Quan niệm và thực tiễn dịch vụ công ở nước ta

THS. NGUYỄN PHƯỚC THỌ

Văn phòng Chính phủ

Bài viết trao đổi về ý nghĩa đích thực của khái niệm “dịch vụ công” trong điều kiện ở Việt Nam. Bên cạnh ba nội dung cơ bản khá thống nhất trong nhận thức chung ở Việt Nam hiện nay, vẫn còn lệch lạc trong cách hiểu về khái niệm này. Thực tiễn triển khai mô hình dịch vụ công ở Hà Nội được dùng như một minh hoạ thực tế cho thực trạng hai mặt trên đây công cũng có thể nói là một bước tiến đáng kể về nhận thức đối với một vấn đề không hề đơn giản, nhất là trong điều kiện còn rất nhiều vấn đề đang cần tiếp tục làm sáng tỏ như: vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền; vấn đề quan niệm về quản lý nhà nước…Điều quan trọng nhất đạtđược trong nhận thức chung đó là giới hạn được phạm vi của khái niệm dịch vụ công phù hợp với điều kiện của Việt Nam.

1. Từ nhận thức chung về dịch vụ công…

Khái niệm

Cho đến nay, mặc dù còn không ít cách hiểu khác nhau, do nhiều cách tiếp cận và tầm nhìn khác nhau, nhưng đã có nhiều quanđiểm khá thống nhất về“dịch vụ công” phù hợp với thực tiễn của Việt Nam với ba nội dung cơ bản sau đây:

– Thứ nhất, dịch vụ công là những hoạt động thuộc trách nhiệm của Nhà nước, do Nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho cácchủ thể không phải là Nhànước thực hiện;

– Thứ hai, dịch vụ công là hoạt động được phân biệt với các hoạt động quản lý nhà nước, cũng như với các hoạtđộng thực thi công quyền nói chung.

– Thứ ba, dịch vụ công có sứ mệnh trước hết và quan trọng nhất là cung cấp những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu thiết yếu, tối thiểu của xã hội, xuất phát từ mục tiêu nhằm xây dựng một xã hội công bằng, ổn định và phát triển hài hoà.Đạt được sự thống nhất về 3 nội dung trên đây về dịch vụvấn đề dịch vụ công ở Việt Nam, phân biệt dịch vụ công với hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan công quyền, một vấn đề tưởng chừng như đã rõ ràng, nhưng thực tế lại không như vậy.

Thực vậy, trong quá trình tiến hành cải cách thủ tục hành chính với việc cho áp dụng thí điểm các mô hình như “một cửa ư một dấu”; “một đầu mối”…, ở một sốđịa phương đã xuất hiện một khái niệm mới là “dịch vụ hành chính”. Khái niệm này đã làm cho một số người không phân biệt được giữa hoạt động quản lý nhà nước với các hoạt động do các tổ chức của Nhà nước thực hiện không có tính chất công quyền nhằm phục vụ các nhu cầu thiết yếu của xã hội. Người ta coi dịch vụ hành chính là một loại dịch vụ công. Và để cho rõ thêm, có nơi gọi là dịch vụ hành chính công bao gồm các hoạt động cung cấp các dịch vụ hành chính, như: cấp các loại giấy phép liên quan đến việc làm ăn, sinh sống của dân và cả các hoạt động có tính chất dịch vụ công cộng. Sự ngộ nhận ở đây xuất phát từ chỗ không hiểu được bản chất của thủ tục hành chính chính là hình thức biểu hiện cụ thể của việc thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước trên lĩnh vực nhất định. Đó thực sự là một hành vi có tính chất công quyền, không thể định giá, không thể mặc cả, và không thể nhân danh cải cách đơn giản hoá thủ tục để định mức lệ phí cao hơn.

