Quyền của người khởi kiện, người bị khởi kiện trong vụ án hành chính – Thực trạng pháp luật và hướng hoàn thiện

Bài viết chỉ ra một số vướng mắc, bất cập trong pháp luật liên quan đến việc xác định phạm vi quyền của các bên khởi kiện và bên bị kiện trong vụ án hành chính, từ đó, đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quyền của người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính.

1. Đặt vấn đề

Điều 16 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội”. Thể chế hóa nguyên tắc này, Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã có những quy định liên quan đến bình đẳng về quyền của các bên trong vụ án hành chính. Tuy nhiên, nghiên cứu về quyền của hai chủ thể này trong vụ án hành chính cho thấy, vẫn còn tồn tại những bất cập cần được tháo gỡ. Đơn cử, mặc dù pháp luật đã cụ thể hóa quyền của các chủ thể nêu trên tại các điều 55, 56, 57 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, tuy nhiên, quyền của các bên vẫn nằm tản mát trong nhiều điều luật khác như: Quyền được yêu cầu bồi thường thiệt hại (Điều 7); quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện (Điều 8); quyền được dùng tiếng nói và chữ viết của dân tộc mình (trường hợp này phải có người phiên dịch) (Điều 21); quyền của người được nhận thông báo thụ lý vụ án (Điều 128); quyền giao nộp chứng cứ (khoản 2 Điều 18); quyền yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời (Điều 66); quyền tiếp cận, trao đổi tài liệu, chứng cứ (Điều 98); quyền kháng cáo (Điều 204)… Nhìn chung, việc thiết kế các điều luật liên quan đến quyền của người khởi kiện, người bị kiện nêu trên chưa thực sự hợp lý. Bên cạnh đó, việc áp dụng pháp luật trên thực tế vẫn gặp nhiều khó khăn, do chưa xác định được cụ thể phạm vi giữa quyền và nghĩa vụ của các bên. Từ đó, để bảo đảm quyền của người khởi kiện, người bị kiện được thực hiện một cách trọn vẹn thì việc nghiên cứu và chỉ ra những quy định chưa thống nhất, bất cập và đưa ra những đề xuất hoàn thiện là vấn đề cấp thiết.

2. Thực trạng pháp luật về quyền của người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính và hướng hoàn thiện

2.1. Xác định phạm vi quyền của người khởi kiện, người bị kiện trong vụ án hành chính

Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã khoanh định phạm vi quyền của người khởi kiện, cũng như người bị khởi kiện. Điều này giúp xác định phạm vi mà các chủ thể trong vụ án hành chính có thể được tiến hành. Tuy nhiên, tác giả nhận thấy còn một số vấn đề vướng mắc, bất cập như sau:

Thứ nhất, Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 có 26 khoản quy định quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện và người bị kiện nhưng lại chưa phân định rõ khoản nào là quyền và khoản nào là nghĩa vụ của các bên. Đơn cử, tại khoản 15 quy định “tham gia phiên tòa, phiên họp”, nhiều ý kiến cho rằng, nhà làm luật chưa làm rõ quy định này thuộc phạm vi quyền hay nghĩa vụ của các bên. Điều này dẫn đến hệ quả là, số người bị kiện không tham gia các phiên tòa, phiên họp có xu hướng gia tăng. Theo ý kiến thẩm tra bước đầu của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, năm 2022, số lượng các vụ án hành chính đã thụ lý là 11.433 vụ (tăng 941 vụ so với cùng kỳ năm 2021); đã giải quyết đạt 49% (tăng 4% so với cùng kỳ năm 2021), đối thoại thành được 249 vụ, đạt 6,7%/tổng số các vụ án hành chính đã giải quyết theo thủ tục sơ thẩm, trong đó, tỷ lệ Chủ tịch Ủy ban nhân dân không tham gia các phiên tòa, phiên họp có chiều hướng gia tăng[1]. Lý giải điều này, nhiều quan điểm cho rằng, nếu pháp luật xác định cụ thể hơn việc có mặt tại phiên tòa, phiên họp là nghĩa vụ thì sẽ có những chế tài buộc các bên phải có mặt, tuy nhiên, quy định trên vẫn chưa làm rõ đây là quyền hay nghĩa vụ nên chưa xác định được cụ thể các bên có buộc phải tham gia hay không. Do vậy, nên bỏ Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, thay vào đó, cần chi tiết hóa, tách bạch quyền và nghĩa vụ của từng chủ thể trong vụ án hành chính, quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện tại Điều 56, của người bị kiện tại Điều 57 và các chủ thể khác tại Điều 58.

