Thi hành án hành chính là gì? Bản chất của hoạt động thi hành án hành chính?

Thi hành án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc áp, kết thúc quá trình tố tụng hành chính. Nội dung của giai đoạn này bao gồm tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc nhằm đưa các kết luận của Tòa án dưới hình thức bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật vào thực tế.

1. Vụ án hành chính là gì?

Vụ án hành chính là tòa án thụ lý để giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng những khiếu kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức nhà nước đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính, khiếu kiện của công chức bị kỷ luật buộc thôi việc đối với quyết định kỷ luật khi người khởi kiện có căn cứ cho rằng quyết định hay hành vi đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích của mình

2. Quy định chung về tố tụng hành chính

Tố tụng hành chính gồm có các giai đoạn sau: khởi kiện, thụ lí vụ án; chuẩn bị xét xử, xét xử sơ thẩm; xét xử phúc thẩm; xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm (giai đoạn đặc biệt của tố tụng hành chính) và thi hành bản án, quyết định của toà án về vụ án hành chính.

Tố tụng hành chính khác với hoạt động hành chính. Hoạt động hành chính là hoạt động của toà án nhân dân và các thẩm phán hành chính nhằm giải quyết các khiếu kiện của cá nhân, cơ quan nhà – nước, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền.

Hoạt động tố tụng hành chính tại toà án theo thủ tục tố tụng hành chính giúp cho phân biệt hình thức giải quyết khiếu kiện tại toà án với cách giải quyết khiếu kiện tại các cơ quan nhà nước khác.

3. Về khái niệm “thi hành án hành chính”

Điều 3 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 (có hiệu lực từ ngày 01/07/2011) đã định nghĩa một số từ ngữ như quyết định hành chính, hành vi hành chính, người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan… nhưng vẫn không có định nghĩa về thi hành án hành chính.

Dưới góc độ nghiên cứu, giảng dạy, thuật ngữ này được định nghĩa trong nhiều tài liệu khác nhau. Ví dụ như “Thi hành án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc áp, kết thúc quá trình tố tụng hành chính. Nội dung của giai đoạn này bao gồm tổng thể các hoạt động mang tính bắt buộc nhằm đưa các kết luận của Tòa án dưới hình thức bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật vào thực tế “. Hoặc được định nghĩa như sau: “Thi hành bản án, quyết định của Tòa án đối với vụ án hành chính là một giai đoạn tố tụng độc lập, nó kết thúc và đánh giá kết quả Tòa án giải quyết tranh chấp mà chủ yếu một bên là công dân với một bên là chính quyền trên cơ sở quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện. Bản án, quyết định đó được đưa ra thi hành theo quy định của pháp luật”.

Theo tác giả, dù tiếp cận ở góc độ nào cũng cần phải thấy và có thể định nghĩa rằng: Thi hành án hành chính là giai đoạn xuất hiện sau khi bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, là tổng thể các hoạt động nhằm mục đích là làm cho bản án, quyết định của Tòa án được thực hiện nghiêm chỉnh trong thực tế. Tuy nhiên, tác giả không cho rằng thi hành án hành chính, cũng như thi hành án nói chung, là một giai đoạn tố tụng độc lập như các định nghĩa nêu trên mà là một hoạt động mang tính chất hành chính – tư pháp với lý do như đã trình bày ở trên.

4. Bản chất của thi hành án hành chính

Thứ nhất, tính chất hành chính của thi hành án hành chính.

Thi hành án hành chính mang tính chất hành chính vì hoạt động này là một dạng hoạt động vừa mang tính chấp hành vừa mang tính quản lý, điều hành.

* Tính chấp hành

Bản án, quyết định mà Tòa án tuyên với danh nghĩa là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trực tiếp thể hiện quyền lực, ý chí của dân, mang đầy đủ bản chất nhân dân, bản chất dân chủ của chế độ. Việc tôn trọng, chấp hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án trở thành một yêu cầu phải được thực hiện với mọi chủ thể pháp luật và được thể chế hóa thành nguyên tắc hiến định. Điều 106 của Hiến pháp năm 2013 quy định: “Bản án, quyết định của Toà án nhân dân có hiệu lực pháp luật phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân tôn trọng; cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Điều 21 của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 quy định: “Bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật phải được thi hành và phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức tôn trọng. Cá nhân, cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành. Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Toà án, cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Toà án phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó.”

