Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra > NghienCuuTraoDoi > ChiTiettd

Nguyên tắc pháp quyền dù là quan niệm kiểu pháp Đức “Etat de droit” (vốn là sản phẩm của những người nắm quyền lập pháp và hành pháp đại diện cho giai cấp mới thời kỳ này khoảng đầu thế kỷ XVIII) hay quan niệm “Rule of Law” kiểu Anh – Mỹ, (vốn đúc rút từ tập quán địa phương và án lệ từ thế kỷ XVII) đều hàm chứa những giá trị chung và đặc biệt, có liên quan mật thiết đến tổ chức quyền lực nhà nước. Bài viết phân tích mối quan hệ giữa nguyên tắc pháp quyền với nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

1. Nguyên tắc pháp quyền

Nguyên tắc pháp quyền vốn đã được tuyên ngôn từ lâu ở nước ta mà người nhắc đến từ lâu là Chủ tịch Hồ Chí Minh: Năm 1919, trong bản yêu sách gửi đến hội nghị Versaille, yêu sách thứ 7 được người đề ra là pháp quyền. Sau này, yêu sách đó được Bác thể hiện trong lời ca: “Bảy xin hiến pháp ban hành. Trăm điều phải có thần linh pháp quyền”

Tuy nhiên về nguồn gốc hàn lâm, nguyên tắc pháp quyền vốn du nhập từ các sản phẩm của phương Tây và được dịch từ các thuật ngữ nước ngoài, và bản thân các thuật ngữ này cũng chưa hoàn toàn tương đồng về ngữ nghĩa. “Rule of law” – nguyên tắc pháp quyền – hiểu là sự tối thượng của pháp luật; pháp luật trị vì xã hội. ((prééminence du droit). Nhưng theo quan niệm kiểu Pháp – Đức thì thuật ngữ “Etat de droit” hoặc “Rechtsstaat” (Đức) – nhà nước pháp quyền lại tập trung vào việc ràng buộc nhà nước phải phục tùng pháp luật. Điều này xuất phát từ cội nguồn ra đời của học thuyết Nhà nước pháp quyền khi mà giai cấp tư sản mới lên đang tìm cách thoát khỏi chế độ trị vì của nhà nước kiểu cũ và muốn đặt ra một trật tự pháp luật ràng buộc mọi thành viên trong xã hội, nhưng trọng tâm là ràng buộc nhà nước để tránh những nguy cơ lạm quyền.

Như vậy thì dù cách tiếp cận và phạm vi có khác nhau, nhưng trọng tâm của nguyên tắc pháp quyền đều dựa trên sự trị vì của pháp luật. Pháp luật không chỉ là các quy tắc đơn thuần do người cầm quyền ban hành, mà là các chuẩn mực ứng xử hợp lý, lương tri, (common sense) vốn được thừa nhận trong xã hội và được nâng lên thành pháp luật. “Cai trị theo luật pháp hàm ý là phải hướng lên một nền công lý và luật pháp ở mức cao hơn (có tính chất siêu việt mà ai cũng hiểu) là mức bình thường của con người hay của luật mà các chính trị gia nhất thời ban hành”[1]

Nói đến nguyên tắc pháp quyền hiện nay, các học giả thường đưa ra ba thành tố: i) thứ nhất: pháp luật điều chỉnh hoạt động của nhà nước; ii) thứ hai: sự bình đẳng của mọi người trước pháp luật; iii) thứ ba: sự tồn tại một nền tư pháp độc lập, công bằng[2].

2. Mối quan hệ với nguyên tắc pháp chế

Thuật ngữ “nguyên tắc pháp chế” vốn được sử dụng nhiều trong pháp luật cũng như thực tiễn của thời kỳ nhà nước tập trung bao cấp cho đến nay không còn phổ biến như trước. Khi so sánh với nguyên tắc pháp quyền thì điều quan trọng là cần chỉ ra nội hàm của nguyên tắc pháp chế.

Cho đến nay với cách tiếp cận mới, một số tác giả đã nêu ra những nội hàm khá mới mẻ cho nguyên tắc pháp chế. Theo GS.TS. Nguyễn Minh Đoan thì “Pháp chế là sự hiện diện của một hệ thống pháp luật hoàn thiện và sự tôn trọng, thực hiện pháp luật hiện hành một cách chính xác, thường xuyên và thống nhất bởi nhà nước và xã hội, nhằm xây dựng một xã hội có trật tự, kỷ cương, bảo đảm cho hoạt động của toàn xã hội thống nhất, đồng bộ, vì một xã hội công bằng, văn minh”[3].

