Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã

Pháp luật là phương tiện chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội. Vì vậy, ban hành văn bản pháp luật (VBPL) là hoạt động quan trọng hàng đầu của nhà nước. Hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Dĩ nhiên, các cơ quan khác nhau có thẩm quyền ban hành văn bản khác nhau về nội dung, về tính chất, mức độ quan trọng của vấn đề cần quy định, về phạm vi không gian điều chỉnh…

Pháp luật là phương tiện chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội. Vì vậy, ban hành văn bản pháp luật (VBPL) là hoạt động quan trọng hàng đầu của nhà nước. Hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Dĩ nhiên, các cơ quan khác nhau có thẩm quyền ban hành văn bản khác nhau về nội dung, về tính chất, mức độ quan trọng của vấn đề cần quy định, về phạm vi không gian điều chỉnh…

Từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay, dù không phải lúc nào cũng có những quy định rõ ràng của pháp luật nhưng nói chung, tất cả các cấp chính quyền đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) và trên thực tế, các cấp chính quyền từ trung ương đến cấp xã đều có ban hành VBQPPL.

Hiện nay, khi xây dựng Dự án Luật Ban hành VBPL[1], thẩm quyền ban hành văn bản là một trong những vấn đề được quan tâm xem xét bao gồm: cơ quan, cá nhân nào có quyền ban hành văn bản; mỗi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền được ban hành loại văn bản nào; các văn bản đó quy định về vấn đề gì… Chính trong bối cảnh đó, thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương được cân nhắc thể hiện qua hai phương án: Phương án 1 chính quyền địa phương dưới cấp tỉnh không có thẩm quyền ban hành VBQPPL; Phương án 2 chính quyền địa phương cả ba cấp đều có quyền ban hành VBQPPL. Chúng tôi xin bàn về thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã.

1. Chính quyền dưới cấp tỉnh có cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật không?
Theo Điều 110 Hiến pháp năm 2013, nước ta được chia thành các đơn vị hành chính gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn. Ngoài ra còn có thể có đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Hiện nay, cả nước có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004, HĐND cấp tỉnh có quyền ban hành nghị quyết và UBND cấp tỉnh có quyền ban hành quyết định, chỉ thị để quy định về các vấn đề thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Sở dĩ HĐND, UBND cấp tỉnh được quyền ban hành VBQPPL vì các VBQPPL do các cơ quan trung ương ban hành thường có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc. Những văn bản này ban hành để điều chỉnh những vấn đề mang tính phổ biến trên cả nước. Một số trường hợp văn bản của trung ương có hiệu lực trên phạm vi một vùng lãnh thổ vì những yếu tố riêng biệt của khu vực đó cần có sự điều chỉnh riêng, khác với các khu vực khác. Rất hiếm khi VBQPPL của trung ương có hiệu lực trên phạm vi một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong khi đó, các tỉnh, thành phố có thể có những yếu tố riêng biệt về tự nhiên, xã hội khác với các tỉnh, thành phố khác dẫn đến khả năng thực hiện văn bản của trung ương không giống nhau. Vì vậy, cần có sự cụ thể hóa văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương.

Mặt khác, do có sự khác biệt giữa các địa phương, có những vấn đề chỉ có ở địa phương này mà không có ở địa phương khác nên cũng khó có thể được quy định trong các văn bản do trung ương ban hành. Trong trường hợp này cũng cần có văn bản của địa phương trực tiếp điều chỉnh các vấn đề đó. Như vậy, nhu cầu ban hành văn quy phạm pháp luật có hiệu lực trên phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là rất rõ ràng và thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền cấp tỉnh đã được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Những quy định này được kế thừa trong Dự án Luật Ban hành VBPL. Tuy nhiên, thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã thì lại là vấn đề được cân nhắc rất nhiều trong quá trình xây dựng Dự án Luật Ban hành VBPL.

Lý do dẫn đến sự cân nhắc về thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã chủ yếu xuất phát từ thực tế là chất lượng của các văn bản do các cấp chính quyền này không cao và chủ yếu nhắc lại các quy định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên[2]. Đây là thực tế không thể phủ nhận, nhưng nếu cứ việc gì cấp dưới làm không tốt là phải chuyển lên cấp cao hơn thì lại quay trở lại tư duy ôm đồm mà trong nhiều năm gần đây, Đảng và Nhà nước đang hết sức cố gắng hạn chế. Để giải quyết vấn đề này, điều cần quan tâm là phải tăng cường năng lực cho cấp dưới, tìm ra các giải pháp để cấp dưới làm tốt hơn công việc của mình chứ không phải là cấp trên làm thay. Mặt khác, chất lượng của văn bản không cao có thể vì rất nhiều nguyên nhân khác nhau, tuyệt nhiên không thể vì thế mà kết luận rằng đó là do không có nhu cầu ban hành VBQPPL ở phạm vi cấp huyện, cấp xã.