Tính chấp hành trong thi hành án hành chính thể hiện rõ rệt ở chỗ trong giai đoạn thi hành án, cơ quan thi hành án không ra quyết định giải thích bản án, quyết định của Tòa án mà chỉ có một mục tiêu là tổ chức thực hiện bản án, quyết định đó. Trong trường hợp, Tòa tuyên bác yêu cầu khởi kiện, người khởi kiện phải tiếp tục chấp hành quyết định hành chính đã bị kiện. Còn khi Tòa án đã tuyên bố quyết định hành chính, hành vi hành chính đã thực hiện là trái pháp luật hoặc buộc cơ quan lập danh sách cử tri sửa đổi, bổ sung danh sách cử tri thì người có nghĩa vụ thi hành án phải thực hiện bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa ngay khi nhận được hoặc phải thực hiện trong một thời gian được ấn định trước (10 ngày đối với trường hợp Tòa án tuyên hủy quyết định kỷ luật buộc thôi việc). Thậm chí, triệt để hơn theo điểm g, khoản 1, điều 243 Luật Tố tụng hành chính năm 2010: “Trường hợp Tòa án ra quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời thì người bị áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời phải thi hành ngay khi nhận được quyết định”. Bản án, quyết định của Tòa án trở thành một “mệnh lệnh cấp trên” phải được chấp hành nghiêm túc đối với tất cả các đương sự trong vụ án hành chính và các cơ quan, cá nhân có liên quan.

Tính chấp hành của thi hành án hành chính còn thể hiện ở quyền và nghĩa vụ của cơ quan thi hành án dân sự và cơ quan có liên quan: cơ quan thi hành án dân sự có quyền theo dõi, đôn đốc việc thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự cấp trên có quyền chỉ đạo việc thi hành án và xử lý trách nhiệm khi người được thi hành án không thi hành án, cơ quan cấp trên trực tiếp có nhiệm vụ cùng chỉ đạo việc thi hành án…

*Tính quản lý

Quản lý Nhà nước được hiểu là sự tác động và điều chỉnh mang tính quyền lực Nhà nước đối với các quá trình, quan hệ xã hội, hành vi hoạt động của con người do các cơ quan Nhà nước tiến hành để thực hiện các chức năng của Nhà nước đối với xã hội. Sự tác động mang tính quyền lực Nhà nước là sự tác động bằng pháp luật và theo nguyên tắc pháp chế, qua đó Nhà nước thể hiện quyền lực của mình đối với mọi hoạt động trong xã hội. Muốn vậy, thi hành án hành chính luôn đòi hỏi các yếu tố kế hoạch, tổ chức, đôn đốc, kiểm tra, xử lí… nhằm tác động tới các đối tượng phải thi hành án để họ tự giác thi hành hoặc áp dụng các biện pháp buộc họ phải thi hành nghĩa vụ đã được xác định trong các bản án, quyết định của Tòa án, phải tuân theo các quy định của pháp luật; giáo dục họ có ý thức tôn trọng pháp luật, tôn trọng lợi ích của cá nhân, tôn trọng kỷ luật nhà nước.

Thứ hai, tính chất tư pháp của thi hành án hành chính.

Tính chất tư pháp của thi hành án hành chính thể hiện ở chỗ: Đây là giai đoạn tiếp theo sau của quá trình giải quyết vụ án hành chính, được quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Những hành vi xâm phạm hoạt động thi hành án nói chung, trong đó có thi hành án hành chính có thể được xem là một tội phạm và bị trừng trị theo các tội danh quy định tại Chương 12 của Bộ luật Hình sự 1999 (sửa đổi 2009) về các tội xâm phạm hoạt động tư pháp. Nhiệm vụ kiểm sát hoạt động thi hành án, trong đó có thi hành án hành chính được xem là một trong những nội dung để thực hiện chức năng giám sát hoạt động tư pháp của Viện Kiểm sát nhân dân theo quy định định tại khoản 6 Điều 3 Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2002 và điều 248 Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Đồng thời, chấp hành viên là một loại chức danh được đào tạo từ Trường đào tạo các chức danh tư pháp.

