Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về đình công và giải quyết đình công ở nước ta

Nhận xét chung

Hiện nay, tranh chấp lao động ở nước ta đang diễn biến theo chiều hướng tăng về số lượng và phức tạp về tính chất. Việc giải quyết các tranh chấp lao động, đặc biệt là tranh chấp lao động tập thể và đình công gặp không ít khó khăn. Khó khăn thứ nhất bắt nguồn từ các quy định pháp luật. Một số quy định pháp luật về đình công chưa phù hợp với thực tế, chưa đồng bộ và thiếu cụ thể. Nhiều quy định trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động không còn phù hợp với các văn bản pháp luật hiện hành như Bộ luật lao động (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002. Ngoài ra còn có những khó khăn từ phía các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp lao động và các bên tranh chấp: các bên trong quan hệ lao động chưa thực hiện nghiêm các quy định pháp luật về đình công; các cơ quan giải quyết tranh chấp lao động hoạt động chưa hiệu quả; công đoàn chưa thực sự phát huy vai trò đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người lao động. Việc giải quyết tranh chấp lao động và đình công còn nhiều hạn chế. Hầu hết các vụ tranh chấp lao động được Toà án thụ lý và giải quyết là ở các tỉnh, thành phố phát triển về kinh tế – xã hội và có nhiều doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài như: Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Đồng Nai. Trong hai năm 1999 và năm 2000, Toà án nhân dân mới chỉ thụ lý và giải quyết được hai vụ tranh chấp lao động tập thể, hầu như chưa có vụ đình công nào được giải quyết tại Toà án. Các cuộc đình công xảy ra trong thực tế thường được giải quyết bằng thủ tục hành chính, do cơ quan lao động kết hợp với tổ chức công đoàn, có sự tham gia hỗ trợ của cơ quan công an. Kết quả là, tranh chấp lao động chưa được giải quyết tận gốc, nhiều vụ đã phát triển đến đỉnh cao là đình công. Từ năm 1995 đến năm 2002, số vụ đình công xảy ra trong các loại hình doanh nghiệp trong cả nước là khoảng 500 vụ. Trong số đó, có nhiều vụ số lượng người tham gia đông (hơn 5000 ngườiư xảy ra tại Công ty Huê Phongư thành phố Hồ chí Minh), thời gian kéo dài, lặp đi lặp lại nhiều lần. Một số vụ đã vượt ra ngoài phạm vi doanh nghiệp. Điều đáng chú ý là, hầu hết các vụ việc đều diễn ra không theo đúng quy định pháp luật về đình công  (vi phạm về trình tự, thủ tục và không do công đoàn tổ chức và lãnh đạo). Những cuộc đình công này đều bị coi là bất hợp pháp, không được giải quyết tại Toà án, việc xử lý quyền lợi của những người tham gia đình công cũng không theo quy định pháp luật . 1 Cho đến nay, hầu hết các chế định quan trọng của Bộ luật lao động đã được cụ thể hoá trong hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật và đã được thực hiện một cách hiệu quả. Tuy nhiên, những quy định về đình công vẫn “được” giữ nguyên, chậm được đổi mới để bảo đảm sự đồng bộ với pháp luật lao động, chưa thực sự đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Về quyền quyết định đình công

