Quá trình hình thành và vai trò của đội ngũ công chức cấp xã ở Việt Nam

Ảnh minh họa. Nguồn: internet

Ở mỗi quốc gia, tùy theo thể chế chính trị, sự phát triển kinh tế – xã hội, các yếu tố văn hóa, chế độ, chính sách trong từng giai đoạn cụ thể mà đối tượng, phạm vi công chức được xác định khác nhau. Một số nước như Anh, Thái Lan, Singapore quy định công chức là những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc chính phủ. Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hungary và một số nước khác quy định công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính ở các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn, nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền địa phương. Trong khi đó, Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc trong ngành lập pháp, tư pháp.

Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và ngày càng hoàn thiện gắn với sự phát triển của Nhà nước ta. Sau khi nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 về Quy chế công chức. Quy chế công chức xác định công chức Việt Nam là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Như vậy theo Quy chế này, công chức là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các hệ thống cơ quan Chính phủ, còn những người làm việc trong các cơ quan lập pháp và tư pháp không phải công chức. Có thể nói, các quy định trong Quy chế công chức Việt Nam còn giữ nguyên giá trị khoa học đến ngày nay. Tuy nhiên, các quy định đó bị gián đoạn, không được áp dụng trong giai đoạn nước ta tiến hành cuộc chiến tranh chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ.

Trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến năm 1980, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức. Năm 1991, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 quy định khá rõ khái niệm công chức là “công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Nghị định cũng quy định rõ những người được xác định là công chức. Tuy nhiên, các quy định nêu trong Nghị định do nhiều nguyên nhân khác nhau đã không được áp dụng trên thực tế.

Bước vào thời kỳ đổi mới, để thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác cán bộ trong thời kỳ đổi mới, cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất đạo đức, có trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, ngày 28/02/1998 Ủy ban thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức quy định cụ thể những người thuộc đối tượng là cán bộ, công chức.

Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 và quy định cụ thể hơn thông qua liệt kê những đối tượng là công chức nhà nước.

Theo Điều 1 Nghị định số 95/1998/NĐ-CP, công chức bao gồm những đối tượng được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh: những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện,… Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. Như vậy, Nghị định đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên…; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Nghiên cứu các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản có liên quan cho thấy, bên cạnh những ưu điểm còn có sự bất hợp lý, chưa phân định rõ cán bộ, công chức, viên chức. Nội hàm của khái niệm cán bộ, công chức trong Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù của từng loại cán bộ, công chức. Việc quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với cán bộ, công chức khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp chưa có sự phân định về cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng khu vực. Mặt khác, chưa có nội dung quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Đây là điều bất hợp lý trong quy định của pháp luật, làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp.

Để khắc phục những hạn chế của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh các đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã (công chức cấp xã); đồng thời có phân biệt rõ các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp.

Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước. Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội. Như vậy, Nghị định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước, mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội. Xét từ góc độ chính trị – pháp lý thì điều này là hợp lý, bởi các công chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị – xã hội cũng cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật; nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn bản thì có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định.

Trong các quy định của Pháp lệnh cũng như trong các nghị định của Chính phủ còn những bất cập, hạn chế do chưa đáp ứng được các yêu cầu đổi mới hoạt động công vụ theo tinh thần cải cách hành chính, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện, thống nhất cụ thể các lĩnh vực hoạt động công vụ như quản lý cán bộ, công chức, nguyên tắc hoạt động công vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền lợi của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ cũng như hoạt động thanh tra công vụ; các quy định về phân loại, bố trí sử dụng, quy hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức không hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Để khắc phục các hạn chế nói trên nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, ngày 13/11/2008 Quốc hội đã thông qua Luật cán bộ, công chức. Việc ban hành Luật cán bộ, công chức là sự thể chế hóa, cụ thể hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng và công tác cán bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và nền công vụ theo tinh thần cải cách, hiện đại hóa nền hành chính.