Thứ hai, khoản 5 Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”. Chúng tôi cho rằng, quy định này được xác định trong nhóm phạm vi quyền và nghĩa vụ chung của người khởi kiện và người bị kiện là chưa thực sự hợp lý, bởi suy cho cùng, việc cung cấp chứng cứ để làm sáng tỏ vụ án là vấn đề hiển nhiên của các bên, tuy nhiên, điều luật trên sẽ thiên về cách hiểu, việc cung cấp chứng cứ sẽ thuộc phạm vi của người khởi kiện hơn là người bị kiện. Khi tiến hành khởi kiện, đồng nghĩa với việc người khởi kiện cho rằng, quyết định hay hành vi hành chính xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình nên cần cung cấp chứng cứ để bảo vệ bản thân. Ở chiều ngược lại, quyết định hay hành vi hành chính bị khởi kiện không ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện, vì lẽ trên, người bị kiện không cần thiết phải cung cấp chứng cứ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích cho mình. Ví dụ, theo quy định tại Điều 78 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có nghĩa vụ chứng minh để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, khi đó, người bị khởi kiện không cần phải chứng minh quyết định hay hành vi của mình là đúng mà chỉ cần cung cấp “bản sao các văn bản tài liệu mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính”[2]. Đối sánh vấn đề này với pháp luật Cộng hòa Pháp trong xét xử một vụ án hành chính, thì việc cung cấp chứng cứ là nghĩa vụ của các bên[3] thay vì có thể xác định là quyền hoặc nghĩa vụ như pháp luật nước ta. Chính vấn đề xác định phạm vi về quyền và nghĩa vụ chưa thực sự rõ ràng, dẫn đến việc khó tiếp cận chứng cứ từ phía người bị kiện. Theo tổng hợp số liệu từ các địa phương khi xây dựng báo cáo phục vụ giám sát của Ủy ban Tư pháp về giải quyết án hành chính cho thấy, có 57/63 Tòa án các tỉnh cho biết, việc cung cấp chứng cứ của Ủy ban nhân dân cho Tòa án là rất khó khăn; có 60/63 báo cáo đề cập việc người bị kiện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân không tích cực tham gia quá trình giải quyết án hành chính của Tòa án[4]. Do vậy, khoản 5 Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần làm rõ việc cung cấp chứng cứ, tài liệu sẽ là nghĩa vụ của các bên nhằm giải quyết vụ án hành chính, thay vì việc cung cấp tài liệu, chứng cứ là “để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình” như quy định hiện nay.

2.2. Xác định chủ thể có quyền trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính

Việc xác định chủ thể nào có quyền và nghĩa vụ trong hoạt động chứng minh là tiền đề trước khi trải qua trình tự, thủ tục giải quyết vụ án hành chính. Khi đi sâu tìm hiểu về chủ thể có quyền và nghĩa vụ chứng minh trong vụ án hành chính cần làm rõ một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, tại khoản 1 Điều 9 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Các đương sự có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp”. Điều này minh chứng rằng, việc cung cấp chứng cứ trong một số trường hợp là quyền và cũng có thể là nghĩa vụ của người khởi kiện và người bị kiện. Tuy nhiên, khi triển khai hoạt động chứng minh, cung cấp chứng cứ tại Điều 78 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì việc chứng minh, cung cấp chứng cứ chỉ là nghĩa vụ bắt buộc các chủ thể cần phải tuân thủ. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa phân định rõ trong trường hợp nào thì hoạt động chứng minh, cung cấp chứng cứ cho Tòa án là quyền của các bên nên khi triển khai sẽ gặp khó khăn khi mà các bên tham gia trong vụ án hành chính như người khởi kiện và người bị kiện chưa nắm rõ thủ tục thực hiện quyền này. Qua đây, theo chúng tôi, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần có những điều khoản phân định rạch ròi, trường hợp nào thu thập, giao nộp chứng cứ, tài liệu cho Tòa án là quyền và trường hợp nào là nghĩa vụ.

