Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát chặt chẽ quyền lực

Trong thời gian qua, việc phân cấp, phân quyền chưa thực sự rõ ràng, cụ thể, chưa tạo động lực để phát huy hết thế mạnh, tiềm năng; kiểm soát quyền lực nói chung và trong công tác cán bộ nói riêng vẫn là khâu yếu. Bài viết phân tích, đánh giá thực trạng vấn đề trên, qua đó đưa ra các giải pháp tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực nói chung và trong công tác cán bộ nói riêng.

Ủy viên Bộ Chính trị, Phó Thủ tướng Thường trực Chính phủ Phạm Bình Minh chủ trì Hội nghị trực tuyến toàn quốc với chủ đề ‟Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước” ngày 04/11/2021.

QUAN NIỆM VỀ PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN, KIỂM TRA, GIÁM SÁT VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC Ở VIỆT NAM

Phân cấp, phân quyền

Phân cấp, phân quyền là vấn đề luôn được đặt ra trong suốt quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa và Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Phân cấp, phân quyền trong bộ máy nhà nước được thể hiện trước hết là giữa chính quyền Trung ương và chính quyền cấp tỉnh. Phân cấp địa phương do chính quyền địa phương thực hiện có tính nội bộ sẽ đơn giản hơn, dễ dàng hơn. Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: chính quyền địa phương có nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Tại các Điều 11, Điều 12 và Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định rõ về “phân định thẩm quyền”. Theo đó, phân định thẩm quyền được thực hiện theo hai hình thức là phân quyền và phân cấp, trong đó phân cấp là việc cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn. Còn phân quyền là quan niệm thể hiện tư duy mới trong lý luận, trong tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng ở nước ta, lần đầu tiên thuật ngữ này được thể hiện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Theo đó, một số nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được tổ chức theo chế độ phân quyền. Ngoài quy định chính quyền địa phương được phân quyền, việc ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 quan niệm về chính quyền địa phương với việc xem chính quyền địa phương là khối thống nhất thay vì chỉ tên Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) như các bản Hiến pháp trước đó.

Thứ nhất, về phân cấp, phân quyền thể hiện trên các nội dung sau: 1) Nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý, cung ứng dịch vụ công gắn với vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân; 2) Nhiệm vụ, quyền hạn trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; 3) Nhiệm vụ, quyền hạn về nhân sự chính quyền; 4) Nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến ngân sách, tài chính. Trong bốn nội dung này, nội dung thứ nhất là trung tâm, cơ bản. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó, cần phân cấp, phân quyền về tổ chức bộ máy để hình thành chủ thể quản lý phù hợp và để bộ máy chính quyền vận hành tốt, đáp ứng yêu cầu của hoạt động ở địa phương. Mặt khác, phải có sự phân cấp, phân quyền về ngân sách, tài chính tương ứng, không có sự phân cấp, phân quyền này thì phân cấp, phân quyền không có ý nghĩa. Do đó, phân cấp, phân quyền phải có tính đồng bộ.

Thứ hai, đối với phân cấp quản lý, chính quyền được phân cấp có trách nhiệm với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn; trách nhiệm của cơ quan, chính quyền đã phân cấp. Đối với phân quyền, chính quyền được phân quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.

Thứ ba, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền phân quyền, còn phân cấp chủ yếu được thực hiện bởi Chính phủ, các bộ, ngành, chính quyền địa phương cấp trên.

Thứ tư, phân cấp, phân quyền phải chịu sự kiểm tra, giám sát và kiểm soát việc thực hiện quyền lực, các nhiệm vụ, quyền hạn, đản bảo cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Phân quyền, phân cấp giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương là vấn đề có tính quy luật. Bởi vì, vai trò của phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương thể hiện trên những điểm chủ yếu sau:

– Phân công lao động công vụ hợp lý giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương. Trong đó, chính quyền Trung ương tập trung vào quản trị quốc gia; xây dựng chính sách, pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển tổng thể kinh tế – xã hội của cả nước. Chính quyền địa phương cấp trên hạn chế tham gia việc cung ứng dịch vụ công do chính quyền cấp dưới hoặc xã hội thực hiện để tập trung vào xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn, tăng cường chỉ đạo, điều hành và thanh tra, kiểm tra việc tổ chức thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước… Phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương giúp bộ máy nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả hơn.

