Xu hướng cải cách hành chính ở một số quốc gia châu Âu và những gợi mở đối với Việt Nam

Nghị quyết số 76/NQ-CP của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 đã xác định một trong những việc quan trọng phải thực hiện trong gia đoạn này là “Cải cách hành chính phải kế thừa các thành tựu cải cách hành chính nhà nước trong giai đoạn vừa qua; tiếp thu những kinh nghiệm, những bài học thành công trong cải cách của các nước có nền hành chính phát triển để vận dụng vào thực tiễn một cách phù hợp”. Vì vậy, kinh nghiệm cải cách hành chính ở một số quốc gia châu Âu có thể là những gợi mở cho Việt Nam thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính đạt hiệu quả.

Thủ tướng Vương quốc Bỉ Alexander De Croo chủ trì Lễ đón chính thức Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính thăm Vương quốc Bỉ, ngày 13/12/2022. Ảnh minh họa: VGP

MỘT SỐ XU HƯỚNG CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở CÁC QUỐC GIA CHÂU ÂU

Phân định giữa hành chính và chính trị, giữa hoạch định chính sách và thực thi chính sách

Việc phân định hành chính và chính trị được coi như nội dung cơ bản trong cải cách hành chính ở các quốc gia châu Âu. Đó là sự phân tách giữa hoạch định và đánh giá chính sách – vốn là công việc chính trị của các bộ trưởng – với việc thực hiện thông qua cung cấp các dịch vụ bởi các công chức được thụ hưởng quyền tự chủ đáng kể từ bộ, ngành phụ trách và bộ tài chính. Và để thực hiện chính sách, thường có một hệ thống cơ quan được lập ra, chịu trách nhiệm trong thực thi chính sách. Hiện nay, xu hướng phân tách giữa hành chính và chính trị có sự khác biệt giữa nhóm quốc gia Anglo-Saxon và châu Âu lục địa, mà các quốc gia như Vương quốc Anh, Mỹ là ví dụ điển hình. 

Ở Vương quốc Anh, bắt đầu từ chương trình “Next Step” – tái cấu trúc hành chính công nổi tiếng từ những năm 1988-1995. Ở Mỹ xuất hiện những cơ quan có thẩm quyền mạnh được tổ chức và hoạt động theo Đạo luật về Hiệu suất và Kết quả hành chính năm 1993. Các cơ quan này được quyền tự quy định quy chế hoạt động, quy định trách nhiệm trong theo đuổi mục tiêu và tự thực thi các công cụ giám sát, đánh giá hàng ngày. Cụ thể, Bộ Lao động của Mỹ là cơ quan vận hành theo Đạo luật về Hiệu suất và Kết quả hành chính, có thể hình dung về cách đặt ra mục tiêu, chỉ số và kết quả thu được. Ví dụ: với mục tiêu giảm thiểu số ngày nghỉ do tai nạn lao động thì chỉ số là số ngày nghỉ, kết quả thu được là năm 2002 đã giảm 2% so với năm 2001. Với mục tiêu cải thiện quyền truy cập các dữ liệu trên mạng với chỉ số đặt ra là tăng 5% số người truy cập website, giảm 5% số lần nhấp chuột để đạt thông tin cần thiết, tăng chỉ số hài lòng của người sử dụng trang web thì các mục tiêu này đã hoàn toàn đạt được vào năm 2000(1). 

Không chỉ các quốc gia có truyền thống tự do như các nước Anglo-Saxon mới sử dụng đến mô hình các cơ quan thực thi, mà ngay cả các quốc gia châu Âu, nơi có truyền thống dân chủ – xã hội cũng sử dụng mô hình này. Ví dụ, Vương quốc Na Uy đã tạo lập một hệ thống cơ quan gọi là “Ban chỉ đạo”. Các ban chỉ đạo là những tổ chức độc lập đặt dưới sự lãnh đạo của một bộ; một số có chi nhánh ở địa phương để  đảm nhiệm việc thực thi các chính sách công, trong khi các bộ với số biên chế rất ít cho nên chỉ tập trung vào công việc thiết kế và đánh giá chính sách. Có thể khái quát đây là mô hình tách bạch giữa cơ quan ban hành chính sách, pháp luật và cơ quan thực thi chính sách, pháp luật để không còn tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. 

Ở Phần Lan cũng có một hệ thống cơ quan thực thi rất mạnh mẽ, đối ngược với những bộ có biên chế ít. Từ năm 1988, Phần Lan đã tiến hành CCHC với mục tiêu tăng cường cơ chế thị trường và áp dụng các thành tựu của khu vực tư, do đó đã chuyển đổi nhiều ban chỉ đạo ở cấp Trung ương thành các đơn vị hoạt động theo cơ chế cạnh tranh ở các mức độ khác nhau. Các đơn vị này tồn tại dưới các hình thức khác nhau: có khoảng 80 cơ quan hành chính với đội ngũ nhân viên làm việc theo chế độ hợp đồng lao động, quan hệ của cơ quan này với các bộ chủ quản được thực hiện theo mô hình “nửa hợp đồng”, có thương lượng lại hàng năm và chỉ bao hàm những mục tiêu chung, còn lại để quyền tự quyết lớn cho các lãnh đạo cơ quan. Các doanh nghiệp thương mại nhà nước được thành lập từ năm 1988, hoạt động theo cơ chế cạnh tranh, tự chủ chỉ dựa trên nguồn lực của mình, nhưng một số doanh nghiệp phải thực hiện các nghĩa vụ dịch vụ công; các công ty trách nhiệm hữu hạn của nhà nước (có khoảng 40 công ty), hoạt động như doanh nghiệp ở khu vực tư, một số doanh nghiệp đã tư nhân hóa từng phần (hàng không) hoặc một số hoạt động dưới chế độ dịch vụ công (bưu điện).

