Biện pháp hành chính là gì ? Khái niệm về biện pháp hành chính ?

Biện pháp hành chính là Cách thức được quy định mà chủ thể quản lý sử dụng quyền lực quản lý được giao để tác động lên đối tượng quản lý có hành vi vi phạm hành chính, buộc các đối tượng quản lý phải thực hiện một hành vi nhất định theo ý chí của chủ thể quản lý. Biện pháp hành chính có tính đặc trưng mệnh lệnh đơn phương.

1. Khái niệm biện pháp hành chính

Cách thức được quy định mà chủ thể quản Ií (tổ chức, cá nhân có thẩm quyển) sử dụng quyền lực quản lí được giao để tác động lên đối tượng quản Ií (tổ chức, cá nhân thuộc quyển quản lý) có hành vị vị phạm hành chính, buộc các đối tượng quản Ií phải thực hiện một hành vi nhất định theo ý chí của chủ thể quản lí.

Biện pháp hành chính có đặc trưng mộnh lệnh đơn phương: 1) Quyền lực – phục tùng của cấp trên đối với cấp dưới, của chủ thể quản Ií đối với đối tượng quản lý; 2) Chỉ có tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lí hành chính mới được sử dụng biện pháp hành chính. Nội dung của các biện pháp hành chính phải được quy định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật hoặc các điều lệ, nội quy của cơ quan, tổ chức.

Có biện pháp hành chính công quyền – do các tổ chức, cá nhân có thẩm quyển quản lí hành chính nhà nước thực hiện và biện pháp hành chính ngoài công quyền – do tổ chức, cá nhân trong tố chức đoàn thể xã hội, đơn vị kinh tế… thực hiện.

Biện pháp hành chính được thực hiện trong mối quan hệ hành chính giữa cấp trên với cấp dưới (trong hệ thống cơ quan quản lí nhà nước, trong hệ thống hành chính nội bộ của tổ chức), giữa cơ quan quản lí nhà nước thẩm quyền chung với cơ quan nhà nước có thẩm quyển chuyên môn; giữa cơ quan quản lí nhà nước chuyên ngành với cơ quan nhà nước khác trong lĩnh vực chuyên ngành đó; giữa cơ quan quản lí nhà nước với các tổ chức – đoàn thể xã hội; giữa cơ quan quản lí nhà nước với công dân…

Biện pháp hành chính được bắt đầu bằng việc ban hành các quyết định quản lí, các mệnh lệnh hành chính tron đó thể hiện ý chí của tổ chức, cá nhân có thẩm quyền quản lí hành chính đối với tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng quản lí hành chính. Tiếp theo là việc đôn đốc, nhắc nhở, kiểm tra việc thực hiện. Và cuối cùng, trong trường hợp có vi phạm thì áp dụng các chế tài xử lí. Tuỳ tính chất, mức độ vi phạm, có thể áp dụng các chế tài xử lí kỉ luật, chế tài xử lí vi phạm hành chính; chế tài hình sự, chế tài dân sự (nếu có thiệt hại). Việc áp dụng chế tài phải đúng thẩm quyền, theo trình tự, thủ tục đã được quy định.

Biện pháp hành chính khác với một số biện pháp khác như biện pháp kinh tế (dùng các lợi ích kinh tế để tác động, điểu chỉnh hành vi), biện pháp giáo dục, thuyết phục… Trong thực tế, để bảo đảm hiệu quả quản lí, chủ thể quản lí thường hay sử dụng đan xen, kết hợp các biện pháp hành chính, biện pháp kinh tế, biện pháp giáo dục thuyết phục.

2. Áp dụng các biện pháp hành chính

a) Thứ nhất, biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn

Là biện pháp xử lý hành chính áp dụng đối với các đối tượng theo quy định của Luật để giáo dục, quản lý họ tại nơi cư trú trong trường hợp nhận thấy không cần thiết phải cách ly họ khỏi cộng đồng. Thời hạn áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn từ 03 tháng đến 06 tháng Đối tượng áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn là người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại Bộ luật hình sự. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 18 tuổi 02 lần trở lên trong 06 tháng có hành vi trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên có nơi cư trú ổn định. Người từ đủ 18 tuổi trở lên thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của cơ quan, tổ chức; tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân hoặc người nước ngoài; vi phạm trật tự, an toàn xã hội 02 lần trở lên trong 06 tháng nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.

b) Thứ hai, biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng

Là biện pháp xử lý hành chính áp dụng đối với người có hành vi vi phạm pháp luật quy định của Luật nhằm mục đích giúp họ học văn hóa, học nghề, lao động, sinh hoạt dưới sự quản lý, giáo dục của nhà trường. Thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng từ 06 tháng đến 24 tháng. Không áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng đối người không có năng lực trách nhiệm hành chính; người đang mang thai có chứng nhận của bệnh viện; phụ nữ hoặc người duy nhất đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi được Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú xác nhận.