Câu hỏi đặt ra là: Thực sự có nhu cầu ban hành VBQPPL trên phạm vi địa giới huyện hoặc xã không?

Đối với cấp huyện, điều này về cơ bản cũng tương tự như đối với cấp tỉnh. Mặc dù, phạm vi địa giới của một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không quá rộng nhưng có rất nhiều tỉnh, thành phố không có sự đồng nhất về địa lý, về dân cư, về các vấn đề tự nhiên, xã hội khác. Ví dụ, trong một tỉnh có thể có huyện hoàn toàn thuộc miền núi, có huyện hoàn toàn thuộc miền biển; có huyện công nghiệp hóa khá mạnh với các khu công nghiệp tập trung, có huyện thuần nông; có quận nội thành, có huyện nông thôn…

Ngay cả với các đơn vị hành chính có những nét tương đồng trong một tỉnh, với sự chủ động, linh hoạt và trong giới hạn thẩm quyền được pháp luật quy định, chính quyền của các huyện, quận, thị xã khác nhau cũng có thể có những cách quản lý khác nhau. Con số thống kê đáng tham khảo là: Kết quả tổng kết 9 năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND có: 25.625 nghị quyết của HĐND cấp huyện, 47.919 quyết định, 7.626 chỉ thị của UBND cấp huyện được ban hành[3]. Cứ cho rằng, trong số đó có những văn bản chỉ sao chép lại văn bản của cấp trên nhưng chắc chắn rằng, cũng có nhiều văn bản được ban hành phản ánh nhu cầu thực sự phải có quy định riêng ở các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Nói cách khác, nhu cầu ban hành văn bản để điều chỉnh các vấn đề trên phạm vi lãnh thổ cấp huyện là hoàn toàn có thực, mặc dù không lớn.

Đối với cấp xã, do phạm vi địa giới của xã, phường, thị trấn khá nhỏ và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên, xã hội của các xã, phường, thị trấn trong một huyện, quận không nhiều nên gần như không có yếu tố đặc thù cần có những quy định riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã là không cần thiết.

Dưới góc độ pháp lý, các Điều 112, 113, 114 Hiến pháp năm 2013[4] quy định thẩm quyền chung cho cả ba cấp chính quyền địa phương. Các quy định này rất khái quát nên nếu căn cứ vào Hiến pháp thì không thể khẳng định cấp chính quyền nào có quyền ban hành VBQPPL hay không có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Thẩm quyền cụ thể hơn của từng cấp chính quyền, của HĐND, UBND mỗi cấp sẽ được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Tuy nhiên, tại thời điểm này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương chưa được ban hành nên chưa thể khẳng định chắc chắn về việc ban hành VBQPPL của cấp huyện, cấp xã. Lý do rất đơn giản là mặc dù Luật Ban hành VBPL quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành VBQPPL, nhưng thực chất, Luật Ban hành VBPL chỉ có thể quy định cơ quan nào có quyền ban hành, có quyền ban hành loại văn bản nào, những văn bản đó quy định về vấn đề gì hoàn toàn dựa trên cơ sở các Luật tổ chức hay các văn bản quy định thẩm quyền quản lý của các cơ quan nhà nước. Điều đó cũng có nghĩa là chưa có căn cứ pháp lý để biết chính xác chính quyền cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền như thế nào, với thẩm quyền đó thì có được phép và có cần ban hành VBQPPL hay không. Song, như đã phân tích ở trên, nhu cầu ban hành VBQPPL điều chỉnh trên phạm vi địa bàn huyện là có thực. Hơn nữa, vấn đề tự quản, tự chịu trách nhiệm của cấp huyện, cấp xã được bàn đến sôi nổi trong những năm gần đây và đang là khuynh hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay. Nếu nói đến vấn đề tự quản, tự chịu trách nhiệm thì có lẽ cũng không chỉ dừng lại ở việc tự quản, tự chịu trách nhiệm về việc giải quyết các vấn đề cụ thể mà tự quản, tự chịu trách nhiệm còn bao hàm cả việc tự định ra các chủ trương, biện pháp quản lý áp dụng chung trên phạm vi địa bàn quản lý. Vì vậy, rất nên quy định chính quyền cấp huyện có thẩm quyền ban hành VBQPPL.

2. Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện như thế nào?
Một là, cách thức kiểm soát

Khoản 2 Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định: “HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND” và khoản 2 Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định: “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”. Khoản 1 Điều 23 Dự án Luật Ban hành VBPL cũng quy định: “Chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành VBPL để quy định những vấn đề được cấp trên giao và những vấn đề luật quy định thuộc thẩm quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm của mình”. Theo đó, thẩm quyền của chính quyền cấp huyện có thể chia thành hai nhóm: một là, những vấn đề được luật quy định cấp huyện trực tiếp thực hiện và tự chịu trách nhiệm; hai là, những vấn đề được cấp trên giao cho cấp huyện thực hiện. Lẽ dĩ nhiên, yêu cầu đặt ra đối với việc kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền ở hai nhóm trên phải khác nhau. Và như vậy, việc kiểm soát hoạt động ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện trong việc thực hiện thẩm quyền ở hai nhóm đó cũng cần được thực hiện khác nhau.