Theo một số tác giả thì “Khi nói tới “pháp chế”, người ta thường gắn liền nó với một loại cơ quan đặc biệt, đó là Viện kiểm sát, với một loại quyền lực đặc biệt không có trong lí thuyết phân chia quyền lực của các nhà nước tư sản, đó là quyền kiểm sát chung. Tại sao thứ quyền lực này lại xuất hiện, đó là do bối cảnh của nước Nga sau khi giành cách mạng, chính quyền địa phương luôn có xu hướng đi ngược, không tuân theo chính quyền trung ương, nói cách khác là tình trạng «địa phương chủ nghĩa» lúc bấy giờ. Một Nhà nước kiểu mới XHCN, đại diện cho một quan hệ sở hữu mới là sở hữu công, nó cần một sự thống nhất tuyệt đối từ phía trung ương cho tới địa phương, mới có thể đảm bảo cho điều đó, nên quyền lực kiểm sát chung ra đời nhằm mục đích bảo đảm sự thống nhất, tuân thủ các văn bản luật do trung ương ban hành từ phía các địa phương cũng như mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội. Nói đến pháp chế, có thể hiểu nó là sự thống nhất trên cơ sở quy định của pháp luật trên toàn xã hội, là sự ràng buộc mọi chủ thể đối với các văn bản luật mà công quyền trung ương ban hành”[4].

Nhưng dù các quan điểm mới hay xưa cũ về pháp chế thì nội hàm cơ bản của pháp chế vẫn là sự tuân thủ pháp luật.

Nguyên tắc pháp quyền có thể bao hàm: i) sự trị vì của pháp luật tức là nhà nước đặt dưới pháp luật; iii) sự tuân thủ pháp luật nghiêm minh, thống nhất, kịp thời. Như vậy thì nguyên tắc pháp chế mới chỉ là một bộ phận của pháp quyền thể hiện rằng pháp luật phải tuân thủ nghiêm minh, thống nhất và kịp thời.

Từ đó có những hệ quả khá phân biệt như: Pháp quyền sẽ đề cao việc giới hạn quyền lực nhà nước; nhưng pháp chế không đề cập đến nội dung này, mà chỉ quan tâm nhiều đến việc nhà nước phải quản lý xã hội bằng pháp luật. “Khía cạnh chính yếu của pháp quyền là hạn chế quyền tuỳ nghi của chính phủ, kể cả quyền thay đổi luật lệ”[5]. Và bởi nếu chỉ đề cập đến việc tuân thủ pháp luật thì cũng khá có rủi ro nếu hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh; hoặc tai hại hơn, chủ thể thi hành pháp luật không đặt dưới quyền uy của luật pháp.

Nguyên tắc pháp chế với nghĩa như vậy là một thành tố chưa đầy đủ của pháp quyền. Nguyên tắc pháp chế – dù tên gọi không còn giữ trong Hiến pháp hiện hành nhưng vẫn còn nguyên ý tưởng với quy định về “Nhà nước ….quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật” (Điều 8 Hiến pháp 2013).

Trong các đạo luật hiện hành, thường hay đề cập đến một nguyên tắc mới dường như với ý đồ thay thế cho nguyên tắc pháp chế, đó là nguyên tắc “tuân thủ pháp luật”[6]. Cách gọi như vậy đi thẳng vào nội dung trực tiếp của nguyên tắc pháp chế. Hoặc trong khoa học pháp lý nước ngoài – lại thường xuyên đề cập đến nguyên tắc “hợp pháp”, theo đó nội dung cốt lõi cũng là bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong các hoạt động hay trong các quyết định, văn bản của mọi chủ thể, đặc biệt là công quyền.

Ví dụ, nguyên tắc hợp pháp (đôi khi cũng được dịch là nguyên tắc pháp chế) là nguyên tắc nền tảng xuyên suốt luật hành chính của Cộng hoà Pháp. Nội dung của nguyên tắc hợp pháp là: “Cơ quan hành chính phải tuân theo pháp luật, mặc dù cơ quan hành chính cũng tham gia vào việc ban hành ra các quy phạm pháp luật, đặc biệt là ttrong khuôn khổ thực hiện thẩm quyền lập quy. Các văn bản do cơ quan hành chính ban hành cũng là một nguồn luật, nhưng phải tuân thủ các quy phạm cao hơn”[7]. Nguyên tắc này chính là cơ sở nền tảng cho hoạt động tài phán hành chính Pháp, tức là cơ sở của việc đánh giá, kiểm tra quyết định hành chính, bởi nó “đặt ra một yêu cầu cơ bản theo đó quyết định hành chính phải tuân thủ các quy định cao hơn, bao gồm các quy định trực tiếp hoặc gián tiếp do nhân dân đặt ra, như các quy định của Hiến pháp và luật, các quy định trong điều ước quốc tế và đặc biệt là các quy định trong pháp luật của Liên minh châu Âu mà nếu các cơ quan hành chính không tuân thủ thì có thể bị xử lý”[8].