– Tăng tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Bộ máy nhà nước chỉ hoạt động tốt khi chính quyền Trung ương, chính quyền địa phương vững mạnh, chủ động, sáng tạo thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong tính thống nhất.

– Phân quyền, phân cấp cho một cấp chính quyền không chỉ là vấn đề dân chủ theo nguyên tắc tập trung dân chủ mà là vấn đề dân chủ với cộng đồng dân cư địa phương. Khi dân chủ được thực hiện hiệu quả, người dân sẽ tích cực tham gia vào lĩnh vực chính trị. Bởi vì, chính người dân là nhân tố có tính quyết định làm tăng hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền, ngăn ngừa những tiêu cực, sai lầm trong các quyết định, hành vi của cán bộ, công chức chính quyền địa phương; cải thiện mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước với người dân.

– Phân cấp, phân quyền tạo nên tính đa dạng, phong phú trong tổ chức và hoạt động của chính quyền. Mỗi cấp chính quyền trong tổ chức và hoạt động có thể tham khảo kinh nghiệm địa phương khác.

Kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực

Kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực là đòi hỏi khách quan để bảo đảm trật tự cũng như hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức. Trong lĩnh vực nhà nước, các hình thức kiểm tra, giám sát nhà nước và xã hội thực hiện công việc trên rất đa dạng, như giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, kiểm sát… Kiểm soát là khái niệm rộng hơn các khái niệm thuộc cụm từ “kiểm tra, giám sát”. Cần có các hoạt động xem xét, đánh giá, kết luận như các hình thức kiểm tra, giám sát, nhưng trong bản thân khái niệm đã bao hàm việc chủ động xử lý là “để ngăn chặn những gì trái quy định”; có thể hiểu là đặt sự vật “trong phạm vi quyền hành của mình”(1), tức là làm chủ được tình hình. Tóm lại, “kiểm soát” là khái niệm có nội hàm rộng hơn, chủ động hơn các hình thức “kiểm tra, giám sát” đã nêu. Khi nói đến “kiểm tra, giám sát” thường là hàm ý nói đến các hình thức kiểm tra, giám sát có tính cụ thể. Tuy nhiên, với cụm từ “kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực”, bao quát toàn diện, đầy đủ hơn về việc xem xét, đánh giá, xử lý những khiếm khuyết, tiêu cực và cả thúc đẩy, bồi đắp mặt tích cực của đối tượng liên quan.   

Kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương có đối tượng trực tiếp là các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền. Các hình thức kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực cụ thể bao gồm: 

– Kiểm tra, là hoạt động do cơ quan quan hành chính nhà nước cấp trên thực hiện đối với chính quyền địa phương cấp dưới hoặc do cơ quan hành chính nhà nước kiểm tra theo chức năng thực hiện đối với chính quyền địa phương cấp dưới hay cơ quan cùng cấp. Kết quả của hoạt động kiểm tra có thể là việc xử lý hay kiến nghị xử lý đối với sai phạm. 

– Thanh tra nhà nước, là hoạt động “xem xét, đánh giá, xử lý” do cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền thực hiện dưới hai hình thức là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn, kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó.

– Kiểm toán, là hoạt động do cơ quan kiểm toán nhà nước xem xét, đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công các hoạt động có liên quan của đơn vị được kiểm toán. Các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc chính quyền địa phương là các đối tượng của kiểm toán.

– Giám sát, hoạt động giám sát trước hết là giám sát nhà nước do Quốc hội và HĐND các cấp thực hiện. Đó là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Bên cạnh hoạt động giám sát nhà nước kể trên, còn có các hình thức hoạt động giám sát của xã hội. Đó là giám sát của Ban thanh tra nhân dân, giám sát của các tổ chức xã hội, của công dân đối với hoạt động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước, của người có chức trách ở địa phương.

– Tài phán hành chính, là hình thức kiểm tra của cơ quan Tòa án về tính hợp pháp của các quyết định, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước địa phương bị khiếu kiện. Hoạt động kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương được thực hiện theo những nguyên tắc cơ bản ở đâu có sử dụng quyền lực nhà nước thì ở đó có kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực và các nguyên tắc khác: pháp chế, bảo đảm công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân…

HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC Ở NƯỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA

Việc điều chỉnh pháp luật về kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực đối với bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền địa phương nói riêng khá đầy đủ. Trên thực tế, các kết quả đạt được do thực hiện các quy chế kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực đã đạt được những kết quả cơ bản. Do đó, việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền của chính quyền địa phương mang lại các kết quả phát triển mọi mặt đời sống xã hội hiện nay, những tiêu cực trong hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức vẫn trong tầm kiểm soát.