Thuật ngữ “dịch vụ công” lần đầu tiên được Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 (khoá VIII) (năm 1999) chính thức ghi nhận1 và đến Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX (năm 2001), thuật ngữ này lại được cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng2khẳng định lại; tiếp sau đó Quốc hội khoá XI đã thống nhất sử dụng thuật ngữ này trong việc quyết định các vấn đề về tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước khi thông qua Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Lần đầu tiên Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định: Chính phủ có nhiệm vụ cơ bản “Thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công”3 (gạch chân của tác giả) và bộ, cơ quan ngang bộ có chức năng “quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực”4. Việc ghi nhận vấn đề này thể hiện một quyết tâm thống nhất nhận thức chung về một vấn đề quan trọng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy ranh giới của khái niệm này đối với không ít người còn chưa rõ ràng, và điều đáng lo ngại là quan niệm không thống nhất, thậm chí không đúng ở những người làm công tác thực tiễn. Trước thực tế trên, Chính phủ cần phải có thái độ rõ ràng của mình về dịch vụ công để định hướng đúng về mặt nhận thức cho một vấn đề không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà cả về thực tiễn.

Vai trò của Nhà nước trên lĩnh vực dịch vụ công Theo chủ trương của Đảng và Nhà nước được thể hiện trong các văn bản chính thức, trên lĩnh vực dịch vụ công, Nhà nước ta giữ ba vai trò quan trọng:

– Quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công;

– Trực tiếp cung cấp các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội;

– Hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợiđể các tổ chức phi chính phủ, các hình thức tự quản của cộng đồng thực hiện cung cấp dịch vụ công (vai trò này vượt ra khỏi phạm vi quản lý nhà nước thuần tuý). ở tất cả các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, Nhà nước đều giữ các vai trò nói trên. Tuy nhiên, nội dung và cách thức thực hiện các vai trò đó rất khác nhau phù hợp với trình độ phát triển và điều kiện hoàn cảnh của mỗi nước. Việc xác định những nội dung cụ thể về vai trò của Nhà nước ta trong cung cấp dịch vụ công có những khó khăn và phức tạp đòi hỏi phải có những bước đi thích hợp, không thể đơn giản áp dụng kinh nghiệm của các nước phát triển. Chúng ta đang phải đối mặt với một số vấn đề sau đây khi định hình vai trò thực sự của Nhà nước trong lĩnh vực dịch vụ công:

– Đặc điểm lớn nhất trong đổi mới việc cung cấp dịch vụ công ở nước ta là chuyển từ mô hình Nhà nước ư chủ thể duy nhất có quyền và có trách nhiệm đáp ứng mọi nhu cầu về dịch vụ công của xã hội sang mô hình Nhà nước cùng phối hợp với khu vực tư nhân để thực hiện vai trò này dưới sự chi phối mạnh mẽ của cơ chế thị trường. Sự chuyển đổi này làm thay đổi tận gốc nhiều quan điểm và giá trị trong cung cấp dịch vụ công, mặc dù Nhà nước vẫn là người duy nhất chịu trách nhiệm trước xã hội về vấn đề này để bảo đảm một trong những giá trị truyền thống cao nhất trong dịch vụ công là sự công bằng, không chỉ đơn giản công bằng về mặt cơ hội; và hơn nữa là bảo đảm cho xã hội phát triển bền vững.

– Chỉ có thể thúc đẩy được sự phát triển của khu vực dịch vụ công khi tách bạch, phân biệt nó với hoạt động của các cơ quan công quyền, tạo cho các đơn vị dịch vụ công một khuôn khổ thể chế phù hợp trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường. Đây là việc không đơngiản và không thể làm ngay được “một sớm một chiều”, khi cơ chế cũ, nhất là cơ chế tài chính, vẫn níu chặt lấy các đơn vị dịch vụ công của Nhà nước. Trong điều kiện này, việc cung cấp dịch vụ công của Nhà nước vẫn bị chi phối mạnh bởi các nguyên tắc hành chính mang đậm tính ban phát, quan liêu, hách dịch của đội ngũ công chức với nhiều biểu hiện tiêu cực. Một khu vực dịch vụ công với những chuẩn mực, nguyên tắc trong đó đề cao các giá trị công bằng, bình đẳng, phục vụ, phản ánh được tính đa dạng các nhu cầu của xã hội, tôn trọng những khác biệt của con người… vẫn đang còn ở phía trước.