3. Mối quan hệ với nguyên tắc phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

Một trong các thành tố cốt lõi cấu thành của nguyên tắc pháp quyền là sự giới hạn quyền lực nhà nước. Đó chính là “nhà nước của pháp luật” Etat de droit – nhà nước đặt dưới sự điều chỉnh của pháp luật. “Pháp luật là công cụ giới hạn sự chuyên quyền và lạm quyền của nhà nước, làm cho chính phủ trở nên sáng suốt và chính sách của nhà nước khôn ngoan hơn”[9].

Bởi coi trọng sự giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ con người nên một cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước hữu hiệu phải được chú trọng. Phân chia quyền lực chính là một phương pháp kiểm soát công quyền hữu hiệu nhất. Nguyên tắc pháp quyền vì vậy có quan hệ mật thiết với nguyên tắc phân công phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Các biểu hiện của tính pháp quyền thể hiện như sau:

– Thứ nhất: Phân chia quyền lực trước hết thể hiện ở việc phân công rành mạch trong thực hiện ba nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Tư tưởng phân chia quyền lực đã làm thay đổi mô hình tổ chức nhà nước – từ mô hình mang nặng tính tập trung, tập quyền đã chuyển sang cách thức tổ chức mới: phân công, phối hợp và kiểm soát trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hiến pháp 2013 đã có rất nhiều quy định mới thể hiện mục tiêu pháp quyền trong phân công quyền lực thế này. Đơn cử như các công việc thực hiện quyền lực được phân định một cách rõ ràng. Hiến pháp năm 2013 đề cập trực tiếp đến ba loại quyền lực nhà nước khi xác lập vị trí của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tương ứng với các mảng thực hiện quyền lực nhà nước: Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp (Điều 69), Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp (Điều 102);

Cũng theo tinh thần đó, đi vào các điều khoản cụ thể, những thẩm quyền giữa các nhánh cơ quan được phân định rõ hơn: ví dụ, định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội và Chính phủ quyết định trong một số lĩnh vực (như Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia…, còn Chính phủ có thẩm quyền ban hành các chính sách cụ thể, biện pháp để quản lý, điều hành các lĩnh vực); phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc đàm phán, ký kết, gia nhập điều ước quốc tế…

– Thứ hai, kiểm soát quyền lực lần đầu tiên được ghi nhận trong tổ chức quyền lực nhà nước

Trong nhà nước hiện đại, việc kiểm soát có tầm quan trọng lớn lao – nhằm để chống những sự lạm quyền từ phía nhà nước, và cũng là để bảo vệ quyền công dân, quyền con người, trật tự pháp luật và công lý vốn là những mục tiêu hướng đến của nhà nước pháp quyền.

“Trong việc tạo dựng một chính phủ con người quản lý con người, khó khăn lớn nằm ở chỗ trước hết phải bảo đảm chính phủ kiểm soát được những người phải quản lý, và tiếp theo phải bảo đảm chính phủ phải kiểm soát được chính bản thân mình” (Madison James, 1788)[10].

Kiểm soát có thể thực hiện bằng nhiều cách.

+ Một cách gián tiếp trong phân công đã bao hàm kiểm soát: phân công để các quyền lực không “lấn sân” hay chồng chéo nhau. Bản thân việc thực hiện đúng khuôn khổ thẩm quyền đã là một cách tự kiểm soát. Và lớn hơn, việc phân công các quyền lực chính: lập pháp, hành pháp, tư pháp là nhằm bảo đảm quyền lực chung của nhà nước không bị độc quyền nắm giữ bởi bất cứ một ngành nào.