c) Thứ ba, biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc

Là biện pháp xử lý hành chính áp dụng đối với người có hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài; tài sản, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài; vi phạm trật tự, an toàn xã hội 02 lần trở lên trong 06 tháng nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú ổn định để lao động, học văn hoá, học nghề, sinh hoạt dưới sự quản lý của cơ sở giáo dục bắt buộc. Không áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc đối với người không có năng lực trách nhiệm hành chính; người chưa đủ 18 tuổi;nữ trên 55 tuổi, nam trên 60 tuổi; người đang mang thai có chứng nhận của bệnh viện; phụ nữ hoặc người duy nhất đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi được Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú xác nhận.

d) Thứ tư, biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc

Là biện pháp xử lý hành chính áp dụng đối với người người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú ổn định. Không áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người không có năng lực trách nhiệm hành chính; người đang mang thai có chứng nhận của bệnh viện; phụ nữ hoặc người duy nhất đang nuôi con nhỏ dưới 36 tháng tuổi được Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú xác nhận. Thời hạn áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc từ 12 tháng đến 24 tháng.

e) Về thẩm quyền áp dụng biện pháp hành chính

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Toà án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền quyết định áp dụng các biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 theo tinh thần của Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị đó là “hình thành cơ chế pháp lý đế Chính phủ thực hiện quyền yêu cầu xem xét, xử lý bằng thủ tục tư pháp đối với mọi vi phạm nghiêm trọng được phát hiện trong quá trình quản lý, tổ chức thi hành pháp luật”, ((tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng của công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án” cũng như bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế về quyền con người, tiến tới các chuẩn mực quốc tế về quyền con người theo hướng công khai, minh bạch, công bằng, hạn chế việc ban hành quyết định áp dụng mang tính khép kín, đơn phương của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, Luật XLVPHC quy định chuyển thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp hành chính (đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc) sang cơ quan tư pháp là một cải cách lớn và có ý nghĩa rất sâu sắc. Điều này giúp tăng uy tín quốc gia trong việc bảo đảm thực hiện các cam kết quốc tế, hơn nữa, việc thực thi tốt các điều ước quốc tế về quyền con người giúp doanh nghiệp gián tiếp hưởng lợi về đầu tư và việc tham gia các hiệp định thương mại; giảm khiếu nại, tố cáo; hiệu quả thi hành của quyết định áp dụng do đối tượng bị áp dụng và gia đình đồng tình với quyết định áp dụng, tự nguyện thi hành cao hơn trước; tiết kiệm được chi phí cơ hội nếu tránh được việc bị áp dụng sau pháp luật.

Luật XLVPHC cũng đã quy định, khi người vi phạm đã chấp hành xong quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã cấp giấy chứng nhận cho người đã chấp hành xong và gửi bản sao cho gia đình người đó. Khi người vi phạm đã chấp hành xong quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì Hiệu trưởng trường giáo dưỡng, Giám đốc cơ sở giáo dục bắt buộc, Giám đốc cơ sở cai nghiện bắt buộc cấp giấy chứng nhận cho người đã chấp hành xong và gửi bản sao cho gia đình người đó, Tòa án nhân dân cấp huyện nơi đã ra quyết định, cơ quan quản lý trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc, Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú.

Nhìn chung, các biện pháp xử lý hành chính phù hợp với từng loại đối tượng, đúng thủ tục theo quy định của pháp luật, cơ bản phù hợp với thực tiễn và huy động được sự tham gia của cộng đồng xã hội. Tuy nhiên, một số quy định của pháp luật liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính còn chưa thống nhất, chưa phù hợp với thực tiễn, không bảo đảm tính khả thi, như:

– Điểm b khoản 1 Điều 103 Luật XLVPHC quy định hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đối với người nghiện không có nơi cư trú ổn định “tài liệu chứng minh người đó đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn về hành vi nghiện ma túy”. Quy định này rất khó thực hiện trong thực tế và dễ bị Tòa án trả lại hồ sơ vì người nghiện không có nơi cư trú ổn định không bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

– Về quy định “02 lần trở lên trong 06 tháng” thực hiện hành vi vi phạm là điều kiện để áp dụng các biện pháp hành chínhđược quy định tại khoản 3, khoản 5 Điều 90 Luật XLVPHC chưa rõ ràng, dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau, đó là: (i) đối tượng lần vi phạm thứ hai hay phải vi phạm lần thứ ba mới đủ điều kiện áp dụng biện pháp hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn?; (ii) hành vi vi phạm của đối tượng tại các lần vi phạm có nhất thiết phải có sự trùng lặp không (ví dụ: lần 1 đối tượng có hành vi trộm cắp, lần 2 đối tượng có hành vi đánh bạc thì có bị áp dụng biện pháp hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn hay không)?; (iii) tại lần vi phạm cuối cùng để xem xét, lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn, người có thẩm quyền XPVPHC có phải ra quyết định XPVPHC không, hay chỉ cần lập biên bản VPHC?… Tương tự đối với khoản 4 Điều 92 và khoản 1 Điều 94 Luật XLVPHC.

– Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện quy định khoản 1 và 2 Điều 131 Luật XLVPHC không khả thi, vì hầu hết các đối tượng người nghiện đều lệ thuộc nặng nề vào ma túy cả về tinh thần lẫn thể chất, họ thường có thái độ bất hợp tác, thậm chí chống đối quyết liệt việc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, gia đình và tổ chức xã hội rất khó quản lý. Hơn nữa, hiện nay, các tổ chức xã hội không có đầy đủ các điều kiện về con người, cơ sở vật chất. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật cũng không quy định cụ thể tổ chức xã hội nào thực hiện công việc này.

Trong 05 năm qua, ở tỉnh ta có 307 đối tượng được áp dụng biện pháp Giáo dục tại xã, phường, thị trấn ( số liệu này trong toàn quốc là 46.488 đối tượng); có 7 đối tượng được TAND ra quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (số liệu này của toàn quốc là 43.423 đối tượng). Việc lập hồ sơ đề nghị áp dụng các biện pháp hành chính đã được các cơ quan có liên quan phối hợp triển khai thực hiện các bước theo quy định pháp luật. Trên cơ sở hồ sơ đề nghị, các cơ quan có thẩm quyền đã ban hành các Quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính đảm bảo kịp thời, đúng pháp luật. Trong năm không có vụ việc nào bị khiếu nại, khởi kiện đối với việc lập hồ sơ đề nghị và ra quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Hiện nay, có 02 đối tượng đang chấp hành quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân cấp huyện quyết định áp dụng. Việc tiếp nhận đối tượng vào các cơ sở giáo dục bắt buộc, trường giáo dưỡng được thực hiện đúng theo quy định của pháp luật, những đối tượng này được tạo điều kiện tham gia học văn hóa, học nghề để sau khi chấp hành xong quyết định sẽ sớm ổn định cuộc sống, tìm kiếm việc làm.

Tuy nhiên, việc áp dụng biện pháp hành chính do Tòa án nhân dân quyết định còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc nên chưa phát huy hiệu quả. Trình tự, thủ tục lập hồ sơ quá rườm rà, phải qua nhiều bước, nhiều cơ quan như: Công an cấp xã; Công an huyện, Phòng Tư pháp, Phòng Lao động, Thương binh và Xã hội, Tòa án nhân dân cấp huyện nên mất rất nhiều thời gian; điều kiện để lập hồ sơ áp dụng biện pháp hành chính, nhất là áp dụng biện pháp hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc quy định khá chặt chẽ nên khó để đưa được đối tượng vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, cơ sở giáo dục bắt buộc và trường giáo dưỡng hơn so với trước đây. Do đó, phần nào hạn chế đến việc áp dụng các biện pháp này trên thực tế. Như đối với trường hợp áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, nếu thực hiện theo đúng quy trình, thời gian đưa ra được quyết định đưa người đi cai nghiện nhanh nhất là 1 tháng. Trong thời gian chờ có quyết định, người nghiện có hộ khẩu thường trú tại địa phương sẽ được gửi về gia đình quản lý, những người không rõ nơi cư trú phải đưa đến các cơ sở xã hội quản lý. Tuy nhiên, các địa phương chưa có nhà lưu giữ, không có cán bộ chuyên môn để xử lý cắt cơn nghiện nên việc quản lý, lưu giữ đối tượng rất khó. Các văn bản pháp luật có liên quan đến việc đưa đối tượng vào cơ sở cai nghiện bắt buộc còn bất cập và thiếu khả thi trong quá trình triển khai thực hiện như muốn đưa đối tượng đi cai nghiện bắt buộc phải xác định tình trạng nghiện rồi tiến hành xử phạt hành chính. Sau đó đưa về giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Nếu tái nghiện thì mới đưa đi cai nghiện bắt buộc. Trong khi đó, việc xác định tình trạng nghiện trên thực tế khó thực hiện vì theo Nghị định 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, thẩm quyền xét nghiệm là y sỹ, bác sỹ có chứng chỉ hành nghề và phải tham gia tập huấn về cai nghiện tại cộng đồng (nhiều địa phương hiện nay y, bác sỹ chưa có chứng chỉ này).

Luật Minh Khuê (tổng hợp & phân tích)