Về hoạt động giám sát

Việc tổng kết thực hiện Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 cho thấy hoạt động giám sát đã từng bước đi vào nề nếp, có chương trình, kế hoạch theo từng tháng, từng quý và cả năm. Quy trình thực hiện hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn từng bước được cải tiến. Chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn ngày càng được nâng lên và đi vào thực chất. Các phiên chất vấn có tính xây dựng, làm rõ được nguyên nhân, trách nhiệm và giải pháp khắc phục. HĐND nhiều tỉnh, thành phố đã kết hợp giữa chất vấn và giám sát chuyên đề trong một số lĩnh vực bảo đảm hoạt động chất vấn tập trung, làm sáng tỏ được nhiều vấn đề trên diện rộng, đưa ra được nhiều giải pháp thiết thực… Tuy nhiên, hoạt động chất vấn vẫn còn những hạn chế: số lượng chất vấn ở mỗi kỳ họp còn ít, chưa phản ánh hết những vấn đề bức xúc, nổi cộm ở địa phương; vẫn còn tình trạng đại biểu nể nang, né tránh, ngại va chạm trong hoạt động chất vấn; việc theo dõi, đôn đốc trả lời chất vấn chưa được quan tâm đúng mức, nên tỷ lệ phản hồi ý kiến chất vấn tại một số địa phương chưa cao.

Hoạt động kiểm tra của Ủy ban nhân dân các cấp

UBND cấp trên đã định kỳ kiểm tra tình hình tổ chức, hoạt động và công tác chỉ đạo, điều hành của UBND cấp dưới. Từ đó, kịp thời nắm tình hình và hướng dẫn các cơ quan, đơn vị thực hiện tốt hơn nhiệm vụ được giao, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động, hiệu lực chỉ đạo, điều hành các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn; tăng cường kỷ luật, kỷ cương, trách nhiệm phục vụ Nhân dân của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.

UBND cấp tỉnh, cấp huyện ở nhiều địa phương đã ban hành các kế hoạch kiểm tra cụ thể, xác định trọng tâm, trọng điểm các vấn đề kiểm tra, tuân thủ quy định của pháp luật, bảo đảm chất lượng, khách quan, không gây trở ngại đến các hoạt động bình thường của các cơ quan, đơn vị. Qua kiểm tra, rút ra được những vấn đề cần quan tâm trong công tác chỉ đạo, điều hành; đồng thời kiến nghị, đề xuất với lãnh đạo các cấp liên quan để nâng cao chất lượng hoạt động của UBND cấp dưới trực tiếp. UBND cấp tỉnh, cấp huyện tiến hành kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp và UBND cấp dưới trực tiếp trong việc thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và nhiệm vụ thuộc phạm vi được phân công phụ trách; trong việc ban hành các văn bản pháp quy theo thẩm quyền của UBND cấp dưới trực tiếp.

Hoạt động thanh tra hành chính

Đây là hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc chính quyền địa phương trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Cụ thể, năm 2019, thanh tra các bộ, ngành và địa phương đã tiến hành 6.550 cuộc thanh tra hành chính(2), đã kết thúc thanh tra trực tiếp 5.227 cuộc. Tổng hợp kết quả từ các cuộc thanh tra, kiểm tra đã kết luận, phát hiện 6.088 đơn vị có vi phạm với số tiền 8.704 tỷ đồng, 21.349 ha đất, kiến nghị thu hồi 5.600 tỷ đồng và 501 ha đất, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý số tiền 3.104 tỷ đồng, 20.847 ha đất; kiến nghị xử lý hành chính 1.927 tập thể, cá nhân; chuyển cơ quan điều tra xem xét 81 vụ, 121 đối tượng(3).

