Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là gì ? Cách phân loại và vai trò của ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance – ODA) ra đời sau Chiến tranh thế giới thứ hai bằng kế hoạch Mashall của Mỹ viện trợ cho các nước châu Âu nhằm phục hồi các ngành công nghiệp bị chiến tranh tàn phá.

Để tiếp nhận nguồn viện trợ tái thiết nền kinh tế của kế hoạch này, xuất phát từ ý tưởng thành lập một tổ chức bao gồm các nền kinh tế phát triển đồng ý cung cấp giúp đỡ các nước đang phát triển, các nước châu Âu đã đưa ra một chương trình phục hồi kinh tế có phối hợp và thành lập một tổ chức hợp tác kinh tế của châu Âu.

Tại Paris năm 1960 đã diễn ra lễ kí kết thành lập “Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển” (Organization for Economic Cooperation and Development – OECD). Trong khuôn khổ hợp tác và phát triển, các nước OECD đã lập ra những ủy ban chuyên môn, trong đó có ủy ban Hỗ trợ phát triển (Development Assistance Committee – DAC) chuyên trách về công tác viện trợ nhằm giúp các nước đang phát triển phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thường kì các nước thành viên DAC thông báo cho ủy ban các khoản đóng góp của họ cho các chương trình viện trợ phát triển và trao đổi với nhau các vấn đề liên quan tới chính sách viện trợ phát triển. Từ đây, viện trợ phát triển mới thực sự phổ biến và được quốc tế hóa.

1. Khái niệm hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Theo Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới (WB) xuất bản tháng 6/1999 thì: ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức (ODF – Official Development Finance), trong đó có cho vay ưu đãi cộng với yếu tố viện trợ không hoàn lại và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ.1 ODF là tất cả các nguồn tài chính mà chính phủ các nước phát triển và tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển.

Còn theo OECD thì ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều kiện ưu đãi: ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển, được các cơ quan chính thức của các chính phủ trung ương và địa phương hoặc các cơ quan thừa hành của chính phủ, các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ. Von ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của một quốc gia, một địa phương, một ngành, được tổ chức quốc tế hay nước bạn xem xét và cam kết tài trợ thông qua một Hiệp định quốc tế, được đại diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn kí kết. Hiệp định quốc tế hỗ trợ này được chi phối bởi công pháp quốc tế.

Chương trình phát triển Liên hợp quốc (United Nations Development Programme – UNDP) cũng đã đưa ra quan điểm về ODA: Nguồn viện trợ phát triển chính thức bao gồm các khoản cho không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp bằng các điều khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay, sẽ có yếu tố cho không, ít nhất là 25%).

Như vậy, theo cách hiểu chung nhất của chúng ta hiện nay: “Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi của các cơ quan tài chính thuộc các tổ chức quốc tế, các cơ quan đại diện hợp tác phát triển quốc tế của các nuớc nhằm hỗ trợ cho sự phát triến và thịnh vượng của các nuớc khác (không tính đến các khoản viện trợ cho mục đích thuần tuỷ quân sự).

2. Phân loại ODA

Theo đó ODA có thể được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau:

*     Theo tính chất tài trợ:

–    ODA không hoàn lại: là các khoản cho không, nước nhận viện trợ không có nghĩa vụ hoàn trả lại.

–    ODA có hoàn lại (ODA vốn vay): là các khoản vay ưu đãi (tín dụng ưu đãi).

–    ODA hỗn hợp: gồm một phần cho không, phần còn lại thực hiện theo hình thức tín dụng (có thể là tín dụng ưu đãi hoặc tín dụng thương mại).

*     Theo điều kiện:

–    ODA không ràng buộc nước nhận: việc sử dụng nguồn tài trợ không bị ràng buộc bởi nguồn sử dụng hay mục đích sử dụng nào.

–     ODA có ràng buộc nước nhận:

+ Bởi nguồn sử dụng: Việc mua sắm hàng hóa, trang thiết bị hay dịch vụ bằng nguồn vốn ODA chỉ giới hạn từ một số công ti do nước tài trợ sở hữu hoặc kiểm soát (đối với viện trợ song phương), hoặc từ các công ti từ các nước thành viên (đối với viện trợ đa phương).