Khoản 2, Điều 173 của Bộ luật lao động quy định: “V iệc đình công do Ban chấp hành công đoàn cơ sở quyết định sau khi được quá nửa tập thể lao động tán thành….”. Theo quy định này thì công đoàn các cấp đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo quyền lợi của người lao động trong quan hệ lao động: là người đại diện cho tập thể lao động, cùng với cơ quan, tổ chức hữu quan kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật lao động, tổ chức lấy ý kiến tập thể lao động để khởi xướng, quyết định và lãnh đạo cuộc đình công. Nếu tổ chức công đoàn thực hiện được chức năng đại diện và bảo vệ người lao động thì quy định trên sẽ góp phần quan trọng vào việc ngăn ngừa đình công xảy ra, đồng thời, hướng cuộc đình công diễn ra theo đúng pháp luật, hạn chế thiệt hại cho các bên và xã hội, bảo đảm quyền đình công của tập thể lao động. Tuy nhiên, đa số các cuộc đình công xảy ra trong thời gian qua là tự phát, không do công đoàn tổ chức và lãnh đạo. Thực tế này xuất phát từ các lý do sau: Thứ nhất, công đoàn chưa được thành lập trong nhiều doanh nghiệp. Theo số liệu thống kê, cho đến tháng 11 năm 2003, cả nước mới chỉ có khoảng 40% số doanh nghiệp (đặc biệt là các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và các doanh nghiệp tư nhân) có tổ chức công đoàn . Hội đồng Hoà giải lao động 2 cơ sở cũng chưa được thành lập. Thực trạng này dẫn đến quyền và lợi ích của người lao động bị vi phạm nghiêm trọng mà không được cơ quan nào bảo vệ. Do vậy, những mâu thuẫn, bất đồng nảy sinh giữa người lao động và người sử dụng lao động sẽ không được giải quyết theo thủ tục hoà giải hay trọng tài. Vì lẽ đó, tập thể lao động phải tự đấu tranh để bảo vệ quyền lợi của mình bằng cách đình công. Thứ hai, đối với những doanh nghiệp đã thành lập tổ chức công đoàn thì tổ chức này cũng không phát huy được vai trò bảo vệ quyền lợi của người lao động. Cán bộ công đoàn chưa thực sự độc lập với người sử dụng  lao động về mặt kinh tế và pháp lý. Vì vậy, họ thiếu nhiệt tình, chưa mạnh dạn đấu tranh với người sử dụng lao động để bảo vệ cho người lao động. Mặt khác, cán bộ công đoàn chưa nắm vững pháp luật lao động, chưa có đủ uy tín đối với cả người lao động và người sử dụng lao động. Những vi phạm pháp luật cũng như tranh chấp lao động xảy ra không được tổ chức công đoàn can thiệp và tham gia giải quyết kịp thời. Như vậy, tổ chức công đoàn chưa thực hiện được vai trò của mình trong việc tổ chức và lãnh đạo đình công. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động, ngoài việc tăng cường sức mạnh của tổ chức công đoàn, pháp luật lao động nên bổ sung quyền quyết định đình công của tập thể lao động bên cạnh quyền quyết định của tổ chức công đoàn.

Về thời điểm có quyền đình công

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thời điểm đình công hợp pháp là thời điểm sau khi các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp lao động tập thể đã giải quyết nhưng người lao động không đồng ý với cách giải quyết đó. Điều 172 của Bộ luật lao động năm 1994 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Điều 79 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động năm 1996 quy định: Tập thể lao động chỉ được sử dụng quyền đình công sau khi tranh chấp lao động tập thể đã được Hội đồng hoà giải lao động cơ sở (hoặc hoà giải viên lao động cấp huyện) hoà giải nhưng không thành, và đã được Hội đồng trọng tài lao động cấp tỉnh giải quyết nhưng họ không đồng ý với quyết định của Hội đồng trọng tài lao động cấp tỉnh và cũng không yêu cầu Toà án nhân dân giải quyết. Pháp luật nghiêm cấm các bên hành động đơn phương chống lại bên kia trong khi Hội đồng hoà giải lao động cơ sở, Hội đồng trọng tài lao động cấp tỉnh đang tiến hành việc giải quyết tranh chấp lao động. Hoà giải và trọng tài là hai thủ tục có tính bắt buộc trong quá trình giải quyết tranh chấp lao động tập thể. Mọi cuộc đình công được thực hiện trước hoặc trong khi các thủ tục đó đang được tiến hành đều bị coi là bất hợp pháp. Quy định trên có tác dụng giúp các bên tranh chấp có thời gian để tự thương lượng và cố gắng dàn xếp các bất đồng để đạt đến một giải pháp hiệu quả, không làm gián đoạn quan hệ hợp tác giữa người lao động và người sử dụng lao động cũng như nhằm hạn chế hậu quả về kinh tếưxã hội do cuộc đình công gây ra. Tuy nhiên, đáng tiếc là trên thực tế do hiệu quả hoạt động của tổ chức công đoàn và Hội đồng hoà giải lao động cơ sở bị hạn chế dẫn đến việc các tranh chấp lao động không được giải quyết kịp thời, đúng pháp luật và điều này lại làm tăng tính đối kháng, bức xúc của tranh chấp. Do đó, hầu hết các  cuộc đình công được tiến hành ngay, bỏ qua các giai đoạn bắt buộc. Mâu thuẫn giữa yêu cầu cấp bách của người lao động với quy định pháp luật chưa phù hợp nêu trên đã đặt ra một đòi hỏi khách quan: cần rút ngắn thời hạn giải quyết tranh chấp lao động theo thủ tục hoà giải và trọng tài để kịp thời giải toả bất đồng giữa các bên, đồng thời tránh việc kìm hãm quá lâu quyền đình công của người lao động.