Báo cáo tổng kết công tác năm 2019 và phương hướng, nhiệm vụ chủ yếu năm 2020 của Thanh tra Chính phủ đã đánh giá hoạt động của ngành Thanh tra có nhiều đổi mới, tập trung triển khai nhiều giải pháp khắc phục những hạn chế trong công tác thanh tra từ những năm trước, trong đó tiếp tục đổi mới phương pháp, cách thức tiến hành thanh tra, xử lý sau thanh tra nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra… Qua thanh tra, đã phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm vi phạm pháp luật; chấn chỉnh, khắc phục những bất cập, sơ hở trong quản lý, chỉ đạo, điều hành và trong việc ban hành chính sách, pháp luật… Tuy nhiên, trong hoạt động thanh tra vẫn còn những hạn chế như: một số cuộc thanh tra còn kéo dài khi xây dựng báo cáo và kết luận thanh tra. Công tác quản lý nhà nước về hoạt động thanh tra chưa thường xuyên, hiệu quả chưa cao. Kết quả đôn đốc, xử lý về thanh tra của các bộ, ngành, địa phương chưa đạt yêu cầu đề ra.

MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN VỚI TĂNG CƯỜNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT VÀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC

Một là, cần nhận thức đúng về phương châm đẩy mạnh phân cấp, phân quyền với tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát chặt chẽ quyền lực. Vì vậy, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền là yếu tố cơ bản, quyết định việc tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực để các nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương. Tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực là để “phục vụ” việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đúng pháp luật và hiệu quả. Tuy nhiên, phân cấp, phân quyền phải tính đến năng lực và điều kiện đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền và cần tính đến khả năng kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực đối với các cấp chính quyền.

Hai là, để có thể thực hiện được việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ quyền lực thì mỗi “vế” đều phải được thực hiện tốt, hiệu quả. Các giải pháp về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cũng như tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực hầu như đã được các cấp, các ngành xác định, các nghiên cứu đề cập khá căn bản. Chế độ pháp lý về phân cấp, phân quyền có thể nói đã quy định rõ ràng trên các phương diện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nhưng nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp có thể nhận ra được, nhưng phân quyền còn chưa cụ thể, chưa xác định được nhiệm vụ, quyền hạn là pháp quyền trong thực tế, khi chính quyền địa phương cấp trên có quyền chi phối, quyết định về tổ chức và hoạt động của UBND cấp dưới theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Bên cạnh đó, cần làm rõ các tiêu chí chung về những vấn đề có thể và không thể phân cấp, phân quyền và các tiêu chí chung cũng như giới hạn về phân cấp, thủ tục tiến hành phân cấp… Trong quan hệ phân cấp giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương không nhất thiết phải phân cấp đồng đều. Ví dụ, có thể phân cấp cho một cấp chính quyền địa phương khi hội đủ các điều kiện cần thiết… Đó là sự thống nhất trong đa dạng và giữa các địa phương có sự thi đua hay cạnh tranh một cách công bằng, dân chủ.

Ba là, quyết tâm chính trị của các cấp, ban, ngành cùng sự đồng thuận của người dân trong phân cấp, phân quyền cũng như trong kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực.

Vai trò của các cấp ủy đảng và người đứng đầu cơ quan, đơn vị là rất quan trọng trong việc thực hiện phương châm đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ quyền lực. Thực hiện phương châm này là trách nhiệm của cơ quan phân cấp, phân quyền và cả cơ quan được phân cấp, phân quyền cũng như các cơ quan có trách nhiệm kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực. Sự tham gia và đồng thuận của người dân sẽ giúp cho quá trình đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát, kiểm soát chặt chẽ quyền lực. Đây là vấn đề liên quan đến toàn bộ thể chế dân chủ; đề cao quan điểm chủ quyền nhân dân, bảo đảm để người dân tham gia bằng các hoạt động cụ thể, dưới các hình thức khác nhau theo quy định của pháp luật./.

———————

Ghi chú:

(1) Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, năm 2000.

(2) Kết quả tổng hợp từ 59 địa phương.

(3) Thanh tra Chính phủ, Báo cáo số 152/BC-TTCP ngày 29/01/2018 về Tổng kết công tác năm 2017 và phương hướng nhiệm vụ năm 2018 của ngành Thanh tra; Báo cáo số 100/BC-TTCP ngày 23/01/2019 về Tổng kết công tác năm 2018 và phương hướng nhiệm vụ năm 2019 của ngành Thanh tra; Báo cáo Tổng kết công tác năm 2019 và phương hướng nhiệm vụ năm 2020 của ngành Thanh tra, ngày 13/01/2020.

PGS.TS Vũ Thư, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam