Phần 1: Quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa – Diễn Ngôn

Báo cáo của Báo cáo viên đặc biệt về quyền tự do hội họp và hiệp hội Maina Kiai trình lên Hội đồng Nhân quyền nêu bật những điểm được coi là “thực hành tốt, bao gồm các mô hình và kinh nghiệm ở các nước, thúc đẩy và bảo vệ các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội”. Nhân dịp Việt Nam đang xây dựng Luật biểu tình và Luật về hội, Diễn Ngôn xin trích giới thiệu báo cáo này trong một series bài liên quan. Chúng tôi hy vọng đây là những thông tin bổ ích cho chính phủ, những người quan tâm đến hai quyền này sử dụng trong công việc của mình.

Ảnh: người dân Việt Nam tuần hành phản đối Trung Quốc gây hấn trên Biển Đông (nguồn: internet)

1. Định nghĩa hội họp ôn hòa

“Hội họp” là việc tụ họp có mục đích và tạm thời trong một không gian riêng hay không gian chung vì một mục đích cụ thể. Vì thế, việc này bao gồm các cuộc biểu tình, các cuộc họp trong nhà, đình công, diễu hành, tuần hành hoặc thậm chí cả biểu tình ngồi. Các cuộc tụ họp đóng một vai trò sinh động trong việc huy động dân chúng và tạo ra sự bất bình và những nguyện vọng, giúp kỷ niệm các sự kiện và, quan trọng hơn, để gây ảnh hưởng lên chính sách công của nhà nước.

Báo cáo viên đặc biệt đồng ý rằng luật nhân quyền quốc tế chỉ bảo vệ những cuộc hội họp nào mang tính ôn hòa, nghĩa là những cuộc hội họp phi bạo lực, và khi nào các thành viên tham dự có mục đích ôn hòa – đây là nguyên tắc giả định. Theo Tòa Nhân quyền Châu Âu, “một cá nhân không phải ngừng thụ hưởng quyền hội họp ôn hòa như là hệ quả của bạo lực rải rác, hay các hành vi khác do các cá nhân khác gây ra có thể trừng phạt được trong quá trình biểu tình, nếu cá nhân ấy vẫn ôn hòa trong mục đích hoặc ứng xử của anh ta hoặc cô ta”.

2. Quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa

Về cơ bản, Báo cáo viên đặc biệt coi việc giả định có lợi cho việc tổ chức hội họp ôn hòa là một thực hành tốt, như được các chuyên gia về Tự do hội họp ôn hòa của OSCE/ODIHR nhấn mạnh. Giả định này phải “được thể hiện rõ ràng và mạch lạc trong luật” có thể là trong cả hiến pháp và các luật điều chỉnh việc hội họp ôn hòa (ví dụ như ở Armenia hay Romania).

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng việc thụ hưởng quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa là một phần trong việc thực thi nghĩa vụ của nhà nước trong việc chủ động tạo điều kiện cho việc thực hành quyền này. Theo đó, ông nêu bật một thực hành tốt là Luật Hội họp ở Armenia, trong đó nêu rằng cảnh sát có nghĩa vụ hỗ trợ các cuộc hội họp ôn hòa (điều 32 khoản 2). Ông cũng lưu ý và quan tâm đến tuyên bố của Văn phòng Thanh tra Cảnh sát Vương Quốc Anh, một tổ chức đánh giá độc lập, rằng “cảnh sát – với tư cách là một dịch vụ công – công nhận và tiếp nhận quan điểm căn bản và đúng đắn đối với việc giữ trật tự cho các cuộc biểu tình là giả định có lợi đối với việc tạo điều kiện cho các cuộc biểu tình ôn hòa”

Báo cáo viên đặc biệt tin rằng việc thực hành các tự do căn bản không phải là đối tượng để được phê duyệt trước bởi cơ quan chức năng (nguyên tắc này được nhấn mạnh trong Hiến pháp Tây Ban Nha), cùng lắm là có thủ tục thông báo trước với biện minh là để cho phép cơ quan nhà nước tạo điều kiện hỗ trợ cho việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa và có những biện pháp bảo vệ an toàn và trật tự chung, quyền và tự do của người khác. Thủ tục thông báo này phải được áp dụng quy trình đánh giá cân xứng, không phải là một quá trình đánh giá quan liêu phi lý và cần tối đa là, ví dụ, 48 giờ trước ngày dự kiến tụ họp. Rất nhiều nước có thủ tục thông báo này, bao gồm Armenia, Áo, Canada, Bờ Biển Ngà, Phần Lan, Indonesia, Morocco, lãnh thổ Palestinian bị chiếm đóng, Bồ Đào Nha, Senegal, Serbia, và Cộng hòa Tanzania. Việc thông báo trước, lý tưởng là chỉ yêu cầu đối với những cuộc họp lớn, hoặc những cuộc họp có thể gây ra gián đoạn giao thông. Tại cộng hòa Moldova, bất kỳ cuộc hội họp nào ít hơn 50 người cũng có thể diễn ra không cần thông báo trước, và sự thay đổi từ việc cấp phép sang một thủ tục thông báo đã thúc đẩy việc tăng số cá nhân thực thi các quyền tự do hội họp ôn hòa. Từ góc độ này, Báo cáo viên đặc biệt lấy làm tiếc là Luật biểu tình được thông qua gần đây bằng trưng cầu dân ý ở tỉnh Geneva, Thụy Sỹ, quy định mức phạt đến 100.000 Franc Thụy Sỹ đối với bất kỳ ai không xin phép để biểu tình, hoặc không tôn trọng nội dung cấp phép.

