tỉnh, có thể thực hiện phân cấp mạnh hơn trong quy hoạch cũng như các nhiệm vụ chi ngân sách nhằm giúp các thành phố trực thuộc tỉnh chủ động hơn trong quản lý kinh tế – xã hội, phù hợp với nhu cầu của địa phương. Tuy nhiên, quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền của địa phương đó phải minh bạch hơn là điều kiện cần thiết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của phân cấp.

Ba là, rà soát chức năng, nhiệm vụ của các sở, ban, ngành trong tổ chức bộ máy quản lý nhà nước của các cấp CQĐP.

Theo đó, các cấp chính quyền rà soát chức năng và vai trò quản lý giữa các sở, ban, ngành, các phòng chức năng tại UBND cấp tỉnh, huyện, xã theo hướng nâng cao thẩm quyền và trách nhiệm của các đơn vị nhưng không chồng chéo trong thực thi nhiệm vụ quản lý kinh tế- xã hội ở địa phương. Bên cạnh đó, hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước của các cấp CQĐP gắn liền với việc tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan ban ngành nhằm khắc phục tình trạng các cơ quan, ban ngành thích làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình hơn là phối hợp liên ngành. Khi các cơ quan, ban ngành thích làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình hơn là phối hợp liên ngành tất yếu sẽ dẫn đến sự chồng chéo, trùng lặp, lãng phí hoặc bỏ sót một số vấn đề chung cần giải quyết.

Bốn là, nâng cao năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ, công chức ở CQĐP.

Hoạt động quản lý nhà nước ngày càng phức tạp đòi hỏi tính khoa học trong quản lý của các cấp CQĐP. Do đó, cán bộ, công chức địa phương cần được thường xuyên đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; rèn luyện phẩm chất đạo đức, lối sống, phong cách phục vụ, bởi họ là những người trực tiếp tiếp xúc với dân, lắng nghe và giải quyết nguyện vọng của nhân dân.

Năm là, xây dựng chính quyền điện tử, chính quyền số.

Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, sử dụng công nghệ thông minh, kết nối và vận hành thông suốt các phần mềm quản lý tác nghiệp để từng bước mở rộng việc cung ứng các loại hình dịch vụ công tại địa phương. Theo đó, các cấp chính quyền phải ban hành kịp thời các quy định và hỗ trợ việc xây dựng, phát triển chính quyền số các cấp trên địa bàn.