ư Nguồn lực vật chất để Nhà nước trực tiếp cung cấp các dịch vụ công rất hạn hẹp, trong khi nhu cầu của xã hội không ngừng tăng lên. Chúng ta chỉ có thể huy động chưa đến 20% GDP cho ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn đầu của việc hình thành một khu vực dịch vụ công phù hợp với cơ chế thị trường như ở nước ta, theo chúng tôi, trọng tâm ưu tiên để định hình vai trò của Nhà nước đối với dịch vụ công, trước hết là hình thành một khuôn khổ thể chế đồng bộ để quản lý, điều tiết về mặt nhà nước các hoạt động cung cấp dịch vụ công bảo đảm được các nguyên tắc công bằng, bình đẳng để thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững. Trước hết là hình thành các cơ chế tổ chức và hoạt động cho các loại hình dịch vụ công quan trọng nhất. Nhà nước phải có trách nhiệm dành cho chúng những ưu tiên tối đa các nguồn lực như y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng, xoá đói, giảm nghèo… nhằm tạo động lực phát huy hết năng lực của các đơn vị này, đáp ứng nhu cầu của xã hội, trên cơ sở đó thúc đẩy mạnh mẽ quá trình xã hội hoá các loại dịch vụ công này.

Theo tôi, mục tiêu ưu tiên hàng đầu trong quản lý nhà nước về dịch vụ công cần hướng tới những nội dung cơ bản sau đây:

– Trước hết, phải bảo đảm được sự công bằng, bình đẳng của nhân dân trong việc tiếp cận và thụ hưởng các dịch vụ công, không phân biệt đối xử, không bình quân chủ nghĩa, trước hết là đối với những dịch vụ công thiết yếu liên quan trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt của nhân dân như y tế, giáo dục, bảo vệ môi trường… Đây là yêu cầu tối thiếu cần được khẳng định và phải là tư tưởng chủ đạo của các cơ chế, chính sách và cả trong việc tổ chức thực hiện.

– Tạo điều kiện môi trường thuận lợi về cơ chế, chính sách, thể chế để thúc đẩy sự phát triển của khu vực dịch vụ công, khuyến khích, hỗ trợ, kể cả hỗ trợ về tài chính cho các hình thức của xã hội cung cấp các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu đa dạng và luôn biến đổi của xã hội. Định hình các mô hình tổ chức tự quản của cộng đồng trong việc tự đáp ứng các nhu cầu về dịch vụ công.

– Phân loại các hình thức dịch vụ công để hình thành cơ chế quản lý phù hợp.

2. … đến thực tiễn

Từ khi được ghi nhận chính thức trong văn kiện của Đảng và được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật, khái niệm “dịch vụ công”

đã ngày càng trở nên quen thuộc đối với người dân. Việc nhận thức và vận dụng vào thực tiễn vấn đề “dịch vụ công” rất được quan tâm và bước đầu đã thu được những kết quả nhất định ở một số nơi. Tuy nhiên, nhìn chung, khái niệm “dịch vụ công” vẫn chưa có được một nhận thức đúng đắn và thông suốt, dẫn đến việc vận dụng vấn đề này vào trong thực tiễn cũng vấp phải nhiều khó khăn, bất cập. Có thể lấy ví dụ từ “dịch vụ hành chính công” ở thành phố Hà Nội. “Dịch vụ hành chính công” ở thành phố Hà NộinNgày 25/02/2002, Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội ra bốn quyết định cho phép áp dụng mô hình “Dịch vụ hành chính công” tại: ba Phòng Công chứng (số 1, 2 và 3); Trung tâm dịch vụ hành chính Quận Tây Hồ; Trung tâm Thông tin lưu trữ và Dịch vụ nhàđất (Sở Địa chính ư Nhà đất); và Trung tâm Dịch vụ hành chính công huyện Từ Liêm.