Về thủ tục chuẩn bị đình công

 Pháp luật lao động quy định rằng Ban chấp hành công đoàn cơ sở quyết định đình công khi có quá nửa tập thể lao động tán thành việc đình công bằng cách bỏ phiếu hoặc lấy chữ ký. Quy định này có tác dụng bảo đảm bản chất của quyền đình công là quyền của tập thể lao động, giúp cho việc tổ chức đình công có kỷ luật hơn, thể hiện rõ ý chí của tập thể lao động. Chính vì vậy, vi phạm quy định này là một trong những căn cứ để kết luận cuộc đình công là bất hợp pháp. Tuy nhiên, thực tế đang phát sinh vấn đề sau: những doanh nghiệp có quy mô lớn, số lượng lao động nhiều sẽ gặp khó khăn trong việc lấy đủ số chữ ký hoặc biểu quyết của tập thể lao động tán thành đình công. Trong thực tế, những doanh nghiệp có quy mô từ hơn 1000 lao động trở lên thì để lấy đủ 30% hoặc 50% chữ ký của tập thể lao động là một vấn đề hết sức khó khăn đối với cán bộ công đoàn của doanh nghiệp (đặc biệt là những cán bộ công đoàn không chuyên trách). Tổ chức công đoàn hoạt động trong điều kiện cơ sở vật chất thiếu thốn; cơ chế hoạt động không độc lập; uy tín của cán bộ công đoàn đối với người lao động chưa cao… là các nguyên nhân chủ yếu dẫn đến cán bộ công đoàn bị vô hiệu hoá, kém hiệu quả trong mọi hoạt động, trong đó có cả việc tổ chức lấy ý kiến của tập thể lao động về việc đình công. Đình công là một hiện tượng phản ứng tập thể của người lao động khi những quyền lợi thiết yếu của họ bị vi phạm. Vì vậy, nhiều khi nó xảy ra “ bất chấp ” cả những quy định cấm đoán hoặc bắt buộc của pháp luật. Những quy định pháp luật quá chặt chẽ thường không thích hợp với bản chất của đình công. Phương pháp tốt nhất để tránh đình công, hay hạn chế hậu quả do nó gây ra không phải là gia tăng các quy định pháp luật cấm đoán hoặc bắt buộc đối với người lao động, mà cần phải tìm ra giải pháp cho các tranh chấp lao động tập thể qua các thủ tục hoà giải, trọng tài. Trước tiên, phải đề ra các giải pháp ngay trong quá trình thương lượng để thiết lập thoả ước lao động tập thể. Đồng thời, pháp luật phải có ngay những quy định đơn giản hơn về thủ tục chuẩn bị đình công. Ví dụ như: quy định về việc lấy chữ ký, biểu quyết, số lượng người lao động tán thành đình công… Bên cạnh đó, cần cải thiện cơ chế tổ chức và hoạt động nhằm tạo ra tính độc lập cho tổ chức công đoàn. Từ đó bảo đảm cho  các cuộc đình công tiến hành theo đúng thủ tục pháp luật quy định.

Về thủ tục trao bản yêu cầu, bản thông báo

Theo quy định của pháp luật thì việc trao bản yêu cầu, gửi bản thông báo phải được tiến hành chậm nhất là ba ngày trước ngày bắt đầu đình công được ấn định trong bản yêu cầu, bản thông báo. Sau khi quyết định đình công, Ban chấp hành công đoàn cơ sở cử đại diện để trao bản yêu cầu cho người sử dụng lao động, đồng thời gửi một bản thông báo cho cơ quan lao động cấp tỉnh, một bản thông báo cho liên đoàn lao động cấp tỉnh. Thông báo đó nêu rõ vấn đề bất đồng, nội dung yêu cầu giải quyết, kết quả bỏ phiếu hoặc lấy chữ ký tán thành đình công và thời điểm bắt đầu đình công . Nếu 3 vi phạm quy định này thì cuộc đình công sẽ là bất hợp pháp. Quy định thủ tục báo trước việc đình công bằng bản yêu cầu, bản thông báo nhằm mục đích tránh những xáo trộn bất ngờ về kinh tế – xã hội do cuộc đình công gây ra. Đồng thời, giúp cho người sử dụng lao động tiến hành các biện pháp bảo dưỡng máy móc khỏi hư hỏng trong thời gian tập thể lao động đình công. Nhưng, mục đích chủ yếu của quy định này vẫn là giúp cho các bên có thời gian cân nhắc “ thiệt hơn ” và đi đến thoả thuận. Trong thực tế, ở những doanh nghiệp không có tổ chức công đoàn hoặc tổ chức  công đoàn hoạt động kém hiệu quả thì các cuộc đình công thường xảy ra tự phát, không theo đúng trình tự pháp luật quy định. Bên cạnh đó, sự thiếu hiểu biết của người lao động về pháp luật lao động và tư tưởng sợ bị người sử dụng lao động trù dập của những người lao động đã dẫn đến việc trao bản yêu cầu, bản thông báo thường bị bỏ qua. Do vậy, để quy định pháp luật về đình công được hoàn thiện thì thời gian báo trước về đình công cần được quy định phù hợp để bảo đảm giải quyết tốt tranh chấp lao động, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động, giúp người lao động không rơi vào trường hợp đình công bất hợp pháp do vi phạm về thời hạn.

