Bản chất của nợ công? Đặc điểm của nợ công?

Theo định nghĩa của Ngân hàng thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế thì nợ công là các khoản nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán.

Mục Lục

Căn cứ pháp lý:

-Luật Quản lý nợ công 2017;

– Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg;

– Quyết định số 108/QĐ-TTg.

1. Khái niệm

Nguyên nhân của nợ công là do sự mất cân bằng thu chi dẫn đến thâm hụt ngân sách. Nhu cầu chi tiêu công của Chính phủ quá lớn, trong khi nguồn thu (thuế, phí,…) không đủ đáp ứng nhu cầu buộc Chính phủ phải đi vay tiền thông qua nhiều hình thức (phát hành trái phiếu, công trái,…).

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công gồm 3 nhóm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương:

Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh.

Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.

Điều 4 Luật Quản lý nợ công 2017 quy định về phân loại nợ công:

“Điều 4. Phân loại nợ công

1. Nợ Chính phủ bao gồm:

a) Nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ;

b) Nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài;

c) Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh bao gồm:

a) Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh;

b) Nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh.

3. Nợ chính quyền địa phương bao gồm:

a) Nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương;

b) Nợ do vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài;

c) Nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.”

Nợ công được tạo ra từ các khoản vay của Chính Phủ, hiện nay Chính Phủ có hai cách vay nợ bao gồm: Phát hành trái phiếu Chính Phủ và vay trực tiếp.

Về phát hành trái phiếu Chính Phủ: Thông qua các trình tự, thủ tục của pháp luật hiện hành Chính phủ có thể phát hành trái phiếu nhằm huy động ngân sách từ cộng đồng sử dụng vào mục đích đã đưa ra từ trước.

Về Vay trực tiếp: Chính phủ có thể vay nợ trực tiếp của các Ngân hàng thương mại hoặc các quốc gia khác. Hình thức vay này có độ tin cậy tín dụng thấp và có thể chi phối các vấn đề khác trong chính trị.

2. Đặc điểm của nợ công

Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của nhà nước. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay (ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương). Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).

Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên.

Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích chung. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất..

3. Bản chất nợ công

Bản chất nợ công là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế. Các khoản vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ánh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.

Khi xét đến nợ công, chúng ta không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ. Vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP.

Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỉ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cách nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia. Mức an toàn của nợ công được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó không.

Tiêu chí để đánh giá mức an toàn của nợ công được thể hiện cụ thể là: (1) giới hạn nợ công không vượt quá 50% – 60% GDP hoặc không vượt quá 150% kim ngạch xuất khẩu; (2) dịch vụ trả nợ công không vượt quá 15% kim ngạch xuất khẩu và dịch vụ trả nợ của Chính phủ không vượt quá 10% chi ngân sách; (3) đánh giá nợ công trong mối liên hệ với các tiêu chí kinh tế vĩ mô.

4. Bất cập của pháp luật về quản lý nợ công

Thứ nhất, cách hiểu về nợ công quá hẹp, dẫn đến việc đánh giá không đúng về nợ công ở Việt Nam. Phạm vi của nợ Chính phủ không bao gồm các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị/tài khoản ngoài ngân sách và các quỹ an sinh xã hội như Ngân hàng Chính sách Xã hội và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Điều này không phù hợp với đề xuất của IMF về nợ công và quyết định thành lập Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Theo Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 4/10/2002 về việc thành lập Ngân Hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 về việc thành lập Ngân hàng Phát triển Việt Nam, các quỹ an sinh xã hội được thành lập để thực hiện các chính sách tín dụng đối với an sinh xã hội và đầu tư phát triển nhưng không nhằm mục đích lợi nhuận. Theo đó, năng lực thanh toán của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam được Chính phủ bảo đảm và được miễn nộp thuế và các khoản thu ngân sách nhà nước khác. Trên thực tế, khoản vay này được coi là khoản nợ Chính phủ bởi chúng được huy động nhân danh Chính phủ để thực hiện các nhiệm vụ được Chính phủ giao. Vì vậy, khi các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách Xã hội không nằm trong nợ Chính phủ sẽ không thể có được thông tin chính xác về nợ công của Việt Nam dẫn đến khó kiểm soát nợ công của quốc gia. Ngoài ra, các khoản nợ tiềm tàng như nợ của Doanh nghiệp nhà nước, nợ phát sinh từ việc tư nhân hoá nhà nước và việc giải quyết các vấn đề phá sản các tổ chức tín dụng không ghi nhận chi phí khắc phục hậu quả thiên tai, phục hồi thiên tai… đều là những rủi ro tiềm ẩn cao đối với sự bền vững nợ công.