Các trung tâm đều có hai chức năng:

– Tư vấn cho công dân về thủ tục hành chính;

– Dịch vụ giúp công dân chuẩn bị, hoàn thiện, giải quyết công việc liên quan đến các thủ tục hành chính như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sở hữu nhà ở… Các Phòng Công chứng ngoài việc thực hiện các công việc theo quy định của pháp luật nói chung, được “thực hiện thí điểm dịch vụ hành chính công” với 2 nội dung:

– Làm dịch vụ: Công chứng lấy nhanh, công chứng ngoài giờ, công chứng tại nhà, tại cơ quan theo yêu cầu tự nguyện của cá nhân và tổ chức. Ngay sau khi khai trương được ít ngày, dư luận thông qua các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh nhiều ý kiến trái ngược nhau. Tại các cuộc hội thảo khoa học xung quanh vấn đề dịch vụ công cũng có những ý kiến ủng hộ và phản đối từ phía các nhà khoa học, các nhà quản lý. Nhiều ý kiến khác nhau cũng được đưa lên trên mạng Internet. Các quan điểm đều thể hiện rõ hoặc phản đối hoặc ủng hộ, nhiều khi trở nên gay gắt. Theo chúng tôi, có thể nêu ra một số tồn tại của mô hình thí điểm đang được áp dụng tại Hà Nội hiện nay:

– Có sự nhầm lẫn và không rõ ràng trong nhận thức về khái niệm dịch vụ công, không phân biệt được dịch vụ công với các hoạt

động quản lý nhà nước, thực thi công quyền. Việc đưa các thủ tục hành chính trong quan hệ giữa Nhà nước với công dân, tổ chức vào cái gọi là “dịch vụ hành chính công” để thoả thuận và làm dịch vụ thu tiền là không đúng. Điều này vô hình trung vi phạm một trong những nguyên tắc cao nhất của pháp luật là mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật (tức là trước công quyền). Mặt khác, cách thức cung cấp các thủ tục hành chính và thu tiền theo cơ chế riêng như vậy sẽ hình thành nhận thức “quyền lực nhà nước là có giá và có thể mua được bằng tiền”.

– Không tách bạch giữa quản lý nhà nước với các hoạt động có tính chất dịch vụ công. Cả ba trung tâm đều không thực hiện việc tách bạch này, nhất là Trung tâm Thông tin lưu trữ và dịch vụ nhà ư đất Hà Nội.

– Việc thu phí cao đối với các dịch vụ công không chỉ vi phạm Pháp lệnh phí và lệ phí mà

đã vi phạm một nguyên tắc cao nhất của dịch vụ công là nguyên tắc công bằng. Nguyên tắc công bằng trong dịch vụ công xuất phát từ bản chất xã hội của Nhà nước, nó đòi hỏi những công dân thuộc đối tượng của dịch vụ công đều có cơ hội như nhau trong việc tiếp cận những dịch vụ nhà nước dành cho họ và được thụ hưởng bình đẳng, không phân biệt đối xử. đề đặt ra là, mô hình thí điểm của Hà Nội có cải cách gì về thủ tục hành chính không? Câu trả lời là “không”. Bởi vì, toàn bộ trình tự, thủ tục thực hiện các thủ tục hành chính vẫn theo các quy định hiện hành. Tuy nhiên, cách thức thực hiện thì thay đổi: trước đây công dân muốn hoàn tất một thủ tục nào đó thì phải tự mình đi đến những nơi, những cơ quan, những cấp chính quyền để thực hiện quy trình theo quy định, nếu không đủ sức, không biết có thể thuê “cò” thực hiện trọn gói hoặc nhờ người thân quen trong cán bộ, công chức giúp đỡ ở từng công đoạn… với chi phí rất tốn kém, phiền phức và nhiều rủi ro. Nay theo mô hình thí điểm này, nếu công dân có nhu cầu, có thể thuê công chức làm các việc có liên quan theo yêu cầu về thời gian, địa điểm, khối lượng công việc phải hoàn thành… Chính vì vậy, hiện tượng “cò mồi” trong việc thực hiện các thủ tục hành chính, cũng như cung cấp các dịch vụ công chứng luôn được viện dẫn ra như là một cơ sở thực tiễn chủ yếu lập luận cho mô hình thí điểm này. Và trong các báo cáo của thành phố Hà Nội khi đề cập đến ý kiến của những người ủng hộ cách làm của Hà Nội đều cho rằng: So với tệ “cò mồi” trước đây thì mô hình này đưa lại sự tin tưởng hơn và rẻ hơn rất nhiều, và đó chính là lý do duy nhất để họ ủng hộ cách làm này của mô hình thí điểm.