Việc xem thi hành án hành chính không phải là một giai đoạn tố tụng càng được khẳng định khi chúng ta xem xét dưới góc độ so sánh pháp luật với các quy định về thi hành án trong các Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ Luật tố tụng dân sự. Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 quy định cơ man tiến hành tố tụng gồm: Cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân; những người tiến hành tố tụng gồm Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan điều tra,. điều tra viên; Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, kiểm sát viên; Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân, thẩm phán, hội thẩm nhân dân, thư ký Tòa án. Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi 2010) cũng quy định tương tự. Cả hai bộ luật này đều không quy định cơ quan thi hành án là cơ quan tiến hành tố tụng và nhân viên thi hành án, người tổ chức thực hiện quyết định của Tòa án cũng không là người tiến hành tố tụng.

Hơn nữa, nếu đơn giản cho rằng cứ được nêu trong bộ luật tố tụng thì được xem là một giai đoạn tố tụng thì như thế chúng ta mới nhận xét bề ngoài. Bộ Luật Tố tụng hình sự dành phần V, gồm 5 chương; Bộ Luật Tố tụng Dân sự dành phần VII gồm 2 chương; Luật Tố tụng hành chính dành hẳn chương XVI (từ điều 241 đến điều 248). Tuy nhiên nếu xét kỹ, nội dung của các điều luật trên chỉ quy định những vấn đề chung về thi hành án, chỉ là các quy định về thủ tục đưa ra thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây chỉ là những quy định về “tiền” thi hành án chứ chưa phải là bản thân hoạt động thi hành án, tức là thủ tục, trình tự nhằm tổ chức, thi hành bản án, quyết định của Tòa án, quy định về quy chế tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thi hành án cũng như nhân viên thi hành án. Trong các phần trên, cũng không có quy định nào nói hoạt động thi hành án là hoạt động tố tụng, nhân viên thi hành án là người tiến hành tố tụng cả. Hơn nữa, trong các chương về khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hình sự, dân sự, hành chính thì quyết định, hành vi của cơ quan thi hành án, nhân viên thi hành án, cơ quan, tổ chức phải thi hành án và cả từ phía được thi hành án đều không được nhắc đến trong hai chương này.

Trong mối tương quan giữa tính tư pháp và tính hành chính, tính hành chính trong thi hành án hành chính thể hiện khá rõ nét. Yếu tố căn bản trong thi hành án là tính chất chấp hành, quản lý và phương pháp mệnh lệnh, bắt buộc, nghĩa là tính hành chính là cái nổi trội và cơ bản. Pháp luật quy định trách nhiệm tổ chức, quản lý, chỉ đạo công tác thi hành án thuộc thẩm quyền của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các địa phương (khoản 4 Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 và khoản 6 Điều 43 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003).

So với các giai đoạn tố tụng trước đó, thi hành án có tính độc lập tương đối, thể hiện ở chỗ hoạt động này được bắt đầu bằng việc ban hành quyết định của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dán sự (đối với việc thi hành phần tài sản trong bản án, quyết định hành chính) hoặc việc ban hành quyết định sửa đổi, thay thế quyết định hành chính đã bị tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ, thực hiện một hành vi hành chính mới theo đúng pháp luật của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Bản thân của hành vi ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính mới và nội dung của những quyết định mới này đều mang tính bắt buộc chấp hành đối với tất cả các chủ thể có trách nhiệm và nghĩa vụ liên quan. Các cơ quan, tổ chức, công dân, trong phạm vi trách nhiệm của mình có nghĩa vụ chấp hành và phối hợp thực hiện để thi hành án đạt hiệu quả. Tính chấp hành trong thi hành án hành chính phản ánh một đặc trưng chứng tỏ nó không đơn thuần là hoạt động tố tụng thuần túy mà đặc trưng là tôn trọng tính bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các đương sự mà mang tính bất bình đẳng giữa một bên là người, cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước và bên kia là người phải thi hành án (cá nhân, tổ chức). Bên cạnh các chủ thể là Tòa án, Viện Kiểm sát nhân dân, có thể thấy các chủ thể tham gia vào giai đoạn thi hành án đông đảo và đa dạng hoạt động so với các giai đoạn tố tụng trước đó, ví dụ Ủy ban nhân dân địa phương nơi người phải thi hành án cư trú; cơ quan, tổ chức nơi người phải thi hành án làm việc…

