Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và những vấn đề cần hoàn thiện

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được Quốc hội thông qua ngày 25/11/2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. Sự ra đời của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã khắc phục được một số hạn chế của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời cũng là cơ sở vững chắc cho Toà án các cấp trong công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, bên cạnh những quy định phù hợp thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 vẫn còn tồn tại những hạn chế và vướng mắc dẫn đến hiệu quả giải quyết vụ án hành chính chưa cao. Do vậy, việc hoàn thiện các quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để nâng cao hiệu quả giải quyết vụ án hành chính là vấn đề cấp thiết.
Thứ nhất, sự tham gia của Hội thẩm nhân dân trong việc giải quyết vụ án hành chính
Tại khoản 1 Điều 12 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định “việc xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có Hội thẩm nhân dân tham gia, trừ trường hợp xét xử theo thủ tục rút gọn” là không phù hợp với tính chất của việc giải quyết vụ án hành chính, vì việc giải quyết vụ án hành chính là việc xem xét tính hợp pháp của các khiếu kiện. Như vậy, câu hỏi đặt ra là, có nhất thiết phải có sự tham gia của Hội thẩm nhân dân khi giải quyết vụ án hành chính hay không khi mà Hội thẩm nhân dân tham gia giải quyết các vụ án với tư cách là người đại diện do yếu tố về tính “hợp lý” của các khiếu kiện. Do đó, theo quan điểm của tác giả, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nên quy định thành phần của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính không nhất thiết phải có Hội thẩm nhân dân tham gia hoặc nếu có Hội thẩm nhân dân tham gia thì số lượng cũng phải ít hơn số lượng của thẩm phán để phù hợp với tính chất của việc giải quyết vụ án hành chính là xem xét tính hợp pháp của các khiếu kiện.
Thứ hai, thẩm quyền của Tòa án
– Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp tỉnh tại khoản 1 Điều 31 và khoản 4 Điều 32 xuất phát từ quan điểm cho rằng Tòa án nước ta được tổ chức theo mô hình hành chính cấp lãnh thổ nên sự phụ thuộc của Tòa án vào cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp là điều không thể tránh khỏi. Vì vậy, Luật quy định, với các khiếu kiện này phải thuộc thẩm quyền của cơ quan Tòa án cấp trên trực tiếp nhằm hạn chế tình trạng không vô tư, khách quan của Tòa án khi xét xử các khiếu kiện hành chính liên quan đến những chủ thể trên. Tuy nhiên, theo tác giả, quy định này xét về mặt lý luận là không có căn cứ, đi ngược lại định hướng cải cách tư pháp là tăng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện trong tương lai. Vì vậy, Luật nên quy định lại theo hướng quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp huyện.
– Theo quy định khoản 8 Điều 32 của Luật, Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện trong trường hợp cần thiết. Tuy vậy, hiện nay, Luật lại không giải thích rõ thế nào là “trường hợp cần thiết”. Vì vậy, không loại trừ khả năng trên thực tiễn, Tòa án nhân dân cấp tỉnh sẽ lấy các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện lên để giải quyết một cách “tùy tiện” mà không có cơ sở pháp lý rõ ràng. Vì vậy, theo tác giả, Luật nên quy định rõ trường hợp nào là “cần thiết” để Tòa án nhân dân cấp tỉnh có căn cứ pháp lý để lấy các vụ án của Tòa án nhân dân cấp huyện lên giải quyết. Có thể tiếp thu kinh nghiệm của Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính về các trường hợp cần thiết như sau:
(i) Với các vụ án được đánh giá là vụ án phức tạp có liên quan đến quyền và lợi ích của nhiều người; có tài liệu, chứng cứ mâu thuẫn với nhau cần có thời gian kiểm tra, xác minh, đánh giá hoặc tham khảo ý kiến của các cơ quan chuyên môn;
(ii) Với các vụ án có đương sự là người nước ngoài đang ở nước ngoài hoặc người Việt Nam đang cư trú, học tập, làm việc ở nước ngoài cần ủy thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền ở nước ngoài;
(iii) Với các vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện mà thẩm phán của Tòa án cấp huyện đó phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi.