+ Bởi mục đích sử dụng: Chỉ được sử dụng nguồn vốn ODA cho một số mục đích nhất định hoặc một số dự án cụ thể.

–     ODA có ràng buộc một phần: một phần chịu ràng buộc, phần còn lại không phải chịu bất kì ràng buộc nào.

*    Theo nhà cung cấp:

–    ODA song phương: là ODA của một quốc gia (chính phủ) tài trợ trực tiếp cho một quốc gia (chính phủ) khác.

–     ODA đa phương: là ODA của nhiều quốc gia (chính phủ) tài trợ cho một quốc gia (chính phủ), thường được thực hiện thông qua các tổ chức quốc tế và liên chính phủ (WB, IMF, ADB, ủy ban châu Âu EU, các tổ chức thuộc Liên Hợp quốc, quỹ OPEC…).

*    Theo mục đích:

Các loại vốn ODA nêu trên có thể thực hiện dưới nhiều hình thức dự án hoặc hình thức phi dự án với các mục tiêu khác nhau, trong đó:

–    Hỗ trợ dự án là hình thức chủ yếu của ODA để thực hiện các dự án cụ thể. Nó có thể là hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kĩ thuật, có thể là viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi.

–    Hỗ trợ phi dự án có thể là hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợ trả nợ hoặc viện trợ chương trình.

–     Hỗ trợ cán cân thanh toán thường là hỗ trợ tài chính trực tiếp (chuyển giao tiền tệ) hoặc hỗ trợ hàng hóa, hỗ trợ qua nhập khẩu (ngoại tệ hoặc hàng hóa được chuyển qua hình thức này có thể được sử dụng để hỗ trợ ngân sách).

–     Hỗ trợ trả nợ: giúp thanh toán các khoản nợ quốc tế đến hạn.

–     Viện trợ chương trình: là khoản ODA dành cho mục đích tổng quát với thời gian nhất định mà không yêu cầu phải xác định ngay một cách cụ thể, chi tiết nó sẽ được sử dụng như thế nào.

3. Vai trò và tác dụng của ODA đổi với sự phát triển kinh tế – xã hội

Nguồn vốn ODA được đánh giá là nguồn ngoại lực quan trọng giúp các nước đang phát triển thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của mình. Vai trò của ODA đối với các nước nhận tài trợ thể hiện một số điểm chính sau đây:

–    ODA là nguồn vốn bổ sung giúp cho các nước nghèo đảm bảo chi đầu tư phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Vốn ODA có đặc tính ưu việt là thời hạn cho vay cũng như thời gian ân hạn dài (25 – 40 năm mới phải hoàn trả và thời gian ân hạn 8-10 năm), lãi suất thấp (khoảng từ 0,25% đến 2%/năm), và trong nguồn vốn ODA luôn có một phần viện trợ không hoàn lại. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện cho vay ưu đãi như vậy chính phủ các nước đang phát triển mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế như đường sá, điện, nước, thuỷ lợi và các hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế. Những cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội được xây dựng mới hoặc cải tạo nhờ nguồn von ODA là điều kiện quan trọng thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế của các nước nghèo. Theo tính toán của các chuyên gia WB, đối với các nước đang phát triển có thể chế và chính sách tốt, khi ODA tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng thêm 0,5%.

–    ODA giúp các nước tiếp nhận phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường. Một lượng ODA lớn được các nhà tài frợ và các nước tiếp nhận ưu tiên dành cho đầu tư phát triển giáo dục, đào tạo, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cường một bước cơ sở vật chất kĩ thuật cho việc dạy và học của các nước đang phát triển. Bên cạnh đó, một lượng ODA khá lớn cũng được dành cho các chương trình hỗ trợ lĩnh vực y tế, đảm bảo sức khoẻ cộng đồng. Nhờ có sự tài trợ của cộng đồng quốc tế, các nước đang phát triển đã gia tăng đáng kể chỉ số phát triển con người của quốc gia mình.

–    ODA giúp các nước đang phát triển xoá đói, giảm nghèo. Xoá đói, giảm nghèo là một trong những tôn chỉ đầu tiên được các nhà tài trợ quốc tế đưa ra khi hình thành phương thức hỗ trợ phát triển chính thức. Mục tiêu này biểu hiện tính nhân đạo của ODA. Trong bối cảnh sử dụng có hiệu quả, tăng ODA một lượng bằng 1% GDP sẽ làm giảm 1% nghèo khổ, và giảm 0,9% tỉ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Và nếu như các nước giàu tăng 10 tỉ USD viện trợ hàng năm sẽ cứu được 25 triệu người thoát khỏi cảnh đói nghèo.

–    ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nước đang phát triển. Đa phần các nước đang phát triển rơi vào tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai, gây bất lợi cho cán cân thanh toán quốc tế của các quốc gia này. ODA, đặc biệt các khoản trợ giúp của IMF có chức năng làm lành mạnh hóa cán cân vãng lai cho các nước tiếp nhận, từ đó ổn định đồng bản tệ.

–   ODA được sử dụng có hiệu quả sẽ trở thành nguồn lực bổ sung cho đầu tư tư nhân. Ở những quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tot, ODA đóng vai trò như nam châm “hút” đầu tư tư nhân theo tỉ lệ xấp xỉ 2 USD hên 1 USD viện trợ. Đối với những nước đang trong tiến trình cải cách thể chế, ODA còn góp phần củng cố niềm tin của khu vực tư nhân vào công cuộc đổi mới của đất nước. Tuy nhiên, không phải lúc nào ODA cũng phát huy tác dụng đối với đầu tư tư nhân. Ở những nền kinh tế có môi trường kinh doanh bị bóp méo nghiêm trọng thì viện trợ không những không bổ sung mà còn “loại trừ” đầu tư tư nhân. Điều này giải thích tại sao các nước đang phát triển mắc nợ nhiều, mặc dù nhận được một lượng ODA lớn của cộng đồng quốc tế song lại không hoặc tiếp nhận được rất ít von FDI.

–   ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế.

–   Tuy đóng vai hò quan trọng, song nguồn ODA cũng tiềm ẩn nhiều hậu quả bất lợi đối với các nước tiếp nhận nếu ODA không được sử dụng hiệu quả. Các nước giàu khi viện trợ ODA đều gắn với những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng họp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh – quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị… Vì vậy, họ đều có chính sách riêng hướng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay họ có lợi thế. Ngoài ra, tình trạng thất thoát, lãng phí; xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp… có thể đẩy nước tiếp nhận ODA vào tình trạng nợ nần.

Việt Nam hiện là quốc gia nhận được nguồn vốn ODA tương đối nhiều so với các nước cùng nhóm thu nhập. Nguồn von ODA và vốn vay ưu đãi đã góp phần quan trọng, tích cực trong việc thúc đẩy kinh tế – xã hội, nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng, bảo đảm an sinh xã hội, đặc biệt đối với vùng sâu, vùng xa. Nhiều công trình, dự án sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng phát huy tốt hiệu quả đầu tư. Các nguồn vốn vay còn hỗ trợ đẩy mạnh quá trình chuyển giao công nghệ và tiếp thu khoa học kĩ thuật, kinh nghiệm quản lý tiên tiến của các nước phát triển trên thế giới, tạo ra việc làm. Tuy nhiên, trong quá trình thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA còn tồn tại một số bất cập, hạn chế cần khắc phục trong thời gian tới như tiến độ thực hiện, giải ngân các chương trình dự án chưa đáp ứng được yêu cầu và cam kết trong hiệp định kí kết với các nhà tài trợ…

Đến tháng 9/2018, Việt Nam đã kí các hiệp định vay hơn 84 tỉ USD vốn ODA, tập trung chủ yếu vào một số nhà tài trợ như WB khoảng 29%, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) khoảng 20%, Nhật Bản 34%, Trung Quốc 4%, Hàn Quốc 4%, Pháp 3%… Dư nợ nước ngoài của Chính phủ tính đến năm 2017 là hơn 45,8 tỉ USD, tỉ lệ nợ nước ngoài chiếm khoảng 20,52%.

Luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)