Những vấn đề cơ bản về chính sách xã hội?

Chính sách xã hội được xem là một bộ phận của chính sách công về các vấn đề xã hội và được nghiên cứu từ góc độ tổng kết kinh nghiệm thực tế. Đây là một vấn đề vô cùng quan trọng. Bài viết dưới đây sẽ thể hiện điều đó.

​1. Khái niệm về chính sách

Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, qua tìm hiểu các tài liệu, các nghiên cứu cho thấy khái niệm chính sách được thể hiện khác nhau, các nhà hoạch định chính sách tương đối thống nhất về những nội dung cơ bản của khái niệm “chính sách” như sau:

Chính sách là những quy định, quyết định đã được thể chế hóa bởi cơ quan, tổ chức có thẩm quyền nhằm điều chỉnh những quan hệ kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, giải quyết những vấn đề xã hội đang đặt ra, thực hiện những mục tiêu đã được xác định.

Chính sách của Nhà nước có thể được hiểu là tập họp văn bản mà Chính phủ xây dựng, ban hành với các mục đích rõ ràng, tác động đến nhóm người hoặc toàn bộ người dân trong xã hội. Hầu hết các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản pháp luật và các văn bản dưới luật. Tuy nhiên, ở nghĩa rộng hơn, chính sách là tổng thể các quan điểm, giải pháp và công cụ mà chủ thể quản lý (Nhà nước) sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lý nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong một giai đoạn, thời kỳ lịch sử cụ thể. Những mục tiêu này không nằm ngoài định hướng của mục tiêu tổng quát.

Trong phạm vi tập bài giảng này, chính sách được hiểu là chính sách công, tức là chính sách được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và đảm bảo thực hiện trong cuộc sống.

Chính sách công được xác định với năm tiêu chí sau:

Một là, chính sách công là chính sách do Nhà nước ban hành, ở các cấp thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, từ trung ương đến địa phương.

Hai là, chính sách công nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước quản lý và điều hành nền kinh tế – xã hội theo những mục tiêu đề ra.

Ba là, chính sách công được thể chế hóa thành các quyết định có hiệu lực pháp lý của các cơ quan nhà nước.

Bổn là, chính sách công được thực thi dựa vào việc sử dụng quyền lực của nhà nước. Các tổ chức trong bộ máy nhà nước sử dụng thẩm quyền được pháp luật thừa nhận để điều hành, thực thi chính sách công.

Năm là, các chính sách công gắn với việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực công của nhà nước như ngân sách và các tài sản công khác do nhà nước quản lý.

2. Khái niệm về chính sách xã hội

Chính sách xã hội là một khái niệm động, mang tính lịch sử. Trong quá trình lịch sử cùng với sự chuyển đổi của các quan hệ kinh tế và xã hội thì quan điểm, mục đích và đối tượng của chính sách xã hội lại có sự thay đổi cho phù hợp. Vì vậy, các hợp phần của chính sách xã hội trong từng thời kỳ là khác nhau. Ví dụ, trong nền kinh tế thị trường, các chính sách xã hội có sự vận động dựa trên cơ sở các chính sách kinh te và hướng vào khắc phục các khiếm khuyết, rủi ro xã hội của nền kinh tế thị trường. Các rủi ro xã hội thường mang lại một cách ngẫu nhiên từ sự nghèo đói, bệnh tật, tai nạn, thất nghiệp, thiên tai, bão lũ…dẫn đến mất cân đối một cách thường xuyên đối với nhóm dân cư, ảnh hưởng xấu đến tình trạng việc làm, nghề nghiệp, sức khỏe, gia đình và thu nhập, gây bất ổn định và sự phát triển xã hội.

Ở nước ta thuật ngữ “‘‘chỉnh sách xã hội” lần đầu tiên được chính thức sử dụng trong văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VI (1986). Ở nước ta chính sách xã hộí thường được nhìn nhận ở hai cấp độ. Cho đến nay, mặc dù cùng bàn về một khái niệm “chính sách xã hội” song có rất nhiều tác giả đã xem xét, tiếp cận ở những góc độ khác nhau nên có những kết luận khác nhau được đưa ra. Tuy vậy, đó chỉ là hình thức thể hiện khác nhau về cùng một nội hàm nên xét một cách tổng thể, các quan niệm này đều có những điểm chung nhất định. Tìm hiểu về các quan niệm này sẽ cung cấp cho chúng ta một cái nhìn toàn diện về chính sách xã hội ở mọi chiều cạnh. Sau đây là một số quan niệm tiêu biểu của một số tác giả.