Vương quốc Thụy Điển cũng áp dụng mô hình tương tự, đến những năm 2000 chỉ còn 13 bộ với khoảng hơn 3.000 công chức; phần lớn thẩm quyền thực thi của họ được chuyển giao cho khoảng 250 cơ quan với khoảng 200.000 công chức. Với mô hình đơn giản hóa thì việc cải cách tài chính kế toán được áp dụng dễ dàng hơn trong hoạt động của các cơ quan. Ở Đan Mạch, các cơ quan trực thuộc chỉ giữ quan hệ với nhà nước thông qua các hợp đồng; các hợp đồng này lại được chia thành hợp đồng nhỏ giữa cơ quan với người lãnh đạo, giữa các bộ phận hay nhân viên trong cơ quan. Những năm 90 của thế kỷ XX được coi là giai đoạn cải cách thành công nhất ở khu vực công của Đan Mạch.

Đưa nền hành chính gần với người dân

Đưa nền hành chính lại gần với người dân được các nước châu Âu thực hiện bằng nhiều cách như phi tập trung hóa, giảm bớt tính quan liêu của bộ máy công quyền; hoặc đơn giản hóa, cắt giảm thủ tục hành chính (TTHC); hoặc áp dụng mô hình chính quyền điện tử.

Thứ nhất, xu hướng phi tập trung hóa: là việc tổ chức lại các cơ quan Trung ương thành các dịch vụ chuyên môn hóa và gần dân hơn. Nền hành chính ở các nước châu Âu thường có xu hướng tập trung, bởi vậy việc đưa hành chính lại gần với người dân có ý nghĩa quan trọng trong CCHC. Cụ thể, trong những năm gần đây, Chính phủ Pháp đã đề xuất và được Nghị viện thông qua những cải cách liên quan đến Hội đồng kinh tế – xã hội và môi trường (trước trực thuộc Chính phủ), nay trở thành một tổ chức phi chính phủ và số lượng thành viên cũng giảm xuống một nửa, có chức năng tổ chức các cuộc tham vấn giữa công dân và các chuyên gia về các dự án liên quan đến tương lai của đất nước. Đến năm 2021, một đạo luật đã đổi Hội đồng kinh tế – xã hội và môi trường thành Hội đồng phụ trách về sự tham gia của người dân.

Tại Vương quốc Bỉ, từ tháng 10/2000 đã áp dụng một Sắc lệnh hoàng gia về việc cải tổ Chính phủ toàn liên bang, điểm nhấn căn bản là bỏ văn phòng ở các bộ. Các bộ trưởng sẽ được trợ giúp bởi thư ký riêng, một hội đồng chính sách, một ủy ban điều hành và một phòng chiến lược. Hội đồng chính sách do bộ trưởng chủ trì là cầu nối giữa chính trị và hành chính. Hội đồng này được cấu thành từ một số chuyên gia chủ yếu đến từ bên ngoài cơ quan hành chính, từ chủ tịch của ủy ban điều hành, chủ tịch ban thư ký riêng của bộ trưởng và người phụ trách phòng chiến lược. Cơ quan này có chức năng tư vấn cho bộ trưởng trong việc ban hành các chính sách và việc áp dụng chính sách, pháp luật cũng như việc đánh giá kết quả thi hành. Phòng chiến lược có trách nhiệm tư vấn cho bộ trưởng và chủ tịch ủy ban điều hành, chuẩn bị các quyết định cũng như việc đánh giá kết quả. Bao gồm các nhân vật trong và ngoài khối hành chính, được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ bộ trưởng và dựa trên danh sách mà văn phòng tuyển chọn công chức cao cấp đưa ra(3). Các dịch vụ công ở Bỉ được tổ chức theo ngành dọc gồm nội vụ, ngoại giao, tư pháp, quân sự, tài chính; an ninh xã hội; lao động; y tế công; an toàn thực phẩm, môi trường và bảo vệ người tiêu dùng, kinh tế; doanh nghiệp vừa và nhỏ; trung lưu và năng lượng, giao thông vận tải. Các dịch vụ sự nghiệp gồm nghiên cứu khoa học, phát thanh – truyền hình, hòa nhập xã hội, chống đói nghèo và vì nền kinh tế – xã hội; chính sách cơ hội bình đẳng; phát triển bền vững, CCHC, bảo vệ người tiêu dùng, quản lý di sản(4). 

Ở Hà Lan, trên cơ sở một báo cáo của Chính phủ năm 1991 mà nhiều tổ chức được thành lập nhằm mục tiêu cải thiện hoạt động của Chính phủ, các bộ và tăng cường hiệu quả của dịch vụ công. Các tổ chức này liên quan chủ yếu đến 05 lĩnh vực: kinh tế, tài chính, môi trường, y tế, giáo dục và văn hóa. Việc chuyển một hoạt động của bộ sang tổ chức bên ngoài ở Hà Lan phải thỏa mãn các điều kiện: sản phẩm và dịch vụ cung cấp bởi tổ chức đó phải lượng hóa được; có một báo cáo của kiểm toán độc lập bày tỏ sự tán thành về việc ra đời tổ chức trước khi thành lập tổ chức đó; có những chứng cứ cho thấy việc thành lập tổ chức này sẽ cải thiện hiệu quả và tự chủ được trong định giá thành dịch vụ cung cấp(5).

Thứ hai, đơn giản hóa các TTHC: ở Vương quốc Anh, hiện đại hóa hành chính gắn liền với cải thiện chất lượng dịch vụ. Mỗi bộ đều có dịch vụ tiếp dân và đường dây trợ giúp, theo đó người dân có các thông tin cần biết trong một thời hạn ngắn. Các công chức thường luôn có mặt và có khả năng đáp ứng các yêu cầu của người dân, sẵn sàng cung cấp thông tin và gửi các thông tin qua bưu điện, email hay fax. 