Luật cán bộ, công chức quy định rõ về cán bộ và công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Bước phát triển mới của Luật cán bộ, công chức là đã phân định rõ cán bộ với công chức. Cụ thể: cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Cùng với Luật Viên chức năm 2010 xác định viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật (Điều 2 Luật Viên chức năm 2010), lần đầu tiên pháp luật nước ta phân biệt cụ thể các đối tượng làm việc trong khu vực nhà nước thành các nhóm cán bộ, công chức, viên chức để xác định cơ chế quản lý phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

Phân tích quy định tại các văn bản pháp luật, có thể rút ra: công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp được phân loại theo chức vụ chuyên môn và tương ứng là trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, theo vị trí công tác, được xếp vào một ngạch, mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

 Ở Việt Nam hiện nay, công chức được phân định theo cấp hành chính. Ngoài công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện còn có một bộ phận công chức ở cấp xã. Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 được ban hành là sự khẳng định về mặt pháp lý đối với đội ngũ công chức cấp xã.

Việc điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã là một bước đột phá, thể hiện sự thay đổi nhận thức có tính căn bản của các cơ quan nhà nước ở nước ta trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là lần đầu tiên công chức cấp xã có chế độ làm việc và hưởng chính sách như cán bộ, công chức nhà nước. Nhiều quốc gia trên thế giới cho rằng những người làm việc tại các cơ quan địa phương không gọi là công chức nhà nước mà gọi là công chức địa phương, nhưng địa vị pháp lý của họ tương tự như công chức nhà nước làm việc tại các cơ quan nhà nước ở trung ương. Quan niệm trên bắt nguồn từ việc không coi các cơ quan của địa phương là cơ quan nhà nước, mà đó chỉ là các cơ quan tự quản của cộng đồng.

Ở nước ta, các cơ quan thuộc đơn vị hành chính cấp xã như Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND đều là những cơ quan nhà nước. Vì vậy, pháp luật khẳng định công chức cấp xã là công chức nhà nước là hợp lý. Tuy nhiên, do tính chất hoạt động của công chức cấp xã nên Nhà nước cần phải có các quy định riêng để quy định về chính sách, chế độ tiền lương, hưu trí và các vấn đề khác có liên quan.

Luật cán bộ, công chức dành một chương quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Theo đó, Luật cán bộ, công chức quy định công chức cấp xã (xã phường, thị trấn) là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã (gọi chung là công chức cấp xã), gồm có các chức danh sau: Trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an chính quy); Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng – thống kê; Địa chính – xây dựng; Tài chính – kế toán; Tư pháp – hộ tịch; Văn hóa – xã hội. Luật cán bộ, công chức cũng phân định công chức cấp xã với cán bộ cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND, Bí thư, Phó Bí thư đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội.

Cán bộ cấp xã, công chức cấp xã giống nhau ở các dấu hiệu đều là công dân Việt Nam, được giao giữ một công vụ thường xuyên, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách. Tuy nhiên, công chức cấp xã khác cán bộ cấp xã ở những điểm sau:

– Công chức cấp xã chỉ có trong cơ quan hành chính ở cấp xã là UBND, còn cán bộ cấp xã có cả trong cơ quan của Đảng, HĐND, UBND và các tổ chức chính trị- xã hội ở cấp xã.

– Công chức được giao giữ một chức danh mang tính chuyên môn, nghiệp vụ nên ổn định hơn so với cán bộ cấp xã gắn với cơ chế bầu cử.

So với công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, công chức cấp xã có những đặc điểm sau:

Một là, đặc điểm về nguồn tuyển dụng.

Công chức cấp xã hầu hết đều là người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó với dân làng. Nếu như công chức cấp huyện, cấp tỉnh nguồn tuyển dụng đa dạng có thể thu hút được những người ở địa phương khác đến làm việc, thì đối với đội ngũ công chức cấp xã nguồn tuyển dụng chủ yếu là người của địa phương. Đặc điểm này dẫn đến thuận lợi là công chức cấp xã do là người địa phương nên gắn bó lâu dài với công việc và am hiểu tình hình địa phương, sát dân và thuận lợi cho thực thi công vụ; nhưng cũng dẫn đến hạn chế là nguồn tuyển dụng không phong phú nên ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ. Mặt khác, do chủ yếu là người địa phương có quan hệ mật thiết với người dân địa phương nên tiềm ẩn nguy cơ nể nang, không đảm bảo khách quan khi giải quyết công việc.

Hai là, đặc điểm về hoạt động.

Đặc điểm về hoạt động của công chức cấp xã về cơ bản được quy định bởi chính vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất của chính quyền địa phương bao gồm HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và lợi ích của nhân dân, do nhân dân xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do HĐND thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở trên nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.