Chính sách xã hội là một loại chính sách nhằm điều chỉnh những quan hệ xã hội của con người, giải quyết vấn đề xã hội đang đặt ra và thực hiện bình đẳng, công bằng, tiến bộ xã hội, phát triển toàn diện con người. Định nghĩa này cho thấy, chính sách xã hội là một hệ thống những quy định, những quyết định, những biện pháp của các cơ quan nhà nước nhằm điều chỉnh hành vi, hoạt động và quan hệ xã hội nhằm giải quyết những vấn đề xã hội phát sinh của đất nước. Chính sách xã hội góp phần làm giảm tình trạng bất bình đẳng xã hội, thực hiện công bằng xã hội, phát triển toàn diện con người.

Tác giả Trần Đình Hoan cho rằng: “Chính sách xã hội là loại chính sách được thể chế bằng pháp luật của Nhà nước thành một hệ thống quan điểm, chủ trương, phương hướng và biện pháp để giải quyết những cao tuổi, phụ nữ mang thai, người cô đon, người khuyết tật và trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn…

​3. Chức năng của chính sách xã hội

3.1. Định hướng sự vận động của xã hội

Chính sách xã hội xuất phát từ các vấn đề xã hội của một đất nước. Đồng thời, chính sách xã hội là công cụ quản lý xã hội, thể hiện ý chí của Đảng, Nhà nước. Chính vì vậy, nó là một phưong tiện quan trọng định hướng mọi hoạt động và hành vi của các chỉ thể tham gia hoạt động trong các lĩnh vực xã hội theo những mục tiêu, phương hướng đã định trước của Nhà nước. Nó có vai trò thúc đẩy các vấn đề xã hội vận động một cách đúng đắn theo quy luật kinh tế, xã hội khách quan trong điều hiện toàn cầu hóa.

Trên thực tế, quá trình phát triển kinh tế xã hội ở nước ta, khi xây dựng các chính sách xã hội, các nhà hoạch định chính sách xã hội phải dựa trên các chiến lược, đường lối, chủ trương của Đảng trong các lĩnh vực xã hội, nhằm giải quyết những vấn đề bức xúc đặt ra trong từng thời kỳ. Do đó, các chính sách xã hội của Nhà nước luôn phản ánh đường lối, chủ trương của Đảng trong việc phát triển các lĩnh vực xã hội, có chức năng định hướng sự phát triển các hoạt động xã hội cũng như mọi hoạt động liên quan nhằm thúc đẩy xã hội phát triển bền vững, công bằng và tiến bộ.

3.2. Điều chỉnh các vấn đề xã hội

Trong quá trình phát triển đất nước, dưới sự tác động của các quy luật khách quan và nhân tố chủ quan, có rất nhiều vấn đề xã hội nảy sinh ảnh hưởng đến đời sống, sự ổn định xã hội. Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý xã hội thông qua công cụ chính sách giải quyết những vấn đề xã hội bức xúc, điều tiết những mất cân đối, những hành vi không phù hợp, nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi cho các hoạt động xã hội vận động theo mục tiêu phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Nền kinh tế thị trường bên cạnh những mặt tích cực cũng mang lại những mặt khiếm khuyết, tiêu cực, đòi hỏi phải có sự điều tiết của Nhà nước, như sự bất ổn định của nền kinh tế, sự phân hóa giàu nghèo, thất nghiệp, tệ nạn xã hội, ô nhiễm môi trường… Để phát huy những mặt tích cực và hạn chế những ảnh hưởng tiêu cực của nền kinh tế thị trường. Nhà nước sử dụng công cụ chính sách để điều tiết các mối quan hệ xã hội, tác động vào quá trình phân phối thu nhập, tạo cơ hội phát triển cho các đối tượng yếu thế, bị ảnh hưởng. Ví dụ như: Nhà nước phát triển hệ thống tín dụng nông thôn; ban hành áp dụng các chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách phát triển cơ sở hạ tầng đối với vùng sâu, vùng xa nhằm giảm bớt khoảng cách giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư; thực hiện các chính sách đào tạo nghề cho lao động nông nghiệp bị thu hồi đất làm trong các khu công nghiệp, khu đô thị để họ chuyển đổi nghề, gia nhập thị trường lao động; hoàn thiện chính sách bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp…