Thứ ba, cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng
– Mặc dù vai trò của kiểm sát viên trong tố tụng hành chính là kiểm sát việc tuân theo pháp luật nhưng hiện nay Luật lại không quy định cho kiểm sát viên được quyền yêu cầu thay đổi người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng (Điều 43) là một bất cập. Rõ ràng, quy định này đã không đề cao được vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính của kiểm sát viên, dẫn đến vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân nói chung và kiểm sát viên nói riêng trong tố tụng hành chính bị “mờ nhạt”. Do vậy, theo tác giả, Điều 43 của Luật cần bổ sung thẩm quyền yêu cầu thay đổi người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng cho kiểm sát viên để phù hợp với vai trò kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính của kiểm sát viên nói riêng và Viện kiểm sát nhân dân nói chung.
– Khoản 8 Điều 55 của Luật quy định đương sự có quyền “Được biết, ghi chép và sao chụp tài liệu, chứng cứ do đương sự khác xuất trình hoặc do Tòa án thu thập, trừ tài liệu, chứng cứ không được công khai” nhưng lại không quy định cho đương sự có quyền “nghiên cứu hồ sơ vụ án” là không đầy đủ. Trong khi đó, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự chỉ tham gia vụ án hành chính với tư cách “phái sinh” lại có được quyền này là không phù hợp. Do vậy, theo tác giả, quy định tại khoản 8 Điều 55 của Luật nên sửa lại theo hướng cho phép đương sự được quyền nghiên cứu hồ sơ vụ án thay vì chỉ được quyền được biết, ghi chép và sao chụp tài liệu, chứng cứ do đương sự khác xuất trình hoặc do Tòa án thu thập như quy định hiện nay.
– Quy định về vấn đề ủy quyền tham gia tố tụng tại khoản 3 Điều 60 “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện” đã ảnh hưởng đến việc tham gia giải quyết vụ án hành chính của người bị kiện. Thực tế triển khai Luật Tố tụng hành chính năm 2015 gặp phải tình trạng là những địa phương có số lượng khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân quá nhiều sẽ gây ảnh hưởng đến công tác quản lý hành chính nhà nước và việc phát triển an sinh xã hội, kinh tế của địa phương[1]. Vì vậy, người bị kiện thường vắng mặt trong việc xét xử của các vụ án hành chính. Do đó, việc quy định và bắt buộc người bị kiện phải trực tiếp tham gia tố tụng, chỉ được ủy quyền cho cấp phó trực tiếp của mình mà không được ủy quyền cho cán bộ, công chức trực tiếp tham mưu xử lý vụ việc để tham gia tố tụng, là không phù hợp với thực tiễn và yêu cầu công tác tại một số địa phương đặc biệt là TP. Hồ Chí Minh và TP. Hà Nội. Vì vậy, theo quan điểm của tác giả, Luật nên cho phép người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thể ủy quyền cho người của cơ quan, tổ chức mình làm người đại diện tham gia tố tụng.
Thứ tư, khởi kiện và thụ lý vụ án
– Tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định rõ trường hợp nào là trường hợp “người khởi kiện không có quyền khởi kiện”. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng thống nhất pháp luật của Tòa án. Vì vậy, theo tác giả, Luật cần quy định rõ trường hợp “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” là những trường hợp sau:
(i) Trường hợp người khởi kiện không có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trực tiếp bởi các khiếu kiện hành chính. Vì không phải bất cứ chủ thể nào cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính, cũng như có thể tham gia thực hiện quyền tố tụng hành chính đó trước Tòa án mà chỉ có những ai bị xâm phạm trực tiếp bởi các khiếu kiện mới được khởi kiện vụ án hành chính. Hiện nay, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản pháp luật hướng dẫn thi hành không có quy định nào nói về việc người khởi kiện phải là người bị “tác động trực tiếp” bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, “thực tiễn áp dụng pháp luật và thực tiễn giải quyết vụ án hành chính cho thấy, chỉ có những cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính”[2]. Tác giả đồng tình với quan điểm này vì các cá nhân, cơ quan, tổ chức dù bị ảnh hưởng từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính nhưng không chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó thì không có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết. Nếu người tiến hành khởi kiện không bị tác động trực tiếp bởi các khiếu kiện hành chính thì họ được xem như không có quyền khởi kiện và Tòa án sẽ không thụ lý giải quyết vụ án mà phải trả lại đơn khởi kiện theo đúng quy định của pháp luật.