Công chức cấp xã làm việc trong UBND cấp xã, là cấp cơ sở trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, gắn liền với cộng đồng làng xã và các tổ chức tự quản của dân cư. Chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là quản lý hành chính nhà nước, đồng thời giải quyết các công việc có tính tự quản ở cơ sở. UBND cấp xã có tổ chức bộ máy đơn giản, nhưng được ủy quyền, phân cấp đảm nhiệm những chức năng mang tính tổng hợp. UBND cấp xã hoạt động với tính chất là cấp hành chính ở cơ sở, gắn liền với sản xuất, đời sống trong cộng đồng dân cư. Những dấu hiệu này xác định đặc điểm về hoạt động của công chức cấp xã khác với cán bộ, công chức cấp trên như sau:

– Công chức cấp xã gần dân nhất, trực tiếp tham gia tổ chức các hoạt động quản lý, điều hành các công việc hành chính và trực tiếp tổ chức thi hành pháp luật ở xã, phường, thị trấn. Trong hoạt động của mình, công chức cấp xã có điều kiện tiếp xúc, nắm bắt tốt nhất tâm tư, nguyện vọng của nhân dân, từ đó có thể đề xuất những biện pháp đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương. Mặt khác, do gắn với hoạt động của nhân dân, công chức cấp xã cũng có khả năng phát hiện và ngăn chặn sớm nhất các hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, đội ngũ công chức cấp xã có vai trò quan trọng trong việc chăm lo lợi ích của nhân dân, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Nếu đội ngũ công chức cấp xã có đủ phẩm chất, năng lực và trình độ sẽ đảm bảo cho chính quyền cấp xã nói chung và UBND cấp xã nói riêng hoạt động có hiệu quả.

– Công chức cấp xã vừa là công chức nhà nước vừa tham gia sản xuất, kinh doanh ở địa phương. Cán bộ, công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện là những cán bộ, công chức nhà nước, làm công ăn lương, bản thân và gia đình họ sống bằng tiền lương, nghề nghiệp của họ là cán bộ, công chức. Còn công chức cấp xã chủ yếu trực tiếp sống tại địa phương, thường không thoát ly hẳn sản xuất mà hàng ngày vẫn tham gia sản xuất, kinh doanh, có sở hữu tư liệu sản xuất (ruộng, trang trại, cửa hàng, dịch vụ…), trong nhiều trường hợp nguồn thu chính của họ không phải từ lương, phụ cấp từ ngân sách mà từ kết quả sản xuất, kinh doanh.

– Bản thân đội ngũ công chức cấp xã do sự khác nhau về quản lý của chính quyền xã, thị trấn (nông thôn) với chính quyền phường (đô thị), còn có sự khác nhau về hoạt động giữa công chức chính quyền xã, thị trấn với công chức chính quyền phường. Chính quyền và đội ngũ công chức xã, thị trấn đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực; quyết định việc phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn. Còn chính quyền phường và đội ngũ công chức phường đóng vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các phong trào văn hóa, xã hội, đảm bảo trật tự trị an đường phố và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao.

Những đặc điểm của công chức cấp xã nêu trên đòi hỏi việc xây dựng và ban hành pháp luật để điều chỉnh đội ngũ này phải phù hợp nhằm phát huy những mặt tích cực và hạn chế tiêu cực theo hướng đảm bảo hiệu quả của pháp luật.

Công chức cấp xã có vai trò tham mưu, giúp UBND xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Theo Điều 114 Hiến pháp 2013: UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND cấp xã có chức năng quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương từ kinh tế, văn hóa xã hội, giáo dục, y tế đến an ninh – quốc phòng.

Bên cạnh đó, UBND cấp xã tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.

Như vậy, UBND cấp xã là cơ quan hành chính thẩm quyền chung thực hiện nhiệm vụ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, để thực hiện những công việc thuộc nội dung quản lý nhà nước của UBND cấp xã một cách thường xuyên, chuyên nghiệp cần phải có đội ngũ công chức cấp xã được đào tạo chuyên sâu, chuyên nghiệp, có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao. 

Tạ Đức Hòa – Văn phòng Bộ Nội vụ

tcnn.vn