Nếu người tổ chức không thông báo với cơ quan có thẩm quyền, việc tụ họp cũng không nên bị giải tán tự động (như ở Áo) và người tổ chức không nên bị truy cứu về hình sự hay phạt hành chính dẫn đến phạt tiền hoặc bị tù. Nguyên tắc này đặc biệt quan trọng để áp dụng với các hội họp bộc phát khi người tổ chức không thể tuân thủ các điều kiện thông báo định trước, hoặc không có hoặc không thể xác định người tổ chức. Từ điểm này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là các quy định pháp luật cho phép hội họp bộc phát diễn ra, và loại hội họp này được miễn thông báo trước. Đây là trường hợp, ví dụ, ở Armenia, Estonia, Đức, Cộng hòa Moldova và Slovenia. Cùng quan điểm này, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh rằng “trong những hoàn cảnh đặc biệt cần phản ứng tức thời dưới dạng biểu tình với một sự kiện chính trị có thể biện minh được, một quyết định chấm dứt việc tiếp tục hội họp hòa bình chỉ vì không có thông báo trước, mà những người tham gia hội họp không có hành vi bất hợp pháp nào, là cấu thành một hạn chế bất cân xứng đối với tự do hội họp hòa bình.”

Trong trường hợp nhiều cuộc hội họp tức thời diễn ra cùng địa điểm và thời gian, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là việc cho phép, bảo vệ và hỗ trợ tất cả các sự kiện khi có thể. Đối với biểu tình chống, tức là hoạt động nhằm biểu đạt sự không đồng ý với thông điệp của những người hội họp, những cuộc biểu tình chống này cần diễn ra, nhưng không được ngăn cản người tham gia những hội họp khác khỏi việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa của họ. Ở điểm này, vai trò của lực lượng chức năng thi hành luật pháp trong việc bảo vệ và hỗ trợ các sự kiện là rất quan trọng.

Về trách nhiệm của người tổ chức, Báo cáo viên đặc biệt có quan điểm rằng “người tổ chức không nên phải gánh bất kỳ chi phí tài chính nào cho việc cung cấp các dịch vụ công trong khi hội họp diễn ra” (như giữ gìn trật tự, dịch vụ y tế và các biện pháp đảm bảo sức khỏe và an toàn khác). Ông cũng được thông báo rằng, ở Áo, không phải trả phí cho việc bảo vệ các cuộc hội họp. Quan trọng hơn cả, “những người tổ chức và người tham gia hội họp không nên được coi là có trách nhiệm (hoặc bị buộc chịu trách nhiệm) với những hành vi bất hợp pháp của những người khác”…[và, cùng với] người bảo trợ hội họp không nên phải buộc chịu trách nhiệm trong việc duy trì trật tự công. Báo cáo viên đặc biệt coi một thực hành tốt là khi cần, việc sử dụng những người định hướng do những người tổ chức một cuộc hội họp cử ra, là người hỗ trợ cho họ bằng cách thông báo cụ thể và định hướng cho công chúng trong suốt sự kiện. Người định hướng phải dễ nhận ra, và được đào tạo phù hợp.

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý việc sử dụng Internet ngày càng tăng, đặc biệt là truyền thông xã hội, và các công nghệ thông tin và truyền thống như những công cụ căn bản giúp kích hoạt các cá nhân để tổ chức hội họp ôn hòa. Tuy nhiên, một vài nước đã đóng những công cụ này để ngăn cản hoặc ngăn chặn công dân của mình thực thi quyền của họ. Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu một báo cáo gần đây của Báo cáo viên đặc biệt về thúc đẩy và bảo vệ quyền đối với tự do quan điểm và biểu đạt, trong đó báo cáo viên này khuyến nghị, về việc này “tất cả các nhà nước [cần] đảm bảo rằng truy cập Internet luôn được duy trì, bao gồm cả khi có sự bất ổn về chính trị” (A/HRC/17/27, đoạn 79) và “bất kỳ việc xác định một [trang web] nào bị cấm đều phải được tiến hành bởi một cơ quan có thẩm quyền tài phán, hay một cơ quan độc lập với bất kỳ ảnh hưởng chính trị, thương mại hoặc các ảnh hưởng không đảm bảo khác (đoạn. 70).