Nhận xét

Từ mô hình thí điểm của Hà Nội có thể rút ra một số nhận xét sau đây:

– Những gì Hà Nội đang làm thể hiện sự nhận thức chưa đúng về dịch vụ công, về thủ tục hành chính, về công quyền. Những cuộc tranh luận xung quanh mô hình này chứng tỏ nhận thức chưa thống nhất của chúng ta về nhiều vấn đề rất cơ bản về nhà nước có liên quan tới dịch vụ công.

– Cho thấy những khuyết tật rất nặng nề của bộ máy hành chính hiện nay trong quan hệ với dân với những thủ tục phức tạp, phiền hà đến mức vô lý. Thực tế này đã đặt ra những

đòi hỏi cấp bách trong cải cách thủ tục hành chính. Sự lệch lạc trong vấn đề dịch vụ công hiện nay là sự “đáp trả” của thực tiễn đối với những trì trệ hiện nay trong cải cách thủ tục hành chính.

– Đặt ra những vấn đề liên quan đến động lực của cải cách hành chính, chế độ, chính sách đối với đội ngũ cán bộ, công chức thừa hành công vụ… Những trì trệ, tiêu cực của bộ máy có nguyên nhân quan trọng xuất phát từ những bất hợp lý hiện nay trong thu nhập của công chức. Thực tế đã cho thấy, trong điều kiện thủ tục chưa được cải cách, nhưng chỉ cần đưa yếu tố “dịch vụ” vào là đã khác hẳn hơn trước rất nhiều, mà “dịch vụ” ở đây thực chất là động lực vật chất đối với cán bộ, công chức.

– Để bảo đảm sự thống nhất chung của hệ thống hành chính nhà nước, phòng ngừa những lệch lạc, sai phạm khi thực hiện, cần phải có sự quản lý, chỉ đạo hướng dẫn thống nhất của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ qua theo dõi, sơ kết việc áp dụng mô hình “một cửa”. Mặt khác, phải có những chủ trương, chính sách ở tầm vĩ mô để động viên, khuyến khích địa phương áp dụng thí điểm mô hình cải cách hành chính.

3. Kết luận

Khi cơ chế thị trường trong điều kiện của nước ta đang trong quá trình hoàn thiện, còn không ít khiếm khuyết, thì vai trò của Nhàra cho Nhà nước những thách thức lớn trong công tác quản lý, điều hành.Để quản lý nhà nước đối với một lĩnh vực cụ thể, yêu cầu đầu tiên là phải có hệ thống những khái niệm thống nhất về lĩnh vực đó, vìđó là công cụ để nhận thức các quy luật vậnđộng của khách thể quản lý. Không nắm bắtđược quy luật thì không thể nói đến quản lý theo đúng nghĩa của nó. Dịch vụ công là một khu vực rộng lớn và phức tạp, do vậy, càng phải có nhữngcông cụ nhận thức sắc bén để nắm bắt các yêu cầu vận động và phát triển của nó một cách toàn diện và có hệ thống, để trên cơ sở đó hoạch định các chính sách, chiến lược quản lý, củng cố được quyết tâm, sự nhất quán trong hành động.Vì những lý do như trên, theo chúng tôi, không thể chậm trễ hơn nữa, cần phải có một quan niệm thống nhất về dịch vụ công trên cơ sở đẩy mạnh các hoạt động nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn. Trong bối cảnh hiện nay, sự hình thành ngay một quan niệm như vậy chỉ có thể được thúc đẩy trên cơ sở một văn bản quy phạm pháp luật với sự ghi nhận những nội dung cơ bản của nó. Điều này có ý nghĩa cực kỳ quan trọng xét trên nhiều mặt, trước hết là để có cơ sở để chấn chỉnh những lệch lạc hiện nay trong việc cung cấp dịch vụ công và áp dụng thử nghiệm những mô hình thí điểm về cải cách thủ tục hành chính, sau nữa là đặt cơ sở nền móng cho việc xây dựng một khuôn khổ thể chế thống nhất về dịch vụ công ở nước ta./.

(Nguồn tin: Bài viết đăng trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, tháng 9/2003)