Ở Italia có cơ chế tự chứng nhận cho nên các TTHC được cắt giảm nhiều. Từ năm 1997, trong lĩnh vực hộ tịch có 200 thủ tục bị bãi bỏ hoặc đơn giản hóa, vì vậy số lượng giấy tờ ban hành đã giảm từ 70 triệu xuống 3,5 triệu. Cộng hòa Italia cũng lập ra một ủy ban trung tâm gồm các chuyên gia, trực thuộc Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, có nhiệm vụ soạn thảo các quy định về đơn giản hóa và đánh giá tác động của các dự thảo chính sách, pháp luật. Nhờ thực hiện mô hình một cửa, đặc biệt dành cho các thủ tục liên quan đến doanh nghiệp mà trước đây có tới 43 thủ tục khác nhau để lập ra doanh nghiệp nhưng đến nay đã đưa về một cấp duy nhất(6).

Ở Vương quốc Bỉ, đơn giản hóa TTHC là một nội dung quan trọng của CCHC. Từ năm 1999, một cơ quan về đơn giản hóa TTHC được thành lập để soạn thảo các chương trình cắt giảm TTHC, với mục tiêu giảm 10% thủ tục trong nửa đầu nhiệm kỳ Quốc hội và 20% thủ tục trong nửa nhiệm kỳ còn lại. Các thủ tục căn bản được quan tâm liên quan đến nghĩa vụ về thuế; về đấu thầu công; thủ tục một cửa cho các cá nhân và doanh nghiệp. Tại Vương quốc Na Uy cũng lập ra một cơ quan dịch vụ công trong mỗi đơn vị hành chính cơ sở, đây là những dịch vụ một cửa để giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền nhà nước, các tỉnh, xã, có liên quan đến cá nhân và doanh nghiệp. Vương quốc Thụy Điển đã áp dụng việc chuyển các cơ quan Trung ương về địa phương, đặt tại các thành phố tầm trung và các tỉnh.

Thứ ba, chính quyền điện tử: chính quyền điện tử là xu hướng CCHC được tiến hành từ nhiều năm trước ở các quốc gia phát triển. Ở Hà Lan, từ những năm 2000, tất cả các cơ quan hành chính đều có trang web riêng, dịch vụ hành chính công được thực thi trực tuyến theo bốn mức độ khác nhau: mức độ 1 – cung cấp thông tin; mức độ 2 – in được biểu mẫu trên mạng; mức độ 3 – có thể thực hiện các tính toán trên mạng như tính thuế; mức độ 4 – có thể cấp phép hay thực hiện một dịch vụ công hoàn chỉnh trên mạng. Tuy nhiên, ở thời điểm đó, chỉ ở cấp xã mới có thể thực hiện được cả 04 mức độ dịch vụ hành chính công trực tuyến kể trên(7).

Ở Đan Mạch, từ những năm 1998 đã có dự án với tên gọi “phục vụ và đoàn kết” nhằm tạo điều kiện cho những phản hồi rộng rãi và phong phú liên quan đến cải cách ở khu vực công. Mạng lưới internet được thiết lập trong dự án này giữ vai trò quan trọng trong phân tích, đánh giá hay thảo luận trên mạng. Từ mạng điện tử có thể tính toán các chỉ số về chi phí, hiệu quả hành chính. Mạng internet cũng cho phép sự tham gia rộng rãi của công chúng bao gồm không chỉ các đại biểu Quốc hội, đại biểu dân cử hay các công chức cao cấp mà cả các sinh viên hoặc tất cả dân cư mong muốn tham gia. 

Tăng cường trách nhiệm thủ trưởng các cơ quan hành chính cấp cao

Ở các quốc gia theo chính thể cộng hòa nghị viện và lưỡng tính thường có một nội các mạnh với các bộ trưởng nhiều quyền uy hơn là các đồng nghiệp của họ trong chính thể cộng hòa tổng thống. Tuy nhiên, trong trường hợp này thì quyền lực và trách nhiệm luôn thuộc về Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ, thể hiện qua việc các bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng và cùng chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ở Đức, Thủ tướng quyết định số bộ trưởng, đề nghị Tổng thống phê chuẩn bộ trưởng không phải thông qua Quốc hội. 

Sự tập trung quyền hành pháp vào người đứng đầu chính phủ cũng thể hiện rõ trong mô hình lưỡng tính, khi có sự chia sẻ quyền hành pháp giữa người đứng đầu quốc gia và người đứng đầu chính phủ thì quyền hành pháp vẫn tập trung vào thủ tướng chứ không phải là các bộ trưởng, cụ thể là: 

Thứ nhất, quyền lập quy của các bộ trưởng rất hạn chế. Ở Cộng hòa Pháp thẩm quyền lập quy thuộc về Thủ tướng, các bộ trưởng chỉ có quyền lập quy khi có một nghị định phân bổ ngân sách hoặc một văn bản quy phạm pháp luật khác có quy định về vấn đề này. Ngoài ra, bộ trưởng có thẩm quyền ban hành các quy định liên quan tới tổ chức công tác nội bộ trong ngành, thường dưới hình thức thông tư hoặc chỉ thị. Số lượng văn bản quy phạm mà bộ trưởng ban hành thường rất ít và chịu sự ràng buộc từ Tham chính viện với cơ chế tiền kiểm, nhằm đảm bảo các văn bản đó phải thỏa mãn hai điều kiện: văn bản phải xuất phát từ nhu cầu của ngành và chỉ được áp dụng đối với những người liên quan đến ngành mình phụ trách, thường là người trong ngành hoặc là người sử dụng dịch vụ công; văn bản không được lấn sân sang lĩnh vực thẩm quyền của bộ trưởng khác. 

Thứ hai, các bộ trưởng chịu trách nhiệm liên đới, thể hiện rõ thông qua chế định “tiếp ký”: khi ban hành văn bản pháp luật điều chỉnh về một lĩnh vực chung thì nhiều bộ trưởng có liên quan cùng ký văn bản. Điều này thể hiện tính chất phối hợp làm việc của các bộ, với mục tiêu cao nhất là bảo đảm cho hoạt động của Chính phủ có hiệu quả thực sự.