3.3. Phát triển con người

Chính sách xã hội là loại chính sách liên quan đến con người và bao trùm mọi mặt cuộc sống của con người. Vì vậy, đặc trưng bao quát nhất của chính sách xã hội là lấy con người, các nhóm người trong cộng đồng làm đối tượng tác động để hoàn thiện và phát triển toàn diện con người; lấy con người làm trung tâm, coi trọng yếu tố con người trong sự nghiệp xây dựng đất nước. Con người vừa là động lực của sự phát triển xã hội và tiến bộ xã hội, vừa là mục tiêu của quá trình phát triển xã hội. Con người ở đây là con người cụ thể, có thể lực, trí lực và nhân cách khác nhau, nhưng lại có quan hệ chặt chẽ với cộng đồng và xã hội. Con người vừa có cuộc sống riêng, vừa hòa quyện với đời sống xã hội. Tác động của chính sách xã hội đối với đời sống con người ở đây là nhằm hình thành các chuẩn mực xã hội và giá trị xã hội, vừa là chuẩn mực mạng tính chất phổ biến, vừa là sản phẩm tổng hợp của một quá trình lịch sử lâu dài mang tính chất đặc thù phù họp với yêu cầu của thời đại trong từng nấc thang phát triển của lịch sử. Tính phổ biến và tính đặc thù là hai mặt gắn bó hữu cơ của chính sách xã hội không phủ định lẫn nhau, trái lại cùng tồn tại và tác động qua lại lẫn nhau.

3.4. Thúc đẩy sự phát triển

Chính sách xã hội không chỉ nhằm vào giải quyết các hậu quả của các vấn đề xã hội mà nó là công cụ quản lý vĩ mô, có vai trò kích thích, tạo động lực mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế và xã hội. Bản thân mỗi chính sách xã hội có vai trò tác động tích cực vào sự vận động của các vấn đề xã hội theo chiều hướng tích cực. Ngoài ra, khi một vấn đề xã hội được giải quyết thì sẽ có tác động dây chuyền đến các vấn đề kinh tế, xã hội khác và chính nó có vai trò thúc đẩy những nhu cầu phát triển mới.

Ví dụ, chính sách tạo việc làm, tăng thu nhập cho lao động nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa có tác động đến thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu lao động nông thôn từ khu vực nông nghiệp sang khu vực công nghiệp dịch vụ. Đồng thời, quá trình chuyển dịch cơ cấu lao động này lại kích thích sự phát triển doanh nghiệp, các ngành công nghiệp, dịch vụ mới nhằm tạo ra nhiều việc làm cho lao động nông thôn.

4. Hệ thống chính sách xã hội ở Việt Nam

Hệ thống các chính sách xã hội là tập hợp các chính sách xã hội trong lĩnh vực xã hội, hướng vào các vấn đề xã hội, đảm bảo cho sự phát triển kinh te – xã hội của một quốc gia ổn định, bền vững. Hệ thống chính sách xã hội của Việt Nam bao gồm các nhóm chính sách chủ yếu sau:

4.1. Nhóm chính sách tác động vào quá trình phát triển con người

Các chính sách này bao gồm các lĩnh vực liên quan đến sự phát triển con người về mặt thể lực, trí lực và sức khỏe của con người, bao gồm các chính sách như:

• Chính sách dân số: nhằm tạo ra một quy mô dân số, cơ cấu dân số hợp lý giữa các vùng thành thị, nông thôn và miền núi; giữa các ngành nông, lâm, ngư nghiệp, dịch vụ…
• Chính sách giáo dục – đào tạo: nhằm thực hiện các giải pháp hướng vào phát triển con người toàn diện, nâng cao dân trí, phát triển nguồn nhân lực và bồi dưỡng nhân tài.
• Chính sách việc làm: Nhằm thực hiện các giải pháp nhằm tạo môi trường, cơ hội giải quyết việc làm, thu nhập, không ngừng nâng cao mức sống cho người lao động và dân cư.
• Chính sách văn hóa và thể thao: Nhằm thực hiện các giải pháp thảo mãn nhu cầu văn hóa, nghệ thuật và thể thao của đông đảo quần chúng nhân dân, biến các thành tựu văn hóa, thể thao thành tài sản chung, nhằm phát triển con người trên nền tảng văn hóa lành mạnh và các hoạt động thể thao tăng cường phẩm chất thể lực của con người.
• Chính sách an toàn và vệ sinh lao động: Nhằm thực hiện các giải pháp và kỹ thuật hướng vào bảo vệ an toàn sức khỏe và tính mạng con người dưới tác động của môi trường lao động.
• Chính sách về môi trường sống: Nhằm thực hiện các giải pháp, kỳ thuật giữ gìn môi trường trong sạch, lành mạnh để bảo vệ sức khỏe và tính mạng của cộng đồng dân cư.
• Chính sách chăm sóc sức khỏe nhân dân: Nhằm vào thực hiện các giải pháp phòng bệnh và chữa bệnh cho nhân dân để bảo vệ sức khỏe và tính mạng của nhân dân.