Theo nghĩa này, phân công nhằm để hạn chế và kiểm soát quyền lực

+ Một cách trực tiếp, kiểm soát thông qua các công cụ xác định. Đó là kiểm soát bằng cách “đối trọng”, hay kìm chế. Ví dụ ở các chính thể đại nghị, việc “đối trọng” thể hiện bằng cách nghị viện có thể lật đổ chính phủ và ngược lại, hành pháp có thể yêu cầu giải tán nghị viện. Và bộ máy tư pháp là công cụ cơ bản để kiểm soát thực hiện các quyền lực lập pháp và hành pháp. Nói đến điều này chính là đề cập đến hai loại toà án đặc biệt: toà hành chính và toà hiến pháp.

– Thứ ba: sự tồn tại nền tư pháp độc lập, công bằng

Nhắc đến pháp quyền thì không thể thiếu vai trò của toà án là trụ cột bảo đảm cho nguyên tắc pháp quyền. Toà án là trụ cột của pháp quyền bởi nó bảo đảm cho sự trị vì của pháp luật. Toà án trong nền pháp quyền có các đặc trưng như sau:

+ Một là quyền lực tư pháp độc lập. Nó phải thể hiện ra bằng việc Tòa án độc lập với Nghị viện và chính phủ, thậm chí là với cả dân chúng. Khi xét xử, Tòa án không đứng về phía Nhà nước, không phải cơ quan tiến hành tố tụng, mà phải đứng ở vị trí giữa Nhà nước và công dân hoặc các công dân với nhau, do Tòa án chỉ nhân danh pháp luật chứ không nhân danh nhà nước khi xét xử để đảm bảo sự công bằng giữa Nhà nước và công dân. Sự độc lập của Tòa án (đặc biệt là tòa bảo hiến) là vương miện của một nền pháp quyền, nó thể hiện địa vị “đứng trên tất cả” của luật pháp. Việc xử lý các hành vi, các văn bản sai trái từ phía công quyền cũng thông qua hoạt động tố tụng công bằng trước Tòa án, khi công dân có quyền khởi kiện những hành vi, những văn bản của Nhà nước mà họ cho rằng trái với công lý[11].

Sự độc lập của toà án hiện diện trong độc lập với các thể chế xung quanh (lập pháp, hành pháp, dân chúng) và độc lập nội bộ: đó là câu chuyện về năng lực thẩm phán, chế độ đãi ngộ hay quy chế bổ nhiệm, kỷ luật riêng. Nhưng đặc biệt có yếu tố rất thú vị mà các học giả nước ngoài hay bàn đến là tư pháp độc lập bởi vì thẩm quyền tài phán phải và chỉ tuân theo một thủ tục đã ấn định trước. Nói như Lý Ba, đó là cấu thành thứ ba của pháp quyền: “luật pháp theo một thủ tục hình thức đã ấn định trước”[12].

Điều đó có nghĩa là hoạt động của hệ thống tư pháp chỉ dựa trên các luật lệ và thủ tục đã tạo lập nên hệ thống tư pháp theo định chế. Và điều này dẫn đến khái niệm “công lý theo thủ tục” và “công lý theo bản thể”. Theo nhiều học giả thì nguyên tắc pháp quyền đòi hỏi “công lý theo thủ tục” hơn là “công lý theo bản thể”. Nôm na rằng nếu có một ai đó đã giết một người trong thực tế thì công lý theo bản thể đòi hỏi rằng kẻ sát nhân phái bị trừng phạt. Nhưng nếu cơ quan công quyền không thể nào tìm được bất cứ bằng chứng gì để chứng minh tội phạm thì kẻ sát nhân vẫn có thể được trắng án và dù kết quả như vậy vẫn còn được chấp nhận hơn là để buộc tội kẻ sát nhân đó, cơ quan điều tra phải dùng đến các biện pháp tra tấn bất hợp pháp đến mức nghi phạm phải thú tội, rồi để dùng bản thú tội hay các chứng cứ đó mà buộc tội họ tại toà. Các học giả cho rằng trong trường hợp giả thiết đó thì có thể đã lập được công lý theo bản thể (tức là kẻ sát nhân đã bị kết tội) nhưng lại không bảo đảm công lý theo thủ tục (vì quá trình tố tụng đã vi phạm các quyền căn bản của kẻ sát nhân – một công dân, trước khi bị kết án, vẫn được hưởng trọn vẹn sự bảo vệ của các đạo luật bảo vệ dân quyền. Điều cốt yếu trong hoạt động tư pháp là các luật lệ về thủ tục đã định sẵn phải dược áp dụng một cách trong sáng và không thay đổi. Một sự tuân thủ tuyệt đối và hình thức như vậy là cần thiết trong tư pháp, bởi nó chống lại một hệ thống tài phán nhấn mạnh vào bản thể và tìm luật chỉ sử dụng các yếu tố bên ngoài luật pháp như đạo đức, cảm xúc, tôn giáo hoặc chính trị…vì theo Weber thì chỉ một hệ thống pháp lý có hình thức và hợp lý mới có thể đạt được pháp quyền, bởi chỉ có một hệ thống pháp lý có hình thức và hợp lý mới có thể giữ vững một “hệ thống pháp luật trừu tượng và bất biến” cần thiết cho pháp quyền[13].