(ii) Trường hợp người khởi kiện xác định sai tư cách chủ thể của người bị kiện. Có thể hiểu, trường hợp người khởi kiện xác định sai tư cách của người bị kiện là trường hợp người khởi kiện khởi kiện chủ thể không có thẩm quyền ban hành hoặc thực hiện các khiếu kiện hành chính.
– Khoản 1 Điều 123 liệt kê các trường hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện nhưng không đủ, còn thiếu một trường hợp. Đó là trường hợp người khởi kiện không lựa chọn cơ quan giải quyết khi vừa có đơn khởi kiện, vừa có đơn khiếu nại theo quy định tại khoản 4 Điều 33 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Khi có tranh chấp hành chính phát sinh, chủ thể bị tác động bởi các tranh chấp hành chính là các cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại đến chính cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành các khiếu kiện hành chính dẫn đến tranh chấp hoặc khởi kiện ra Tòa án nhân dân có thẩm quyền. Do vậy, trường hợp người khởi kiện vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện được hiểu là trường hợp sau việc được khiếu kiện chưa được xác lập thẩm quyền giải quyết, tức là tại thời điểm khiếu nại và khởi kiện người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại chưa thụ lý giải quyết vụ khiếu nại và Tòa án cũng chưa thụ lý giải quyết vụ việc. Có thể thấy, việc Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp này là cần thiết để tránh mất thời gian của đương sự cũng như cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo tác giả, trường hợp này cần được bổ sung vào quy định tại khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về các căn cứ trả lại đơn khởi kiện.
Thứ năm, giải quyết sơ thẩm vụ án hành chính
– Quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử trong trường hợp vụ án bị tạm đình chỉ giải quyết, “Trường hợp có quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án thì thời hạn chuẩn bị xét xử được tính lại kể từ ngày quyết định tiếp tục giải quyết vụ án của Tòa án có hiệu lực pháp luật” ở khoản 4 Điều 130 đã vô hình chung làm cho thời gian giải quyết vụ án hành chính kéo dài không thời hạn.
Trường hợp có quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án thì thời hạn chuẩn bị xét xử được tính lại kể từ ngày quyết định tiếp tục giải quyết vụ án của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Nghĩa là, trong giai đoạn chuẩn bị xét xử mà Tòa án có căn cứ để ban hành quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án hành chính tại Điều 141 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì thời gian mà vụ án hành chính bị tạm đình chỉ không tính vào thời hạn chuẩn bị xét xử mà thời hạn chuẩn bị xét xử sẽ được tính lại kể từ ngày quyết định tiếp tục giải quyết vụ án của Tòa án có hiệu lực pháp luật. Do vậy, theo tác giả, Luật cần quy định lại theo hướng thời gian tạm đình chỉ sẽ được tính vào thời hạn chuẩn bị xét xử để tránh tình trạng việc giải quyết vụ án kéo dài ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án hành chính.
– Các căn cứ hoãn phiên toà quy định tại khoản 1 Điều 162 vẫn còn bỏ sót một vài trường hợp. Điều này khiến cho Hội đồng xét xử lúng túng trong quá trình giải quyết vụ án khi xảy ra trường hợp thực tế đòi hỏi việc hoãn phiên tòa để có thời gian nhằm giải quyết các vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với việc đưa ra quyết định về các vấn đề của vụ án nhưng không được pháp luật quy định. Nhưng nếu không quyết định hoãn phiên tòa có thể bản án sơ thẩm không đảm bảo phù hợp sự thật khách quan, thế nhưng về mặt pháp lý không tồn tại cơ sở cho phép Hội đồng xét xử hoãn phiên tòa. Cụ thể, khoản 1 Điểu 162 nên bổ sung các trường hợp sau đây vào căn cứ hoãn phiên tòa:
(i) Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên toà, nếu vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa thì Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa và thông báo cho Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp, trừ trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 156[3].
(ii) Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai đương sự hoặc người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vắng mặt tại phiên tòa vì sự kiện bất khả kháng.
(iii) Có căn cứ cho thấy cần triệu tập thêm người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, người làm chứng, người phiên dịch tham gia tố tụng.
(iv) Việc phát biểu của kiểm sát viên tại phiên tòa sơ thẩm quy định tại Điều 190 sẽ ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của Hội đồng xét xử khi ban hành ra phán quyết giải quyết vụ án.