4.2. Nhóm chính sách trong lĩnh vực phân phối

Bao gồm các chính sách như liên quan đến phân phối thu nhập trong các doanh nghiệp và nền kinh tế, bảo đảm lợi ích vật chất hài hòa giữa những người lao động, tầng lớp dân cư và cộng đồng xã hội, bao gồm các chính sách như:

• Chính sách tiền lương: Nhằm đảm bảo nguyên tắc phân phối theo lao động, kết hợp với các giá trị truyền thống trả lương trong lao động, đảm bảo mức lương tối thiểu đủ cho lao động giản đơn tái sản xuất sức lao động, tiền lương mang cạnh tranh trên thị trường lao động, điều tiết thu nhập thông qua chính sách thuế thu nhập họp lý.
• Chính sách phúc lợi xã hội: Hướng vào thực hiện các giải pháp đảm bảo phần bổ sung, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người lao độn và dân cư.
• Chính sách bảo hiểm xã hội: Nhằm vào thực hiện giải pháp quản lý rủi ro xã hội, bao gồm nhiều lĩnh vực như bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm nghề nghiệp, bảo hiểm kinh doanh, bảo hiểm y tế, bảo hiểm tài sản phương tiện…
• Chính sách trợ giúp đặc biệt: Nhằm thực hiện các giải pháp ưu đãi người có công với cách mạng để họ có cuộc sống đầy đủ về vật chất, tinh thần, thể hiện trách nhiệm, đạo lý, truyền thống của dân tộc.
• Chính sách trợ giúp xã hội: Gồm các chính sách trợ cấp về vật chất, chăm sóc sức khỏe, giáo dục, tạo cơ hội sống cho các nhóm đối tượng yếu thế trong xã hội như: Hộ gia đình bị ảnh hưởng bởi thiên tai, người bị tai nạn ngoài vùng cư trú (trợ cấp xã hội đột xuất); người không có khả năng chăm sóc bản thân, bệnh tật hoặc không có nguồn thu nhập, hoàn cảnh khó khăn (trợ cấp thường xuyên); hộ gia gia đình nghèo đói (chính sách xóa đói giảm nghèo) và trợ giúp các đối tượng sa vào tệ nạn xã hội…

4.3. Nhóm chính sách tác động vào cơ cấu xã hội

Bao gồm các chính sách điều chỉnh lợi ích giữa các giai cấp, tầng lóp xã hội: công nhân, nông dân, trí thức, doanh nghiệp, tiểu thương… Các điều chỉnh lợi ích này phải đảm bảo cho thúc đẩy xã hội tiến bộ, củng cố hài hòa giữa các giai cấp, tầng lớp theo mục tiêu của Đảng, Nhà nước ở từng giai đoạn. Do vậy nhóm chính sách này quan tâm đến các nhóm xã hội trong từng tầng lớp xã hội, bao gồm cả chính sách đối với các nhóm xã hội đặc thù, cụ thể:

• Chính sách đối với các nhóm xã hội như: công nhân, nông dân, trí thức, doanh nghiệp, tiểu thương.. Các chính sách này nhằm tác động vào sự phát triển, đảm bảo hài hòa quyền lợi giữa các tầng lóp xã hội và sự hòa hợp, ổn định xã hội.
• Chính sách đối với nhóm xã hội đặc thù, hướng vào các giải pháp đảm bảo cho sự phát triển bình đẳng, công bằng đối với các nhóm xã hội nhất định, bao gồm các chính sách như: chính sách đối với thanh niên, trẻ em, người cao tuổi, phụ nữ, nhóm dân tộc ít người, người khuyết tật, chính sách tôn giáo, chính sách đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài…

4.4. Nhóm chính sách tác động đến các hiện tượng tiêu cực và tội phạm trong xã hội.

Các chính sách này nhằm vào các giải pháp phòng và chống tệ nạn xã hội và tội phạm trong xã hội nhằm đảm bảo cho xã hội phát triển lành mạnh và bao gồm các chính sách như:

• Chính sách phòng, chống tệ nạn xã hội (ma túy, mại dâm, cờ bạc, mê tín dị đoan…)

5. Mô hình chức năng về chính sách xã hội

Năm 1964 khi nghiên cứu vai trò của phân phối lại trong chính sách xã hội Titmuss đã phát hiện ra một trục lý thuyết về chính sách xã hội với cực trái ngược, đối lập nhau. Ở cực thứ nhất là quan điểm cho rằng chính sách xã hội bao gồm các can thiệp tối thiểu của nhà nước nhằm cung cấp phúc lợi cho một nhóm tối thiểu người nghèo. Từ đây xuất hiện mô hình dư lợi hay mô hình tối thiểu về chính sách xã hội. Ở cực thứ hai đối lập là quan điểm cho rằng chính sách xã hội bao gồm các nguyên tắc quản trị các quan hệ xã hội và các hoạt động của các cá nhân và các nhóm xã hội. Từ đây xuất hiện mô hình thiết chế về phúc lợi xã hội. Giữa hai mô hình đối lập nhau này là các quan điểm và các mô hình trung gian về chính sách xã hội, ví dụ quan điểm rằng chính sách xã hội là các dịch vụ xã hội và các phúc lợi xã hội hay các can thiệp của chính phủ nhằm duy trì thu nhập, đảm bảo giáo dục và y tế, v.v. Xem xét kỹ chức năng của các thiết chế nhà nước, gia đình và thiết chế lao động trong xã hội hiện đại, Titmuss (1974) đưa ra ba mô hình chức năng về chính sách xã hội:

(i) Mô hình phúc lợi dư lợi về chính sách xã hội. Theo mô hình này, chính sách xã hội chỉ thực hiện chức năng phúc lợi xã hội khi thiết chế thị trường và gia đình bị đổ vỡ đến mức không đáp ứng được nhu cầu của các cá nhân; khi đó phúc lợi xã hội được nhà nước cung cấp một cách tối thiểu và tạm thời cho một số tối thiểu dân số quá khó khăn. Mục tiêu của mô hình dư lợi này, theo cách nói của giáo sư Peacock là dạy mọi người cách sống mà không cần đến phúc lợi nhà nước. Mô hình này có tên gọi ngắn gọn là mô hình chính sách xã hội tối thiểu (minimum model, mô hình tối thiểu).

(ii) Mô hình phúc lợi kết quả – hoạt động công nghiệp. Theo đó mô hình này, chính sách xã hội chỉ có chức năng trợ giúp, hỗ trợ, bổ sung cho kinh tế. Việc đáp ứng các nhu cầu xã hội của cá nhân cần phải căn cứ vào phẩm chất, năng lực và kết quả, năng suất lao động của cá nhân. Titmuss cho rằng mô hình này có cơ sở lý luận là các lý thuyết kinh tế học và tâm lý học về nhu cầu, khuyến khích, động cơ, nỗ lực, khen thưởng, lòng trung thành, sự cam kết với nhóm và với giai tầng xã hội. Titmuss gọi đích danh mô hình này là “mô hình trợ giúp” về chính sách sách xã hội (Handmaiden model).

(iii) Mô hình thiết chế phân phối lại. Ở mô hình này, chính sách xã hội có chức năng của một thiết chế phối hợp để thực hiện bình đẳng xã hội. Các dịch vụ xã hội được cung cấp một cách phổ biến, phổ cập, phổ quát cho tất cả mọi người theo nguyên tắc nhu cầu và nguyên tắc bình đẳng xã hội mà không theo nguyên tắc thị trường. Mô hình này còn gọi là mô hình thiết chế về chính sách xã hội (institutional model of social policy).

Năm 2015, từ góc độ tiếp cận lý thuyết về phát triển, Midgley đưa ra ý kiến phê phán cả ba mô hình của Titmuss và của một số tác giả khác về chính sách xã hội ở phương Tây. Theo Midgley, các mô hình này đã cố tách biệt chính sách xã hội ra khỏi chính sách kinh tế mà không thấy rõ đây là hai bộ phận bổ sung cho nhau để cùng tạo nên sự phát triển chung của cả xã hội(11). Một hạn chế nữa là các mô hình này chỉ phù hợp với xã hội phương Tây. Do vậy, khi vận dụng các mô hình tiếp cận lý thuyết này vào thực tiễn cần phải tính đến các đặc thù văn hóa và điều kiện lịch sử – chính trị – kinh tế của các xã hội cụ thể.