Thứ ba, trong chính thể lưỡng tính như ở Pháp có sự phân chia quyền hành pháp giữa Tổng thống và Thủ tướng, trong đó Thủ tướng – người đứng đầu nội các sẽ là người có ưu thế trong nắm quyền hành pháp. Sở dĩ quyền hạn của Tổng thống Pháp được tăng cường sang mảng hành pháp có nguyên nhân từ những sửa đổi mang dấu ấn lịch sử. Năm 1962, Pháp sửa đổi Hiến pháp theo hướng đề cao vị thế của nguyên thủ quốc gia (Tổng thống) bằng việc cho phép Tổng thống được bầu ra theo phổ thông đầu phiếu. Quan sát chung thì các công việc hành chính cơ bản vẫn thuộc về Thủ tướng – người đứng đầu nội các. Hầu hết các hoạt động của Chính phủ được thực thi với Thủ tướng do hai bộ máy liên kết chặt chẽ: Văn phòng Thủ tướng lớn hơn nhiều so với Tổng Thư ký của Tổng thống; Ban Tổng thư ký của Chính phủ là cơ quan đảm bảo hậu cần và điều hòa hoạt động của hệ thống. Tổng thống không can thiệp các công việc liên bộ. Bởi vậy, quyền hành pháp dù danh nghĩa là “chia sẻ” nhưng cơ bản thuộc về Thủ tướng.

Quản lý theo kết quả

Công tác CCHC luôn đi liền với cải cách ngân sách và tài chính, điều này tạo nên tính chất thực dụng của cải cách. Vương quốc Hà Lan đã đưa ra bộ chỉ số hoạt động như là nghĩa vụ, áp dụng cho các bộ và các cơ quan hành chính cấp dưới, qua đó đánh giá chính sách công. Bộ tiêu chí này được quy định trong Luật Tài chính nhà nước năm 1976 và được sửa đổi các năm sau đó. Mục 7 của Luật này quy định: các tài liệu giải trình kèm theo luật tài chính phải bao gồm cho mỗi phần ngân sách… những yếu tố tính toán cho mỗi khoản chi cũng như tất cả các thông tin về hoạt động trong lĩnh vực hay kết quả dự kiến. Những thông tin này phải được cung cấp ngay trong năm đó và những kết quả của năm trước(8). Dù việc thực hiện chưa đem lại kết quả đồng đều nhưng tạo cơ sở cho các cải cách tài chính khác. Năm 1994, Hà Lan đưa ra mức trần hàng năm về chi tiêu, phân cấp việc thỏa thuận lương, các chỉ số đo đếm kết quả, chú trọng nhiều hơn đến hiệu quả trong đãi ngộ công chức. Việc cải cách này đã tạo nên một “văn hóa kết quả”, tức là hoạt động và việc đánh giá hoạt động công chức chủ yếu dựa trên kết quả, nâng cao sự hiểu biết về công vụ dựa trên chi phí và chất lượng dịch vụ. Một cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính có nhiệm vụ đánh giá sự vận hành của các cơ quan trong bộ và của cơ quan hành chính trung ương. Với vai trò kiểm soát các công cụ ngân sách, cơ quan này cũng có nhiệm vụ đánh giá hiệu lực và hiệu quả của hoạt động hành chính.

Từ năm 1984, Đan Mạch đã tiến hành cải cách tài chính theo hướng tăng cường trách nhiệm của các bộ trong quản lý ngân sách phân bổ, giúp chi tiêu công trở nên hiệu quả và nâng cao chất lượng dịch vụ. Từ năm 1993, cách thức quản lý theo kết quả đã được áp dụng rộng khắp ở Đan Mạch, tuy nhiên mức độ đạt được có khác nhau trong từng lĩnh vực. Việc thực thi những hợp đồng hoạt động mang tính thử nghiệm từ năm 1992 và đến năm 1995 trở thành bắt buộc, trên cơ sở đó xác lập các chỉ số kết quả để đo lường chất lượng dịch vụ và giảm chi phí. Để minh bạch hơn, từ năm 1999 các cơ quan có thẩm quyền đã yêu cầu mỗi lĩnh vực bộ, ngành phải tổng hợp thành báo cáo chung(9). Cơ quan quản lý tài chính quốc gia thuộc Bộ Tài chính đã thuê doanh nghiệp tư nhân lập ra một hệ thống thông tin có tên gọi là Navision Stat cho phép tập trung lại tất cả các thông tin tài chính của Nhà nước, đồng thời đủ linh hoạt để đáp ứng cho từng tổ chức. Vì vậy, việc sử dụng các thông tin tài chính được hài hòa và mở rộng sang các thông tin về quản lý nguồn nhân lực.

Ở Phần Lan, các cơ quan thực thi chiếm vị trí quan trọng. Từ đầu những năm 1990 đã phát triển việc quản lý dựa trên kết quả, đặc biệt do áp dụng các hợp đồng vận hành ở các cơ quan, bao gồm hai nội dung: một là, tài liệu xác định các mục tiêu trong 03 năm; hai là, hợp đồng hàng năm xác định mục tiêu và kết quả mỗi năm. Tuy nhiên, hệ thống vẫn chưa thực sự thành công, theo đánh giá của Cơ quan Thanh tra tài chính (IGF), do nguyên nhân bất cập từ chức năng kiểm tra, kiểm soát và đánh giá. Mặt khác, quy trình ngân sách và quy trình quản lý hoạt động vẫn tách rời nhau. Chất lượng của sử dụng chỉ số đo đếm kết quả cũng khác nhau tuỳ theo lĩnh vực – thời gian đầu tiên thì các lĩnh vực giáo dục, lao động mang lại kết quả tốt hơn tư pháp(10).