Thứ hai, cá nhân khởi kiện có quyền và nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án nhằm minh chứng yêu cầu khởi kiện của mình là có căn cứ và hợp pháp. Tuy nhiên, căn cứ khoản 3 Điều 83 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì người khởi kiện giao nộp chứng cứ cho Tòa án buộc phải được dịch sang tiếng Việt, có công chứng, chứng thực, nếu đây là tài liệu tiếng nước ngoài hoặc tiếng dân tộc thiểu số. Quy định này vô hình chung đã hạn chế đến quyền cung cấp chứng cứ của một bộ phận người dân tộc thiểu số. Bởi lẽ, nếu xem xét vào nguồn thu thập chứng cứ tại Điều 81 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì đối tượng là người dân tộc thiểu số chỉ có quyền cung cấp dữ liệu liên quan đến tài liệu đọc được, nhìn được…, riêng với những dữ liệu nghe được không thể tiến hành công chứng, chứng thực. Bên cạnh đó, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ quy định người khởi kiện giao nộp bản dịch sang tiếng Việt nếu là ngôn ngữ khác có công chứng. Điều này dẫn đến vấn đề công chứng viên không am hiểu tiếng dân tộc nên phần lớn sẽ căn cứ khoản 3 Điều 47 Luật Công chứng năm 2014 để nhờ đến sự trợ giúp từ người phiên dịch. Theo đó, người phiên dịch do người yêu cầu công chứng mời và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc phiên dịch của mình. Chế định này tạo ra sự chủ động cho người yêu cầu công chứng, giảm bớt gánh nặng cho công chứng viên, song lại tồn tại nhiều trường hợp người phiên dịch được lựa chọn từ người thân trong gia đình của người yêu cầu phiên dịch, điều này sẽ tạo ra chứng cứ phục vụ cho vụ án không mang tính khách quan. Điều này có thể dẫn đến việc đánh giá, xác minh, thu thập chứng cứ gặp nhiều khó khăn[5]. Từ vấn đề trên có thể thấy, việc cung cấp chứng cứ là quyền và nghĩa vụ của người khởi kiện, tuy nhiên, theo chúng tôi, việc xác minh, yêu cầu bản dịch từ ngôn ngữ dân tộc thiểu số cần sự chỉ định từ phía Tòa án. Có nghĩa là, người dân tộc thiểu số có quyền cung cấp chứng cứ một cách đầy đủ dựa trên nguồn chứng cứ, tuy nhiên, việc xác minh, giám định, trưng cầu giám định nên giao về phía Tòa án chủ động thực hiện dưới sự giám sát của Viện kiểm sát. Điều này sẽ giúp đối tượng là người dân tộc thiểu số được bảo đảm quyền giao nộp chứng cứ của mình với đa đạng các nguồn chứng cứ, thay vì chỉ bó hẹp trong phạm vi nhất định như hiện nay[6].

2.3. Quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án

Khoản 18 Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 xác định người khởi kiện, người bị kiện có quyền đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Về mặt nguyên tắc, nếu các bên cho rằng sức khỏe của mình không thể tiếp tục tham gia giải quyết vụ án hoặc cần có thêm thời gian để thu thập thêm tài liệu, chứng cứ…, sẽ có quyền yêu cầu Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Tuy nhiên, khi so sánh với Điều 141 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, có thể thấy rằng, pháp luật đã có những quy định cho phép Tòa án được tạm đình chỉ giải quyết vụ án trong những trường hợp cụ thể được liệt kê trong 06 trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 141 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Tuy nhiên, trong những trường hợp tạm đình chỉ giải quyết vụ án, sẽ không tồn tại trường hợp có yêu cầu từ người khởi kiện và người bị kiện như quy định tại khoản 18 Điều 55 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Điều này là chưa thực sự hợp lý, bởi xét cho cùng, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, người khởi kiện có quyền thay đổi, bổ sung, rút yêu cầu khởi kiện, thực hiện các quyền tố tụng khác của mình theo quy định pháp luật. Vì lẽ đó, nếu tại phiên tòa, người khởi kiện thực hiện thay đổi đối tượng khởi kiện hoặc bổ sung chứng cứ…, thì việc xác minh nội dung khởi kiện, chứng cứ bổ sung là điều cần thiết. Theo đó, nếu thấy việc yêu cầu tạm đình chỉ giải quyết vụ án là có căn cứ từ các bên, thì Tòa án cũng cần có cơ chế để xem xét yêu cầu trên là hợp lý hay không nhằm tiến hành tiếp tục xét xử hoặc tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Vì vậy, theo chúng tôi, để bảo đảm quyền của các bên trong vụ án hành chính, tại Điều 141 cần bổ sung trường hợp các bên có yêu cầu tạm đình chỉ thì Tòa án sẽ xem xét và ra quyết định nếu xét thấy yêu cầu đó là có căn cứ.