Đó chính là những nội dung gần gũi với các giá trị nổi tiếng của nền tư pháp phương Tây như Duo process, hay nguyên tắc suy đoán vô tội ; quyền im lặng – những điều bảo đảm nên một nền “công lý theo thủ tục” và tạo nên sự vững chắc, vô tư, thành trì của nền tư pháp.

Sự tồn tại của khái niệm “công lý theo thủ tục” nhằm mục tiêu: bảo đảm sự vô tư, không cảm tính của nền tư pháp (chỉ tuân theo các thủ tục công bình và đã được định sẵn); và quan trọng hơn, là nhằm để hạn chế sự chuyên quyền của nhà nước, để bảo vệ tự do cá nhân. Một khi nhà nước chỉ hoạt động dựa trên các thủ tục rõ ràng và đã được định sẵn, thì sẽ loại bỏ được rủi ro tuỳ tiện tước đoạt các quyền tự do cơ bản của con người. Tránh những lạm quyền của nhà nước lại là một thành tố cơ bản của nguyên tắc pháp quyền khi đặt nhà nước dưới sức mạnh của luật pháp.

+ Hai là sự hiện diện của các toà án đặc biệt chuyên kiểm soát công quyền: Toà Hành chính và toà Hiến pháp.

Bảo hiến có thể được coi là một công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước trực tiếp là biểu hiện của cơ chế “kìm chế – đối trọng”, nhưng đồng thời cũng là một công cụ kiểm soát chuyên biệt, áp đặt chung lên các nhánh quyền lực còn lại.

Tại sao cơ chế bảo hiến giữ vai trò quan trọng trong bảo vệ nguyên tắc pháp quyền trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước?

Các luật gia, học giả trên thế giới đều rất nhất trí rằng: Một nguyên lý căn bản của pháp quyền là giữ gìn tính tối cao của Hiến pháp bởi cũng là giữ gìn trụ cột thiêng liêng, thành quả của nền dân chủ. Hiến pháp là những cam kết chính trị giữa nhân dân với nhà nước, những cam kết không thể bị xâm phạm bởi bất kỳ nhánh quyền lực nào. Hiến pháp, thành quả của chế độ dân chủ, mà ở Việt Nam, Hồ Chủ tịch đã khẳng định:

“Bảy xin Hiến pháp ban hành

Trăm điều phải có thần linh pháp quyền”.

Do vậy kiểm soát quyền lực nhà nước với cốt lõi là bảo đảm sự tuân thủ những cam kết hiến định. Madison có viết:

“..Hoặc là Hiến pháp phải kiểm soát bất cứ đạo luật nào của lập pháp nếu nhận thấy trái với Hiến pháp; hoặc nếu không lập pháp chỉ cần một đạo luật có thể làm thay đổi được Hiến pháp. Giữa hai đường này không có một đường trung gian nào khác. Hoặc hiến pháp là đạo luật tối cao không thể thay đổi được bằng một phương tiện thường, hoặc nó cũng như một đạo luật thường nào khác, có thể thay đổi theo ý muốn của các nhà lập pháp. Nếu điều thứ nhất đúng thì bất cứ đạo luật nào trái với Hiến pháp sẽ không phải là luật; trường hợp điều thứ hai đúng thì Hiến pháp thành văn chỉ là những cố gắng vô ích của dân chúng để hạn chế một chính quyền mà tự bản chất đã vô hạn”.

Nếu dựa vào chuẩn mực bảo hiến, cơ chế kiểm soát quyền lực hiện hành ở nước ta vẫn còn một số vấn đề hiện hữu:

Thứ nhất, đó là việc thiếu vắng cơ chế kiểm soát tính hợp hiến của đạo luật.