Ở Cộng hòa Liên bang Đức, cải cách ở cấp liên bang tiến triển chậm hơn ở các bang và các địa phương. Chính quyền địa phương và bang có nguồn ngân sách tổng được chia nhỏ theo từng lĩnh vực quản lý của từng dịch vụ cấp xã. Các công cụ được thiết lập để đo lường chi phí, hoặc kiểm soát các khoản chi. Các xã được trang bị mô hình kế toán mới dựa trên các hiểu biết về chi phí. Từ đó, các cơ quan liên bang cũng bắt đầu triển khai hệ thống tiêu chuẩn đo lường dựa trên chi phí và kết quả.

Ở Italia đã thiết lập một bảng cân đối tài chính dựa trên các nguyên tắc kế toán của khu vực tư là cơ sở cho lập tài chính. Đó là việc tính toán chi phí của dịch vụ dựa trên trách nhiệm và giao quyền tự chủ lớn cho cơ quan hành chính. Cơ chế kiểm soát nội bộ bên trong do từng bộ thực hiện. Mục tiêu là việc tính toán chi phí phải trở thành cơ sở để thỏa thuận và cấp phát ngân sách; tuy nhiên bất cập lớn trong thực thi là sự chậm trễ trong việc triển khai các cải cách ngân sách.

Ở Cộng hòa Pháp, nổi bật nhất gần đây là cải cách liên quan đến ngân sách. Luật về ngân sách (năm 2001) đã xác lập một logic mới, một quan niệm mới không chỉ về ngân sách mà cả văn hóa mới về hoạt động của khu vực công, về mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội(11). Trong lịch sử, việc điều chỉnh ngân sách cho hoạt động khu vực công được quy định bởi đạo luật ban hành năm 1959. Nhưng đến năm 1998, Quốc hội đã kiểm tra, đánh giá về hiệu quả của ngân sách và chi tiêu khu vực công, kết quả chỉ ra sự hạn chế trong kiểm soát chi tiêu công từ Quốc hội cũng như sự thiếu minh bạch trong vận hành ngân sách và đánh giá hiệu quả. Tuy nhiên, đạo luật này đã giúp giảm chi tiêu của Chính phủ và các khoản nợ nhà nước. Các học giả đánh giá đạo luật này đã làm thay đổi từ văn hóa thủ tục sang văn hóa kết quả trong quản trị hành chính nói chung và quản trị của Chính phủ nói riêng(12).

Cải cách công vụ, công chức

Ở các quốc gia châu Âu, khái niệm công vụ, công chức cũng có những phạm vi khác nhau. Mặt khác, trong một quốc gia thì phạm vi công chức cũng có sự khác biệt. Ví dụ ở Hà Lan, nếu chỉ tính những người làm việc tại các cơ quan hành chính như văn phòng bộ, tại các tỉnh, xã thì công chức chiếm khoảng 3,4% dân số; nếu tính tất cả những người làm việc ở khu vực công, như thẩm phán, quân nhân, các giảng viên và nhân sự làm việc trong các cơ quan được lập ra năm 1994 thì chiếm khoảng 11,4% dân số; nếu dùng để chỉ tất cả những người và cơ quan được hưởng ngân sách công để cung ứng các dịch vụ công thì công chức chiếm đến 26% dân số(13). Ở New Zealand, khái niệm công chức không bao hàm các quân nhân, cảnh sát, nhân sự làm việc tại cơ quan của Quốc hội. Ở Hà Lan, khái niệm công vụ khá linh hoạt, do không có định nghĩa rõ ràng trong pháp luật và không tạo quy chế pháp lý riêng cho công chức. Ở Thụy Sĩ, khái niệm công chức được hiểu rất hẹp, là những người được tuyển dụng thông qua thi tuyển và có vị trí chức nghiệp ổn định, nhưng chỉ giới hạn trong những nhân sự ở cơ quan hành chính trung ương, đặc biệt ở Bộ Ngoại giao… 

Tuy có nội hàm, phạm vi khác nhau nhưng có một xu hướng chung ở cải cách công vụ trong các quốc gia châu Âu, đó là: sự mềm hóa phương thức quản lý công chức. Ở New Zealand, ranh giới giữa công và tư trong quy chế công vụ dần bị xóa nhòa: có đến 42% công chức làm việc theo quy chế hợp đồng có thời hạn xác định, tăng so với 5 năm về trước (chỉ có 17%). Ở Hà Lan, công chức có quy chế gần như hợp đồng lao động của khu vực tư, dù họ cũng được hưởng về mặt lý thuyết là quy chế công vụ suốt đời và một số bảo đảm công vụ đặc thù. 

Thụy Sĩ cũng có xu hướng cận hóa giữa khu vực công và khu vực tư ngày càng rõ ràng. Điển hình là việc áp dụng một chế độ chung về hưu trí của Nhà nước cho tất cả các đối tượng hưởng lương. Thông qua những thỏa thuận xã hội, Thụy Sĩ đã tiến hành những cải cách về địa vị pháp lý của công chức mà vẫn không từ bỏ những đặc thù của mô hình xã hội ở nước này. Đối với Phần Lan, đã chuyển đổi hợp đồng công của các công chức sang chế độ hợp đồng của luật tư, trong khuôn khổ chuyển đổi các dịch vụ công thành các doanh nghiệp thương mại của Nhà nước hoặc các công ty trách nhiệm hữu hạn của Nhà nước. Hai thiết chế như vậy chỉ có thể sử dụng nguồn nhân lực theo chế độ hợp đồng lao động. 