5. Vụ án hành chính và vụ án hình sự có điểm gì khác nhau?

Thứ nhất: Về mặt bản chất

– Vụ án hành chính: Vụ án hành chính là những khiếu kiện phát sinh trong quản lý nhà nước

– Vụ án hình sự: Vụ án hình sự là vụ án có các hành vi vi phạm là tội phạm gây nguy hiểm cho xã hội, xâm phạm đến các quan hệ xã hội được pháp luật hình sự bảo vệ

Thứ hai: Các bên đương sự

– Vụ án hành chính: Các bên đương sự của vụ án hành chính là chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý mà chủ thể quản lý là cơ quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức, chủ thể quản lý khác theo quy định của pháp luật

– Vụ án hình sự: Các bên đương sự của vụ án hình sự là nguyên đơn dân sự, bị đơn dân sự, người có quyền, nghĩa vụ liên quan đến vụ án hình sự

Thứ ba: Đối tượng

– Vụ án hành chính: Với vụ án hành chính, đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức

– Vụ án hình sự: Đối với vụ án hình sự, đối tượng khởi tố là các quan hệ xã hội bị xâm phạm, quyền con người, quyền công dân, trật tự pháp lý được pháp luật hình sự bảo vệ, vấn đề an ninh quốc gia,…

Thứ tư: Mục đích của việc kiện tụng

– Vụ án hành chính: Mục đích của vụ án hành chính là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân của người khởi kiện, khiếu kiện vụ án hành chính

– Vụ án hình sự: Mục đích của vụ án hình sự là bảo vệ quyền con người, công lý, xử lý tội phạm một cách công minh, đảm bảo duy trì trật tự quản lý nhà nước

Thứ năm: Tính chất nguy hiểm

– Vụ án hành chính: Mức độ nguy hiểm của vụ án hành chính thấp hơn vụ án hình sự, bởi vì việc khởi kiện ở đây nhằm bảo vệ lợi ích, quyền của cá nhân liên quan đến chế độ quản lý của nhà nước

– Vụ án hình sự: Mức độ nguy hiểm và tính chất nguy hiểm của vụ án hình sự cao hơn vụ án hành chính vì vụ án hình sự không chỉ liên quan đến quyền, lợi ích của cá nhân mà còn liên quan đến xã hội ảnh hưởng đến các quan hệ xã hội

Thứ sáu: Luật điều chỉnh

– Vụ án hành chính: Luật điều chỉnh là luật tố tụng hành chính năm 2015

– Vụ án hình sự: Luật điều chỉnh là luật tố tụng hình sự năm 2015

Thứ bảy: Cơ quan tiến hành tố tụng

– Vụ án hành chính: Cơ quan tiến hành tố tụng là tòa án, viện kiểm sát

– Vụ án hình sự: Cơ quan tiến hành tố tụng là cơ quan điều tra, viện kiểm sát, tòa án

Thứ tám: Người tiến hành tố tụng

– Vụ án hành chính: Người tiến hành tố tụng trong vụ án hành chính là thủ trưởng, phó thủ trưởng cơ quan điều tra, điều tra viên, cán bộ điều tra, viện trưởng, phó viện trưởng viện kiểm sát, kiểm sát viên, kiểm tra viên, chánh án, phó chánh án tòa án, thẩm phán, hội thẩm, thư ký tòa án, thẩm tra viên

– Vụ án hình sự: Người tiến hành tố tụng hình sự là chánh án tòa án, thẩm phán, hội thẩm nhân dân, thẩm tra viên, thư ký tòa án, viện trưởng viện kiểm sát, kiểm sát viên, kiểm tra viên

Thứ chín: Chế tài

– Vụ án hành chính: Chế tài trong vụ án hành chính có mức độ nhẹ hơn, các hình phạt chính là cảnh cáo, phạt tiền

– Vụ án hình sự: Chế tài trong vụ án hình sự có mức độ nặng hơn, với tội nghiêm trọng hình phạt có thể lên đến tử hình