– Theo quy định tại Điều 190, tại phiên tòa sơ thẩm, kiểm sát viên được quyền phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án. Ngoài ra, kiểm sát viên còn được quyền phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án. Với quy định này, sẽ làm giảm đi tính độc lập của Hội đồng xét xử. Do đó, theo tác giả, Luật nên quy định kiểm sát viên chỉ được quyền phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của chủ thể tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng mà không được phát biểu quan điểm về việc giải quyết vụ án để tránh ảnh hưởng đến tính độc lập và vô tư của Hội đồng xét xử khi đưa ra phán quyết.
Thứ sáu, giám đốc thẩm vụ án hành chính
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung quy định về thẩm quyền “Sửa một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật” khoản 5 Điều 272 và Điều 276 vào thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm. Đây là quy định mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 so với quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Các quan điểm ủng hộ việc bổ sung này cho rằng, việc bổ sung thẩm quyền sửa bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật để khắc phục nhanh chóng, giảm các chi phí không cần thiết những hậu quả do bản án, quyết định vi phạm nghiêm trọng pháp luật bị kháng nghị gây ra, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kết án cũng như người tham gia tố tụng. Tuy nhiên, theo tác giả, quy định này là không phù hợp và cần được loại bỏ, vì giám đốc thẩm là một hình thức đặc biệt của hoạt động giám đốc xét xử, đay là hoạt động kiểm sát xét xử của Tòa án cấp trên đối với hoạt động xét xử của Tòa án cấp dưới nên đối tượng của giám đốc thẩm được xác định là bản án hoặc quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Do đó, Hội đồng giám đốc thẩm chỉ có quyền giữ nguyên hoặc hủy bỏ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật chứ không được quyền sửa bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật.

ThS. Nguyễn Thanh Quyên

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

[1] Theo Khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó tham gia vụ án hành chính và không được ủy quyền lại cho người thứ ba. Thực tế thì từ ngày 01/7/2016 đến nay, TP. Hồ Chí Minh phải đối diện với gần 1.000 vụ án hành chính (trung bình gần 03 vụ/ngày) nên thủ trưởng cơ quan hành chính trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh đang chịu áp lực rất lớn. “Mỗi vụ án hành chính thường kéo dài từ 04 đến 06 tháng hoặc hơn 09 tháng nếu có quyết định tạm đình chỉ vụ án và người bị kiện phải tham gia nhiều giai đoạn, rất nhiều phiên từ hòa giải, cung cấp chứng cứ, đối thoại, xác minh và các phiên xét xử… Với mức độ quản lý, điều hành tại TP. Hồ Chí Minh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các quận huyện không thể xếp lịch làm việc theo lệnh triệu tập của Tòa án nhân dân để tham gia tất cả các giai đoạn của gần 1.000 vụ án hành chính trong một năm làm việc” (Nguồn: http://www.sggp.org.vn/tphcm-kien-nghi-duoc-binh-dang-hon-trong-cac-vu-kien-hanh-chinh-468819.html (Truy cập ngày 05/09/2017).[2] Lê Việt Sơn (2013), “Bàn về người khởi kiện và người bị kiện trong vụ án hành chính, Tạp chí Khoa học pháp lý, (04/2013), tr. 29.[3] Nếu phiên tòa diễn ra với sự có mặt của kiểm sát viên nhưng vì một lý do nào đó kiểm sát viên không thể tiếp tục tham gia phiên tòa mà không có kiểm sát viên dự khuyết thay thế hay có kiểm sát viên dự khuyết thay thế nhưng người này đã không tham gia phiên tòa ngay từ đầu thì sẽ xử lý như thế nào? Trong trường hợp này, nếu theo quy định của Luật thì Hội đồng xét xử sơ thẩm hoãn phiên tòa là không phù hợp bởi căn cứ hoãn phiên tòa tại điểm a khoản 1 Điều 162 dẫn chiếu đến Điều 156 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không có quy định này. Điều khoản này chỉ ghi nhận trường hợp kiểm sát viên vắng mặt mà không đề cập đến trường hợp kiểm sát viên đã có mặt nhưng vì một lý do nào đó không thể tiếp tục tham gia phiên tòa. Như vậy, nếu chỉ căn cứ vào các quy định pháp luật tố tụng hành chính hiện hành, tình huống này hoàn toàn không có cơ sở pháp lý để giải quyết.

Nguồn: Tạp chí Dân chủ và Pháp luật ( www.tcdcpl.moj.gov.vn