Italia cũng có tình trạng tương tự, quy chế pháp lý công chức gần giống với quy chế người lao động ở khu vực tư. Công chức ở Italia có các quy chế đa dạng cho từng nhóm riêng. Năm 1998, một đạo luật được ban hành, mệnh danh là “tư nhân hóa”, hoặc “hợp đồng hóa” công vụ, giúp chấm dứt tình trạng đa dạng này, mà chỉ để lại một quy chế công vụ chung, thống nhất. Từ đó, đa số công chức hưởng quy chế của khu vực tư, trừ số ít công chức thuộc các cơ quan “nội chính” như nội vụ, thẩm phán, quân đội, cảnh sát. Luật điều chỉnh về công chức không còn là luật hành chính mà là luật chung đối với người lao động ngoài khu vực tư, các khiếu kiện liên quan đến công vụ trước thuộc thẩm quyền tòa hành chính thì nay được chuyển sang tòa án dân sự (chuyển từ lĩnh vực công sang lĩnh vực tư). 

Thụy Sĩ đã bãi bỏ quy chế công vụ được ban hành từ năm 1927 để thay thế bằng một đạo luật chung điều chỉnh về nhân viên của toàn Liên bang. Đạo luật này được thông qua tại Quốc hội vào tháng 3/2000, có phạm vi áp dụng rộng rãi, liên quan đến nhân sự của chính quyền liên bang, các cơ quan giúp việc của Quốc hội, bưu điện, đường sắt, các cơ quan hành chính tản quyền, các tòa án. Đổi mới lớn nhất mà đạo luật này mang lại là việc áp dụng chế độ hợp đồng theo luật công nhưng rất gần với quy chế của khu vực tư. Các hợp đồng được ký không xác định thời hạn, công chức được bổ nhiệm lại bốn năm một lần tương ứng với nhiệm kỳ của cơ quan lập pháp. Đạo luật này cũng đưa ra hệ thống lương, thưởng mới nhằm thúc đẩy chất lượng cung ứng dịch vụ của công chức và đánh giá công chức. 

Ở Vương quốc Bỉ, năm 2000 Hội đồng Bộ trưởng đã phê chuẩn một đề án cải cách công vụ, trong đó có 3 định hướng cải cách chính liên quan đến công vụ liên bang, như mở rộng các trường hợp có thể ký kết hợp đồng làm việc; mở rộng các khả năng luân chuyển công chức; mở rộng khả năng làm việc theo nhiệm kỳ trong công vụ. Tuy nhiên, trục chính của cải cách nằm ở một sắc lệnh hoàng gia liên quan đến nhân sự nhà nước, được nhấn mạnh đến sự tận tâm trong công việc và việc soạn thảo quy tắc ứng xử của công chức. Quyền được đào tạo được quy định lại theo hướng hợp lý hơn. Văn bản này cũng phá bỏ quy tắc cũ là công chức chỉ được tuyển dụng dựa trên bằng cấp hay chứng chỉ tương ứng với công việc. Bộ Công vụ được thay thế bằng dịch vụ công có tên gọi là “nhân sự và tổ chức”, một hệ thống trả lương mới được ban hành và quy trình tuyển dụng cũng được cải cách.

Tại Vương quốc Na Uy, một cải cách mới theo hướng linh hoạt hóa hoạt động quản lý nhân sự ở khu vực công cũng được tiến hành, cho phép tái bố trí biên chế nhân sự tại các lĩnh vực được cho là ưu tiên đối với công quyền cũng như công luận. Vì vậy, có sự gia tăng tỷ lệ nhân sự tại lĩnh vực giáo dục và y tế(14). 

Với mục đích làm cho nền công vụ trở nên hấp dẫn và cạnh tranh nhân sự so với khu vực tư là mục tiêu, đồng thời là nội dung chính của CCHC ở các quốc gia châu Âu mà năm 2001, trong quá trình thảo luận về ngân sách tại Thượng viện, ông Michel Sapin, Bộ trưởng Công vụ và cải cách nhà nước Pháp đã nêu rõ mối lo làm sao để có thể tuyển dụng được người có năng lực vào khu vực công thông qua việc tạo nên sự hấp dẫn về điều kiện làm việc, mức lương… và bày tỏ sự quan ngại trong bối cảnh người lao động ngày càng có xu hướng so sánh giữa điều kiện việc làm và mức lương ở khu vực công và khu vực tư(15).

Ở các quốc gia châu Âu khác có những cải cách theo hướng trên, đó là chính sách phân cấp tiền lương (khoán lương); sự phân loại các vị trí việc làm tại các bộ và cơ quan hành chính; thiết lập hệ thống trả công theo kết quả để có thể gắn thành tích với việc trả lương. Ví dụ, ở Italia áp dụng việc tuyển dụng các vị trí chuyên gia hoặc công chức lãnh đạo đến từ khu vực tư, điều này cho phép khu vực công tận dụng được các chuyên gia giỏi từ bên ngoài vào làm cho công vụ trở nên hấp dẫn hơn. Tuy nhiên, việc tuyển dụng này phải được phê chuẩn hàng quý bởi Hội đồng Bộ trưởng và phải tuân thủ các giới hạn về mục tiêu, giá trị pháp lý, chỉ tiêu giảm bớt hàng năm 1% mức lương chung, nhằm chấm dứt xu hướng phình to các vị trí công chức và giảm bớt các khoản tiền chi trả lương công vụ. Ở Hà Lan, để tăng tính hấp dẫn cho hoạt động công vụ, Bộ Nội vụ thường tổ chức khóa đào tạo 02 năm cho các ứng viên thi vào các bộ. Từ tháng 02/2001, Hà Lan tìm cách cân đối lại việc chi trả cho công chức để tăng tính hấp dẫn trong nền công vụ. Tuy nhiên, khó khăn từ việc cắt giảm chi tiêu ngân sách nên Chính phủ sẽ ưu tiên đầu tư cho các lĩnh vực khó tuyển dụng như y tế, giáo dục, an ninh. 