Quy định pháp luật của Việt Nam chưa khớp với thông lệ quốc tế về cách tính nợ công. Thông lệ quốc tế không ghi nhận nợ công đối với các khoản quỹ từ kho bạc nhà nước, vay từ quỹ tích lũy trả nợ, các khoản tạm ứng từ ngân sách nhà nước nhưng Việt Nam lại tính hết các khoản này nên nợ công của Việt Nam rất thấp, hệ số tín nhiệm quốc gia luôn trong mức độ an toàn. Thực tế, theo đánh giá quốc tế thì Việt Nam xếp vào nước có hệ số tín nhiệm đáng báo động, đầu tư không an toàn vì nợ công cao.

Thứ hai, pháp luật Việt Nam vẫn thiếu các quy định về công cụ quản lý và xử lý rủi ro nợ công, như rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá… cũng như cơ chế và công cụ kiểm soát rủi ro nợ công. Trong khi đó, tình hình tài chính thế giới và trong nước liên tục biến động, nếu thiếu các công cụ quản lí dự phòng rủi ro này sẽ dẫn đến bị động, lúng túng cho các bên liên quan cũng như tác động tiêu cực đến tính bền vững của nợ công và hiệu quả quản lý nợ công. Hiện nay, Luật Quản lý nợ công thể hiện không rõ ràng về chính sách đối với nợ công. Chưa có một điều khoản nào quy định cụ thể về nội dung này. Chỉ có một vài nội dung của chính sách nợ công được thể hiện lẻ tẻ trong Điều 5 Luật Quản lý nợ công, cho thấy, vẫn còn có những nhầm lẫn giữa chính sách và các nguyên tắc quản lý nợ. Chính sách nợ công là một trong những kim chỉ nam quan trọng để tăng cường hiệu quả của quản lý nợ công, do đó cần được quy định cụ thể, nhất quán hơn. Bên cạnh đó, mặc dù chiến lược nợ được coi là một trong những công cụ để quản lý nợ công, nhưng không có nội dung nào quy định về chiến lược nợ trong Luật Quản lý nợ công. Bổ sung nội dung này vào Luật là hết sức cần thiết, nhằm minh bạch hóa quan điểm và chủ trương của Nhà nước Việt Nam đối với các nhà tài trợ và đối với hoạt động quản lý, sử dụng hiệu quả nợ công.

Thứ ba, tính minh bạch về thông tin nợ công cũng chưa được luật quản lí nợ công quy định chi tiết. Do đó, nhiều thông tin quan trọng về nợ công như thông tin về nợ chính quyền địa phương, các khoản nợ tiềm tàng, việc sử dụng và trả nợ các loại nợ công đã không được đề cập trong thông cáo về nợ công. Bởi vậy, việc giảm minh bạch trong nợ công có thể làm giảm hiệu quả của việc quản lý nợ và cơ chế cảnh báo sớm. Trong khi đó, việc thiếu minh bạch này sẽ cho phép các tổ chức quốc tế và nước ngoài tiếp tục tính toán số liệu về nợ công của Việt Nam theo cách riêng của họ, dẫn đến sự không nhất quán trong thông tin nợ công của Việt Nam, giảm mức xếp hạng tín nhiệm quốc gia và ngăn cản việc hội nhập kinh tế của đất nước.

Thứ tư, luật quản lý nợ công còn nhầm lẫn giữa hoạt động quản lý, giám sát và các hoạt động khác. Chức năng quản lý nhà nước được thể hiện rõ ràng bởi khả năng cho phép, khả năng cấm đoán, khả năng xử phạt. Trong khi đó, chức năng giám sát là việc đánh giá, phân tích và đưa ra các khuyến nghị, nên nó không cần mang yếu tố quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chức năng giám sát lại hết sức quan trọng vì nó là tiền đề, là công cụ để thực hiện việc quản lý nhà nước một cách hiệu quả. Quy định tại Điều 4 Luật Quản lý nợ công về nội dung quản lý nhà nước về nợ công cho thấy còn có sự nhầm lẫn giữa chức năng giám sát và chức năng quản lý. Cụ thể: nội dung quản lý nhà nước thể hiện ở các khoản 1, 2, 3, 8, 9 và 11; còn chức năng giám sát thể hiện ở các khoản 4, 5 và 6. Những nội dung còn lại của Điều này như công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ v.v. cần được quy định trong những điều khác vì rõ ràng những hoạt động này không phải là hoạt động quản lý nhà nước.

Thứ năm, luật quy định việc kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay nợ công nhưng không quy định cụ thể nhiệm vụ và trách nhiệm của kiểm toán viên trong việc quản lý nợ công. Các quy định hiện nay về những vấn đề này có thể dẫn đến những số liệu không rõ ràng và không chính xác về nợ công, sự lạm dụng của cơ quan quản lý ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh tài chính quốc gia.

Thứ sáu, quy định về vay nợ của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập. Luật quản lý nợ công có quy định về giới hạn nợ 30%, nhưng con số cứng nhắc này chưa thể hiện rõ khả năng trả nợ của địa phương đồng thời hạn chế một số địa phương có nhu cầu huy động vốn cao hơn. Ngân sách trung ương không ghi nhận nợ công là nguồn thu thì ngân sách địa phương lại ghi nhận nợ công là nguồn thu… Các quy định về nợ công đại phương còn thiếu rõ ràng khiến việc quản lý nợ công ở địa phương không hiệu quả.

Thứ bảy, không có quy định về xử phạt đối với việc không tuân thủ của các chủ thể quản lý nợ công, điều này dẫn đến những sai sót hoặc sự trì hoãn công khai thông tin về nợ công hoặc lạm dụng quyền lực của cơ quan có thẩm quyền, giảm hiệu quả trong việc thực hiện pháp luật.

5. Giải pháp hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, cần xác định rõ về việc đánh giá nợ công và cơ sở pháp lý điều chỉnh quản lý nợ công. Khuôn khổ pháp lý quản lý nợ công ở một quốc gia cần xác định rõ phạm vi của nợ công, bởi nó “liên quan đến các cơ quan quản lý và các công cụ quản lý thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quản lý nợ công.” Theo đó, phạm vi nợ công phải “quy định các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lý nợ theo yêu cầu của khung pháp lý về quản lý nợ công.” Ngoài ra, phạm vi của nợ công phải “bao gồm tất cả các công cụ nợ” thực hiện các nghĩa vụ nợ của các cơ quan, tổ chức công theo quy định của pháp luật và “bao gồm các nghĩa vụ tài chính chính mà chính quyền trung ương kiểm soát, bao gồm cả nợ thị trường và nợ phi thị trường.” Hơn nữa, khái niệm nợ công có thể bao gồm các khoản nợ được bảo lãnh và các khoản nợ ngầm khác để đảm bảo các biện pháp an toàn nợ công. Tuy nhiên, từ quan điểm thống kê, “một số nghĩa vụ nợ ngầm cụ thể có thể không bao gồm trong số liệu về nợ công nhưng vẫn được báo cáo riêng nhằm mục đích thống kê nợ của khu vực công.”