Phần 2: Quyền được bảo vệ khỏi sự can thiệp khi hội họp ôn hòa

“Hội họp” là việc tụ họp có mục đích và tạm thời trong một không gian riêng hay không gian chung vì một mục đích cụ thể. Vì thế, việc này bao gồm các cuộc biểu tình, các cuộc họp trong nhà, đình công, diễu hành, tuần hành hoặc thậm chí cả biểu tình ngồi. Các cuộc tụ họp đóng một vai trò sinh động trong việc huy động dân chúng và tạo ra sự bất bình và những nguyện vọng, giúp kỷ niệm các sự kiện và, quan trọng hơn, để gây ảnh hưởng lên chính sách công của nhà nước.Báo cáo viên đặc biệt đồng ý rằng luật nhân quyền quốc tế chỉ bảo vệ những cuộc hội họp nào mang tính ôn hòa, nghĩa là những cuộc hội họp phi bạo lực, và khi nào các thành viên tham dự có mục đích ôn hòa – đây là nguyên tắc giả định. Theo Tòa Nhân quyền Châu Âu, “một cá nhân không phải ngừng thụ hưởng quyền hội họp ôn hòa như là hệ quả của bạo lực rải rác, hay các hành vi khác do các cá nhân khác gây ra có thể trừng phạt được trong quá trình biểu tình, nếu cá nhân ấy vẫn ôn hòa trong mục đích hoặc ứng xử của anh ta hoặc cô ta”.Về cơ bản, Báo cáo viên đặc biệt coi việc giả định có lợi cho việc tổ chức hội họp ôn hòa là một thực hành tốt, như được các chuyên gia về Tự do hội họp ôn hòa của OSCE/ODIHR nhấn mạnh. Giả định này phải “được thể hiện rõ ràng và mạch lạc trong luật” có thể là trong cả hiến pháp và các luật điều chỉnh việc hội họp ôn hòa (ví dụ như ở Armenia hay Romania).Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh rằng việc thụ hưởng quyền tổ chức và tham gia hội họp ôn hòa là một phần trong việc thực thi nghĩa vụ của nhà nước trong việc chủ động tạo điều kiện cho việc thực hành quyền này. Theo đó, ông nêu bật một thực hành tốt là Luật Hội họp ở Armenia, trong đó nêu rằng cảnh sát có nghĩa vụ hỗ trợ các cuộc hội họp ôn hòa (điều 32 khoản 2). Ông cũng lưu ý và quan tâm đến tuyên bố của Văn phòng Thanh tra Cảnh sát Vương Quốc Anh, một tổ chức đánh giá độc lập, rằng “cảnh sát – với tư cách là một dịch vụ công – công nhận và tiếp nhận quan điểm căn bản và đúng đắn đối với việc giữ trật tự cho các cuộc biểu tình là giả định có lợi đối với việc tạo điều kiện cho các cuộc biểu tình ôn hòa”Báo cáo viên đặc biệt tin rằng việc thực hành các tự do căn bản không phải là đối tượng để được phê duyệt trước bởi cơ quan chức năng (nguyên tắc này được nhấn mạnh trong Hiến pháp Tây Ban Nha), cùng lắm là có thủ tục thông báo trước với biện minh là để cho phép cơ quan nhà nước tạo điều kiện hỗ trợ cho việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa và có những biện pháp bảo vệ an toàn và trật tự chung, quyền và tự do của người khác. Thủ tục thông báo này phải được áp dụng quy trình đánh giá cân xứng, không phải là một quá trình đánh giá quan liêu phi lý và cần tối đa là, ví dụ, 48 giờ trước ngày dự kiến tụ họp. Rất nhiều nước có thủ tục thông báo này, bao gồm Armenia, Áo, Canada, Bờ Biển Ngà, Phần Lan, Indonesia, Morocco, lãnh thổ Palestinian bị chiếm đóng, Bồ Đào Nha, Senegal, Serbia, và Cộng hòa Tanzania. Việc thông báo trước, lý tưởng là chỉ yêu cầu đối với những cuộc họp lớn, hoặc những cuộc họp có thể gây ra gián đoạn giao thông. Tại cộng hòa Moldova, bất kỳ cuộc hội họp nào ít hơn 50 người cũng có thể diễn ra không cần thông báo trước, và sự thay đổi từ việc cấp phép sang một thủ tục thông báo đã thúc đẩy việc tăng số cá nhân thực thi các quyền tự do hội họp ôn hòa. Từ góc độ này, Báo cáo viên đặc biệt lấy làm tiếc là Luật biểu tình được thông qua gần đây bằng trưng cầu dân ý ở tỉnh Geneva, Thụy Sỹ, quy định mức phạt đến 100.000 Franc Thụy Sỹ đối với bất kỳ ai không xin phép để biểu tình, hoặc không tôn trọng nội dung