Trong vấn đề xác định rõ trách nhiệm và tăng cường việc đánh giá hiệu quả công việc, Na Uy đã đưa ra nhiều tiêu chí làm thước đo kết quả CCHC, trong đó nổi bật là việc giảm số lượng viên chức bị coi là không đáp ứng nhu cầu, đặc biệt trong lĩnh vực giáo dục. Ở Vương quốc Bỉ, quản lý theo hiệu quả thể hiện bằng việc giao nhiệm kỳ 06 năm cho các chức danh lãnh đạo trong hợp đồng đã được phê chuẩn bởi hội đồng chiến lược cùng với những nguồn lực và mục tiêu cụ thể đề ra. Công chức được đánh giá hàng năm và đánh giá toàn bộ ở cuối nhiệm kỳ. Hợp đồng của công chức có thể bị chấm dứt nếu bị đánh giá không đáp ứng các yêu cầu đề ra. 

Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính, Trưởng Ban Chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ, phát biểu chỉ đạo tại phiên họp thứ hai của Ban Chỉ đạo ngày 19/10/2022. 

NHỮNG GỢI MỞ ĐỐI VỚI QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Qua nghiên cứu kinh nghiệm CCHC ở một số quốc gia châu Âu, xu hướng chính là nhằm đáp ứng yêu cầu của quản trị nhà nước hiện đại – quản trị công kiểu mới, có thể đưa ra những gợi mở đối với Việt Nam như sau: 

Một là, sự thay đổi về phương thức hoạt động. Theo đó, Chính phủ và cơ quan hành chính nói chung chuyển từ “bơi chèo” sang “cầm lái”, tức là không trực tiếp thực hiện các dịch vụ công mà chủ yếu tạo ra “chất xúc tác” và môi trường để các dịch vụ công được thực thi bởi các chủ thể bên ngoài. Nói cách khác, Chính phủ không làm các công việc cụ thể trong kinh tế hay cung ứng dịch vụ mà tập trung vào hoạch định chính sách vĩ mô. Có sự phân tách rành mạch giữa chính trị và hành chính; giữa hoạch định chính sách và thực thi chính sách. 

Sự tách bạch hai chức năng kể trên nhằm tạo sự thích ứng cho bộ máy quản trị. Cơ quan nhà nước cần có sự linh hoạt để nhanh chóng thích ứng với những điều kiện phức tạp và thay đổi thường xuyên của bối cảnh bên ngoài. Sự phân tách rõ ràng giữa hai nhiệm vụ hoạch định chính sách với trực tiếp thực thi, cung ứng dịch vụ công cho phép cơ quan nhà nước tập trung hơn vào việc ra quyết định và giám sát lãnh đạo. Nếu không có sự phân tách rõ, người quản lý sẽ bị những công việc sự vụ làm mất tập trung và có thể không đưa ra được những quyết định có tính định hướng, quyết sách đúng đắn, phù hợp với thực tiễn. Mặt khác, sự chia tách giữa hai nhiệm vụ cũng cho phép Nhà nước tìm kiếm được các chủ thể từ khu vực tư, từ cộng đồng có thể cung ứng dịch vụ công tốt hơn, đảm bảo năng lực cạnh tranh và từ đó nâng cao chất lượng dịch vụ công. Khi được giải phóng khỏi các công việc cụ thể, Chính phủ có tầm nhìn vĩ mô hơn, có thể đưa ra các giải pháp toàn diện, giải quyết triệt để vấn đề, tránh được khi ban hành những chính sách mang tính lợi ích cục bộ. Sự phân tách kể trên là căn cứ để ra đời một hệ thống cơ quan mới, các cơ quan thực thi mà mức độ có khác nhau ở từng quốc gia, nhưng với mục tiêu chung là độc lập và tự chủ trong thực hiện chính sách; tạo nên cơ chế điều tiết công bằng giữa khu vực nhà nước với khu vực tư và có một số cơ quan tập trung vào hoạt động giám sát. 

Hai là, hoạt động hành chính dần hướng đến kết quả hơn là tuân thủ thủ tục hay quy trình. Điều này thấy rõ trong cải cách của Anh và Mỹ – ở đó bộ máy hành chính trung uơng được thực hiện nhiệm vụ theo hướng quản lý đầu ra – kết quả, còn lại có quyền chủ động trong lựa chọn phương tiện, cách thức thực thi. Nhưng hiện nay, ngay cả ở các quốc gia châu Âu, xu hướng này càng nổi bật, đó là việc chính phủ các nước này đổi mới thiết kế ngân sách theo hướng cấp phát kinh phí theo công việc (điển hình như ở Pháp); hoặc việc lập ra các cơ quan bên ngoài Chính phủ để thực thi các nhiệm vụ dịch vụ công có thể lượng hóa. Tuy nhiên, sự thay đổi này đòi hỏi các điều kiện cần thiết. Kinh nghiệm đổi mới hoạt động của chính phủ ở một số quốc gia OECD cho thấy, việc thay đổi một truyền thống hành chính lâu đời (tập trung vào quy trình thủ tục hơn là kết quả) chỉ có thể thực hiện được thông qua một số yếu tố thuận lợi cho việc thay đổi như: tầm nhìn rộng của giới lãnh đạo; sự đồng thuận chính trị; khả năng thảo luận rộng rãi về chính sách(16). Đặc biệt, nền móng pháp quyền, trong đó pháp luật được tôn trọng, sự kiểm soát quyền hành pháp được thực thi nghiêm túc, môi trường xã hội dân chủ là tiền đề cho cải cách hoạt động của Chính phủ hướng đến kết quả.