Thứ nhất, đối với văn bản ban hành để quy định những vấn đề được cấp trên giao. Những vấn đề được cấp trên giao có thể không phải là những vấn đề đương nhiên thuộc thẩm quyền của cấp huyện nhưng xét thấy cần thiết, thấy cấp huyện có đủ điều kiện để thực hiện nên cấp trên giao cho cấp huyện thực hiện. Có thể nói, trong trường hợp này, cấp trên và cấp huyện là “đồng chịu trách nhiệm” về kết quả thực hiện công việc. Chính vì vậy, cùng với việc giao cho cấp huyện thực hiện thì cơ quan cấp trên cũng phải kiểm soát chặt chẽ việc thực hiện thẩm quyền đó. Với trường hợp này, quy định văn bản của cấp huyện phải do cấp tỉnh (cấp trên trực tiếp) phê duyệt là thích hợp.

Thứ hai, đối với văn bản ban hành để thực hiện thẩm quyền do luật định. Đây là những vấn đề chính quyền cấp huyện thực hiện theo quy định của luật và phải tự chịu trách nhiệm. Nếu đã gọi là “tự chịu trách nhiệm” thì sự can thiệp của cấp trên càng ít càng tốt, nếu không nói là cấp trên không được phép can thiệp. Vì vậy, quy định văn bản của cấp huyện phải do cấp tỉnh phê duyệt theo khoản 2 Điều 23 Dự án Luật Ban hành VBPL là không thích hợp. Việc quy định chính quyền cấp trên phê duyệt văn bản mặc dù có điểm tích cực là góp phần hạn chế việc ban hành văn bản kém chất lượng, nhưng cũng có điểm không tích cực là tạo ra sự ỷ lại vào cấp trên. Trong trường hợp dù có sự phê duyệt của cấp tỉnh rồi nhưng văn bản vẫn không đảm bảo chất lượng thì cấp tỉnh (cấp phê duyệt văn bản) cũng phải chịu trách nhiệm về tình trạng kém chất lượng đó của văn bản. Như vậy lại không đúng với tinh thần “tự chịu trách nhiệm” của cấp huyện mà pháp luật quy định. Vì vậy, đối với những văn bản được ban hành để thực hiện thẩm quyền do luật định cho cấp huyện thì không nên quy định phải được chính quyền cấp tỉnh phê duyệt. Việc kiểm soát những văn bản này được thực hiện bằng những cách thức thông thường: kiểm soát trước khi ban hành thông qua hoạt động thẩm tra, thẩm định; kiểm soát sau khi ban hành thông qua sự giám sát của HĐND, sự kiểm tra của UBND cấp có thẩm quyền.

Hai là, cơ quan kiểm soát

Khoản 2 Điều 23 Dự án Luật Ban hành VBQPPL viết: “VBPL của chính quyền cấp huyện, cấp xã phải được chính quyền cấp trên trực tiếp phê duyệt”. Với chính quyền cấp huyện thì có thể có cả HĐND và UBND hoặc chỉ có UBND; với chính quyền cấp tỉnh thì có cả HĐND và UBND. Quy định trên có thể được hiểu là: văn bản của UBND cấp huyện có thể được phê duyệt bởi UBND cấp tỉnh hoặc HĐND cấp tỉnh và văn bản của HĐND cấp huyện cũng có thể được phê duyệt bởi HĐND cấp tỉnh hoặc UBND cấp tỉnh. Nếu hiểu như vậy thì trách nhiệm phê duyệt thuộc về cơ quan nào là không rõ ràng. Quy định này nên được thể hiện cụ thể hơn theo hướng văn bản của HĐND sẽ do HĐND cấp trên phê duyệt, văn bản của UBND sẽ do UBND cấp trên phê duyệt.

Tóm lại, Luật Ban hành VBPL nên quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện, không nên quy định chính quyền cấp xã có thẩm quyền ban hành VBQPPL và văn bản của HĐND cấp huyện do HĐND cấp tỉnh phê duyệt, văn bản của UBND cấp huyện do UBND cấp tỉnh phê duyệt, và việc phê duyệt chỉ đặt ra đối với các văn bản được ban hành để quy định về các vấn đề do cấp trên giao./.

TS. Bùi Thị Đào, Trường Đại học Luật Hà Nội.
——————————————–
[1] Dự thảo Luật này đã trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội khóa XIII (ngày 27/11/2014)
[2] Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ thể, hình thức ban hành và hiệu lực của VBQPPL ở nước ta – Thực trạng và hướng hoàn thiện, Tài liệu phục vụ Dự án Luật Ban hành VBQPPL.
[3] Tlđd
[4]Điều 112. 1. Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.
2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.
3. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
Điều 113. 1. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND
Điều 114. 1. UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
2. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.