cấp phép.Nếu người tổ chức không thông báo với cơ quan có thẩm quyền, việc tụ họp cũng không nên bị giải tán tự động (như ở Áo) và người tổ chức không nên bị truy cứu về hình sự hay phạt hành chính dẫn đến phạt tiền hoặc bị tù. Nguyên tắc này đặc biệt quan trọng để áp dụng với các hội họp bộc phát khi người tổ chức không thể tuân thủ các điều kiện thông báo định trước, hoặc không có hoặc không thể xác định người tổ chức. Từ điểm này, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là các quy định pháp luật cho phép hội họp bộc phát diễn ra, và loại hội họp này được miễn thông báo trước. Đây là trường hợp, ví dụ, ở Armenia, Estonia, Đức, Cộng hòa Moldova và Slovenia. Cùng quan điểm này, Tòa án Nhân quyền châu Âu đã nhấn mạnh rằng “trong những hoàn cảnh đặc biệt cần phản ứng tức thời dưới dạng biểu tình với một sự kiện chính trị có thể biện minh được, một quyết định chấm dứt việc tiếp tục hội họp hòa bình chỉ vì không có thông báo trước, mà những người tham gia hội họp không có hành vi bất hợp pháp nào, là cấu thành một hạn chế bất cân xứng đối với tự do hội họp hòa bình.”Trong trường hợp nhiều cuộc hội họp tức thời diễn ra cùng địa điểm và thời gian, Báo cáo viên đặc biệt coi thực hành tốt là việc cho phép, bảo vệ và hỗ trợ tất cả các sự kiện khi có thể. Đối với biểu tình chống, tức là hoạt động nhằm biểu đạt sự không đồng ý với thông điệp của những người hội họp, những cuộc biểu tình chống này cần diễn ra, nhưng không được ngăn cản người tham gia những hội họp khác khỏi việc thực thi quyền tự do hội họp ôn hòa của họ. Ở điểm này, vai trò của lực lượng chức năng thi hành luật pháp trong việc bảo vệ và hỗ trợ các sự kiện là rất quan trọng.Về trách nhiệm của người tổ chức, Báo cáo viên đặc biệt có quan điểm rằng “người tổ chức không nên phải gánh bất kỳ chi phí tài chính nào cho việc cung cấp các dịch vụ công trong khi hội họp diễn ra” (như giữ gìn trật tự, dịch vụ y tế và các biện pháp đảm bảo sức khỏe và an toàn khác). Ông cũng được thông báo rằng, ở Áo, không phải trả phí cho việc bảo vệ các cuộc hội họp. Quan trọng hơn cả, “những người tổ chức và người tham gia hội họp không nên được coi là có trách nhiệm (hoặc bị buộc chịu trách nhiệm) với những hành vi bất hợp pháp của những người khác”…[và, cùng với] người bảo trợ hội họp không nên phải buộc chịu trách nhiệm trong việc duy trì trật tự công. Báo cáo viên đặc biệt coi một thực hành tốt là khi cần, việc sử dụng những người định hướng do những người tổ chức một cuộc hội họp cử ra, là người hỗ trợ cho họ bằng cách thông báo cụ thể và định hướng cho công chúng trong suốt sự kiện. Người định hướng phải dễ nhận ra, và được đào tạo phù hợp.Báo cáo viên đặc biệt lưu ý việc sử dụng Internet ngày càng tăng, đặc biệt là truyền thông xã hội, và các công nghệ thông tin và truyền thống như những công cụ căn bản giúp kích hoạt các cá nhân để tổ chức hội họp ôn hòa. Tuy nhiên, một vài nước đã đóng những công cụ này để ngăn cản hoặc ngăn chặn công dân của mình thực thi quyền của họ. Ở điểm này, Báo cáo viên đặc biệt tham chiếu một báo cáo gần đây của Báo cáo viên đặc biệt về thúc đẩy và bảo vệ quyền đối với tự do quan điểm và biểu đạt, trong đó báo cáo viên này khuyến nghị, về việc này “tất cả các nhà nước [cần] đảm bảo rằng truy cập Internet luôn được duy trì, bao gồm cả khi có sự bất ổn về chính trị” (A/HRC/17/27, đoạn 79) và “bất kỳ việc xác định một [trang web] nào bị cấm đều phải được tiến hành bởi một cơ quan có thẩm quyền tài phán, hay một cơ quan độc lập với bất kỳ ảnh hưởng chính trị, thương mại hoặc các ảnh hưởng không đảm bảo khác (đoạn. 70).Phần 2: Quyền được bảo vệ khỏi sự can thiệp khi hội họp ôn hòa