Ba là, sự thay đổi cấu trúc bộ máy hành chính, chuyển từ mô hình thứ bậc, tập trung sang cấu trúc linh hoạt hơn theo chiều ngang, hoặc các mô hình mềm dẻo để có thể thu hút sự tham gia của nhiều chủ thể khác (kể cả khu vực tư); thậm chí có thể chuyển bớt một số hoạt động của các bộ sang tổ chức bên ngoài. Tổ chức bộ máy hành chính truyền thống thường được mô tả theo hình kim tự tháp, nơi mà cơ quan quản lý ở Trung ương sẽ nắm quyền chỉ đạo thống nhất các cơ quan cơ sở. Mô hình tập trung có lợi thế khi công nghệ thông tin còn sơ khai, việc liên lạc giữa các địa điểm khác nhau còn khó khăn và nhân sự còn thiếu kiến thức, kỹ năng nên cần tập trung và ra quyết định ở hành chính cấp cao. Thông tin sẽ được đưa từ cấp cơ sở lên, xử lý và ra quyết định bởi cấp Trung ương, sau đó lại chuyển tải xuống cơ sở. 

Tuy nhiên trong giai đoạn hiện nay, khi thông tin là không giới hạn, công chức có đủ kiến thức, kỹ năng và tình hình thay đổi hết sức nhanh chóng, đòi hỏi phải ra quyết định kịp thời. Bởi vậy, mô hình tập trung trở nên không thích ứng, quá chậm để ứng phó với những thay đổi của tình hình. Giải pháp tốt nhất là cơ quan hành chính cấp cao sẽ giảm dần việc ra quyết định bằng cách chia sẻ thẩm quyền này với cấp dưới, với đối tác và các chủ thể bên ngoài. Khi đó, cơ quan hành chính cấp cao đã vô hình chung “san phẳng” hệ thống cấp bậc, và trao quyền cho các đơn vị cơ sở, thậm chí các chủ thể khu vực ngoài nhà nước(17). 

Bốn là, mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính và các chủ thể quản trị bắt đầu hướng đến việc dựa trên cơ sở thỏa thuận và hợp tác. Khi thẩm quyền ra quyết định được chia sẻ, khi các chủ thể được tự chịu trách nhiệm về công việc của mình thì mối quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể khác cũng thay đổi. Trong nền quản trị nhà nước hiện đại, các cơ cấu bình đẳng, không có tính chất chỉ huy trở nên phổ biến. Cùng với đó là sự thay đổi của mối quan hệ trong quản trị không phải chỉ huy, kiểm soát mà trở thành bàn bạc, hợp tác. Xu thế này phổ biến trong hoạt động của nền hành chính ở các quốc gia có xu hướng tự do như Anh, Mỹ. Thậm chí cả ở các quốc gia châu Âu cũng thay đổi theo hướng chính phủ, bộ và cả chính quyền địa phương ưa chuộng sử dụng các cơ quan bên ngoài (các tổ chức độc lập, các tập đoàn tư nhân hay một tổ chức được tách ra từ cơ cấu chính phủ và trở thành phi nhà nước) như đối tác cùng thực thi mục tiêu quản trị chung.

Đây cũng chính là xu hướng phân cấp, phân quyền để ứng phó với áp lực ra quyết định nhanh chóng trong thời đại thông tin, các cấu trúc hệ thống cấp bậc không còn phù hợp, mà có xu hướng chuyển quyền ra quyết định cho cấp cơ sở, thậm chí là “vùng ngoại vi”, tức là các chủ thể ngoài khu vực công. Phân cấp, phân quyền là kết quả tất yếu của mô hình quản trị mới. Việc phân quyền có thể thực hiện đầu tiên ở trong nội bộ cơ quan hành chính, như giao quyền từ Trung ương xuống cơ sở. Nhưng ở phạm vi rộng hơn thì phân cấp, phân quyền có thể được thực hiện ra bên ngoài đối với các đối tác, nếu được trao quyền quản lý. Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền phải đi cùng với các phương tiện, công cụ thực thi để triển khai thực hiện một cách hiệu lực, hiệu quả trong quản trị quốc gia./.

—————————

Ghi chú: 

(1),(2),(4),(6) Journal officiel des débats parlementaires, Sénat, n° 95, séance du lundi 4 décembre 2000, pages 7221 et suivantes, in Étude comparative portant sur la réforme de l’État à l’étranger, 31 mai 2001: La réforme de l’État à l’étranger (rapport d’information), Par M. Gérard BRAUN au nom de la commission des finances, http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00-3489.html#toc136.

(3),(5)  Étude comparative portant sur la réforme de l’É tat à l’étranger, http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00 34810.html#toc152. 

(7) Nguồn, Bộ Nội vụ Hà Lan, tháng 01/2001, dẫn theo Journal officiel des débats parlementaires.

(8),(9) La réforme de l’État à l’étranger ( rapport d’information ), Par M. Gérard BRAUN au nom de la commission des finances, http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00-3489.html#toc136.

(10),(13) Xem tại: http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00-3489.html#toc136 truy cập ngày 26/5/2022.

(11),(12)  Managing Change in OECD Governments, AN INTRODUCTORY FRAMEWORK,  Oscar Huerta Melchor, OECD Publishing, https://www.oecd.org/gov/42142231.pdf p. 46, p.47.

(14) Étude comparative portant sur la réforme de l’État à l’étranger, 31 mai 2001: La réforme de l’Etat à l’étranger( rapport d’information ), Par M. Gérard BRAUN au nom de la commission des finances, http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00 3489.html#toc136.

(15) Journal officiel des débats parlementaires, Sénat, n° 95, séance du lundi 4 décembre 2000, pages 7221 et suivantes, in Étude comparative portant sur la réforme de l’État à l’étranger, 31 mai 2001: La réforme de l’État à l’étranger (rapport d’information), Par M. Gérard BRAUN
au nom de la commission des finances, http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00-3489.html#toc136

(16) Oscar Huerta MelchorManaging Change in OECD Governments, AN INTRODUCTORY FRAMEWORK, OECD Publishing, https://www.oecd.org/gov/42142231.pdf.

(17) David Osborne và Ted Gaebler, “Đổi mới hoạt động của Chính phủ – tinh thần doanh nghiệp đang làm thay đổi khu vực công cộng như thế nào”, sách tham khảo, Nxb CTQG – ST, H.1997, tr.381-383.

PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh – Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

tcnn.vn