Về kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình đình công

 Nhằm bảo đảm cho các bên thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong quá trình đình công, Điều 85 ư Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động năm 1996 quy định: “ Viện Kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình đìnhcông theo quy định của Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, của Bộ luật lao động và Pháp lệnh này”. Nhưng, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung) và Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân năm 2002 thì Viện Kiểm sát nhân dân các cấp không còn chức  năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà chỉ có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật . Do đó, quy định này 4 không còn phù hợp nữa, cần được sửa đổi cho phù hợp.

Về việc hoãn hoặc ngừng đình công

Theo Điều 175 của Bộ luật lao động năm 1994 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì quyền quyết định hoãn hoặc ngừng cuộc đình công thuộc về Thủ tướng Chính phủ. Về vấn đề này, Điều 86 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động quy định: “ Trong trường hợp xét thấy đình công có nguy cơ nghiêm trọng cho nền kinh tế quốc dân, an ninh quốc gia hoặc an toàn công cộng, Thủ tướng Chính phủ quyết định hoãn hoặc ngừng cuộc đình công và giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền phối hợp với công đoàn cùng cấp giải quyết. Nếu tập thể lao động không nhất trí với việc giải quyết tranh chấp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì có quyền yêu cầu Toà án giải quyết. Thủ tục hoãn hoặc ngừng đình công do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên, cả hai văn bản quy phạm pháp luật nói trên đều không quy định cụ thể về thủ tục hoãn hoặc ngừng đình công, ví dụ như: những trường hợp nào thì Thủ tướng Chính phủ có quyền hoãn hoặc ngừng đình công, cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền giải quyết, thời hạn và thủ tục hoãn hoặc ngừng đình công, hậu quả của các cuộc đình công bị hoãn hoặc ngừng theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền… Như vậy pháp luật hiện đang bỏ ngỏ về vấn đề này. Để bảo đảm tính khả thi của quy định này trong thực tế, cần phải bổ sung quy định về thủ tục hoãn hoặc ngừng đình công.

Về thủ tục khởi kiện trước Toà án yêu cầu công nhận cuộc đình công hợp pháp hoặc bất hợp pháp

Quyền khởi kiện trước Toà án yêu cầu kết luận tính hợp pháp hay bất hợp pháp của cuộc đình công có ý nghĩa vô cùng to lớn đối với hậu quả của cuộc đình công, nhất là trong việc giải quyết quyền lợi và trách nhiệm của các bên trong quan hệ lao động. Pháp luật quy định những chủ thể có quyền yêu cầu Toà án giải quyết các cuộc đình công bao gồm: Ban chấp hành công đoàn cơ sở (yêu cầu kết luận cuộc đình công hợp pháp), người sử dụng lao động (yêu cầu kết luận tính bất hợp pháp của cuộc đình công), cơ quan lao động cấp tỉnh, liên đoàn lao động cấp tỉnh (yêu cầu kết luận cuộc đình công hợp pháp hoặc bất hợp pháp), Viện kiểm sát nhân dân (khởi tố để yêu cầu Toà án kết luận cuộc đình công bất hợp pháp). Theo quy định của pháp luật thì tập thể lao động khởi kiện qua đại diện Ban chấp hành công đoàn cơ sở. Nhưng, hầu như công đoàn  cơ sở không thực hiện được quyền này, đặc biệt là ở những nơi cuộc đình công không được tiến hành theo đúng trình tự và chủ thể pháp luật quy định. Thường thì khi có vụ đình công xảy ra, công đoàn cấp trên của công đoàn cơ sở đến giải quyết bằng cách phối hợp với cơ quan lao động dàn xếp, hoà giải, thương lượng rồi giải tán cuộc đình công. Thực chất, đây chỉ là những biện pháp tình thế, chứa đựng nguy cơ tiềm ẩn cho những cuộc đình công khác. Ngay cả Viện kiểm sát nhân dân nhiều năm qua cũng chưa hề khởi tố một vụ án lao động nào . 5 Như vậy, trong thực tế, cả Ban chấp hành công đoàn cơ sở lẫn công đoàn cấp trên đều không thực hiện được quyền khởi kiện trước Toà án yêu cầu kết luận cuộc đình công hợp pháp, chưa làm tròn chức năng của mình trong việc đại diện tập thể lao động bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể lao động tham gia đình công. Thiết nghĩ, bên cạnh việc bổ sung quyền quyết định đình công của tập thể lao động cũng cần phải quy định thêm quyền khởi kiện của tập thể lao động trước Toà án nhân dân yêu cầu kết luận tính hợp pháp của cuộc đình công./.