2.4. Quyền rút yêu cầu khởi kiện

Quyền rút yêu cầu khởi kiện trong quá trình giải quyết vụ án hành chính được quy định tại Điều 8 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, quyền này cũng được ghi nhận trong quá trình giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm. Tuy nhiên, vấn đề rút đơn khởi kiện trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn tồn tại những “khoảng trống” nhất định liên quan đến điều kiện rút đơn khởi kiện trong giai đoạn phúc thẩm vụ án hành chính. Khoản 1 Điều 234 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi người bị kiện có đồng ý hay không”. Điều này cho thấy, việc rút đơn khởi kiện chỉ xoay quanh hai đối tượng là người khởi kiện và người bị kiện. Khi đó, Hội đồng xét xử phúc thẩm chỉ có trách nhiệm hỏi ý kiến người bị kiện liên quan đến vấn đề. Đối lập với điều này, tại điểm b khoản 1 Điều 234 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định, việc rút đơn khởi kiện phụ thuộc vào yếu tố “đương sự đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện”. Qua đó, có thể thấy, điểm b Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh, khi mà đương sự sẽ bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Điều này đồng nghĩa với việc, khi người khởi kiện rút đơn, Hội đồng xét xử phải tiến hành hỏi ý kiến tất cả các đương sự. Do quy định chưa nhất quán dẫn đến cách hiểu và vận dụng chưa thống nhất. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền rút đơn khởi kiện. Từ vấn đề như đã phân tích, chúng tôi cho rằng, nên cân nhắc trong giai đoạn xét xử phúc thẩm, người khởi kiện có yêu cầu rút đơn, Hội đồng xét xử bắt buộc phải lấy ý kiến tất cả đương sự thay vì chỉ riêng người bị kiện. Theo đó, khoản 1 Điều 234 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cần được sửa đổi theo hướng: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện có yêu cầu rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử buộc phải lấy ý kiến người bị kiện, cùng người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) đồng ý hay không về yêu cầu rút đơn khởi kiện. Theo đó, tùy từng trường hợp mà có hướng giải quyết như sau: (i) Nếu người bị kiện hoặc người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện từ phía người khởi kiện; (ii) Người bị kiện cũng như người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đồng ý, Hội đồng xét xử sẽ chấp nhận việc rút đơn khởi kiện. Đồng thời, Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Với trường hợp này, đương sự phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, cũng như một nửa án phí cấp phúc thẩm theo quy định của pháp luật”[7].

Bình đẳng về quyền của các đương sự trong vụ án hành chính luôn là vấn đề được cơ quan nhà nước quan tâm và quy định khá chặt chẽ trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Nhìn chung, về kỹ thuật lập pháp, quyền của người khởi kiện và người bị kiện được quy định khá đầy đủ và chi tiết. Điều này góp phần bảo đảm quyền bình đẳng của cả người khởi kiện và người bị kiện. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn tồn tại một số bất cập trong việc xác định quyền và nghĩa vụ của các bên, ảnh hưởng đến tiến trình xét xử một vụ án hành chính. Từ các vấn đề bài viết đã phân tích, cùng với những kiến nghị hoàn thiện, hy vọng sẽ là một trong những gợi mở để nhà làm luật hoàn thiện pháp luật liên quan đến quyền của người khởi kiện và người bị kiện trong xét xử một vụ án hành chính, đồng thời góp phần bảo đảm nguyên tắc bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong tố tụng hành chính được thực hiện hiệu quả và khách quan.

Trần Thanh Khỏe & Nguyễn Thành Phương

Khoa Luật, Trường Đại học Nam Cần Thơ

[1]. Nguyễn Thành Phương, Quyền của người khởi kiện trong vụ án hành chính – Thực trạng và một số kiến nghị hoàn thiện, Tạp chí Pháp luật về quyền con người, Số 4/2021, tr. 24.

[2]. Khoản 2 Điều 78 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.

[3]. Nguyễn Hoàng Anh (2022), Quy trình chuẩn trong tố tụng hành chính ở một số quốc gia trên thế giới và ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 6, tr. 36.

[4]. Hương Giang, Chủ tịch Ủy ban nhân dân không tham gia phiên tòa, không thi hành bản án hành chính là “thờ ơ, vô cảm”, https://thanhtra.com.vn/chinh-tri/doi-noi/chu-tich-ubnd-khong-tham-gia-phien-toa-khong-thi-hanh-ban-an-hanh-chinh-la-tho-o-vo-cam-201664.html, truy cập ngày 29/9/2022.

[5]. Phạm Hải, Gặp khó trong xác định người phiên dịch công chứng, https://daibieunhandan.vn/gap-kho-trong-xac-dinh-nguoi-phien-dich-cong-chung-430984, truy cập ngày 27/7/2021.

[6]. Nguyễn Thành Phương (2021), Hoàn thiện pháp luật về chứng minh và chứng cứ trong vụ án hành chính – Thực trạng và một số kiến nghị, Tạp chí Phát triển Khoa học và Công nghệ: Khoa học – Kinh tế – Luật và Quản lý, 5(4), tr. 1789.

[7]. Nguyễn Hoàng Yến (2019), Quyền rút yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện trong tố tụng hành chính Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 1 (401), tr. 47 – 48.