Thứ hai, cần nâng cao trách nhiệm của các đơn vị quản lý, “Một nội dung quan trọng trong khuôn khổ pháp luật quản lý nợ công là trách nhiệm, quyền hạn thực hiện vay nợ.” Pháp luật về quản lý nợ công cần làm rõ cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan đó trong việc thực hiện các hoạt động quản lý nợ “và thực hiện các hoạt động như vậy để làm rõ các biện pháp quản trị và minh bạch áp dụng với các khoản vay nợ của Chính phủ.” Trong khi đó, cơ quan có trách nhiệm trả nợ, các chi phí liên quan cũng cần phải được quy định trong luật.

Thứ ba, tuyên truyền, thúc đẩy tinh thần thượng tôn pháp luật. Cần làm rõ các công cụ nợ được coi là những nghĩa vụ nợ ngầm của Chính phủ, có thẩm quyền pháp lý để tạo ra các nghĩa vụ nợ ngầm của Chính phủ, và các hoàn cảnh theo đó các nghĩa vụ ẩn có thể trở thành nghĩa vụ thực tế. Ngoài ra, cần phải làm rõ các quy định yêu cầu đánh giá rủi ro, quản lý rủi ro và báo cáo trong luật nhằm giảm thiểu các rủi ro tiềm ẩn từ các khoản nợ ngầm.

Thứ tư, vận hành theo cơ chế minh bạch, công khai. Minh bạch là “công cụ chính để thúc đẩy trách nhiệm giải trình và trách nhiệm tài chính” ; do đó cần minh bạch các nội dung sau:

(i) công bố thông tin nợ công trên trang điện tử chính thức của cơ quan quản lý nợ công và báo địa phương;

(ii) công bố kế hoạch vay nợ và các khoản thu chi ngân sách nhà nước;

(iii) công khai các khoản nợ công, đồng tiền vay nợ, kỳ hạn trả nợ và cơ cấu lãi suất và các khoản nợ của Chính phủ;

(iv) định kỳ công bố các khoản nợ của chính quyền địa phương và các đơn vị thuộc khu vực công khác; và

(v) báo cáo hàng năm cho Quốc hội về hiệu quả quản lý nợ công.

Thứ năm, cần thống nhất các quy định về quản lý nợ công trong các văn bản pháp luật khác nhau. Phân tách rõ chức năng quản lý nhà nước về nợ công với giám sát nợ công. Đối với hoạt động giám sát nợ công, cần quy định rõ các cơ quan có thẩm quyền giám sát, nội dung và phương thức giám sát nhằm đảm bảo cho hoạt động giám sát diễn ra hiệu quả.

Thứ sáu, hoàn thiện quy định về quản lý chính sách nợ công. Cơ quan nhà nước cần rà soát cơ chế vay nợ đối với chính quyền địa phương để xác định giới hạn nợ phù hợp, đáp ứng nhu cầu vốn để phát triển tại địa phương. Cơ chế chính sách về hợp tác công tư cũng cần được quan tâm và hoàn thiện hơn. Những dự án do ngân sách địa phương đảm nhiệm mới có thể thực hiện huy động vốn để phù hợp với tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước cũng như đảm bảo tính thống nhất trong quá trình quản lý nợ công tại địa phương.

Thứ bảy, cơ chế thực thi (thường bao gồm báo cáo và xử phạt) cần được quy định trong khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công. Chế tài xử phạt có thể được áp dụng đối với việc không tuân thủ của các chủ thể quản lý “có thể là đối với cá nhân hoặc tổ chức, chế tài dân sự hoặc chế tài hình sự.” Các chế tài trong lĩnh vực dân sự có thể “bao gồm việc tòa án thu hồi các khoản thanh toán từ các giao dịch thanh toán nợ không đúng quy định” trong khi các chế tài về hình sự có thể “liên quan đến các khoản tiền phạt và hình thức phạt tù.”