Cơ chế tự giám sát bởi Quốc hội dù biện minh lý lẽ thế nào cũng khó mà đáp ứng được những đòi hỏi về tính độc lập, khách quan. Hơn nữa thiết chế “tự kiểm soát” của Quốc hội, Chính phủ sẽ hiếm có cơ hội áp dụng thường xuyên trong cuộc sống, bởi nhiệm vụ của các cơ quan này chủ yếu là làm luật, thi hành luật, việc kiểm soát các đạo luật không phải là sứ mệnh đầu tiên. Và cuối cùng, không thể đồng nhất bảo hiến với cơ chế giám sát tính hợp pháp thông thường. Bởi như một số học giả lập luận, cơ chế bảo hiến không chỉ nhằm hướng đến mục tiêu bảo vệ sự phù hợp của luật với các quy tắc pháp luật chung mà còn đi xa hơn: Bảo vệ các giá trị về phẩm giá, quyền là những giá trị mà Hiến pháp dày công xây đắp, và những giá trị này đôi khi có thể bị làm tổn thương bởi những mục tiêu công cộng, lợi ích xã hội được thúc đẩy lên thành các chính sách và đạo luật cụ thể. Nói cách khác, cơ chế bảo hiến khác cơ chế kiểm soát tính hợp pháp thông thường ở mục tiêu làm cân bằng giữa các đạo luật với các giá trị căn bản về nhân phẩm và quyền phổ quát của con người – những điều được hiến định như là một giới hạn đối với pháp luật[14]. Hơn nữa, cơ chế kiểm soát tính hợp pháp trong hoạt động lập pháp hiện nay ở ta vẫn còn khá khiêm tốn: Toà hành chính với giới hạn ở kiểm tra văn bản cá biệt, chứ chưa kiểm tra các văn bản quy phạm, hoặc trong quá trình xét xử, nếu phát hiện thấy văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì chỉ dừng lại ở việc kiến nghị của Tòa án về việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó.

Tư pháp mới là thiết chế cuối cùng và cơ bản nhất đảm nhận vai trò bảo hiến, do bản tính trung lập, do các thủ tục tố tụng vững chắc, công khai của mình. Cũng chính Madison đã viết rằng: “Điều hết sức rõ ràng rằng ngành tư pháp mới có thẩm quyền và nhiệm vụ nói lên thế nào là luật. Những ai áp dụng luật lệ vào các trường hợp đặc thù cần thiết phải trình bày và giải thích luật lệ ấy. Nếu hai đạo luật mâu thuẫn nhau, toà án phải quyết định luật nào được áp dụng”.

– Cơ chế làm, sửa đổi Hiến pháp còn khá “lỏng”, chưa tương xứng với những điều kiện để tạo lập và giữ gìn hiến pháp là đạo luật tối cao

Các nhà nghiên cứu luật hiến pháp luôn chỉ ra tính chất riêng có và khác biệt giữa Hiến pháp với pháp luật thông thường. Hiến pháp là nguồn gốc tạo lập ra quyền lực nhà nước, và các nhánh quyền lực khác kể cả quyền lập pháp cũng là phái sinh trên cơ sở quyền lực gốc này. Cũng như vậy, phương cách và chủ thể làm ra hiến pháp cũng không đồng nhất với quy trình và cơ quan xây dựng pháp luật. “Nếu Hiến pháp là nguồn hình thành ra quyền lực của chính quyền, thì đương nhiên chính quyền không thể làm ra nó. Logic này rất dễ hiểu nếu chúng ta mường tượng nhân dân là một cộng đồng chính trị lần đầu tiên có nhu cầu xây dựng một mô hình chính quyền cho họ. Hiến pháp của một cộng đồng như vậy không thể là một hành động của một chính quyền, cái được hình thành từ Hiến pháp. Cái gì chưa được xây dựng, và chưa tồn tại thì không thể hành động. Như một hành động xây dựng khuôn khổ chính quyền cho nhan dân, vì thế là một hành động nguyên thủy. Vì vậy nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, là người chấp thuận và thông qua Hiến pháp.”[15]

Bởi Hiến pháp là văn bản đặc biệt nên quy trình soạn thảo và sửa đổi Hiến pháp cũng không thể đồng nhất với quy trình lập pháp thông thường. Nếu không có được một Quốc hội lập hiến riêng biệt với sự uỷ quyền đặc biệt của nhân dân hội tụ những đại diện xuất sắc thì quy trình lập hiến cũng cần có những điểm nhấn riêng khả dĩ tương xứng với tính chất hành vi trao quyền giữa nhân dân và nhà nước. Đó có thể là quy định như Hiến pháp 1946:

“Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức sau đây:

A, Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu

B, Nghị viện bầu ra một ủy ban dự thảo những điều thay đổi,

Những điều thay đổi đã được nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.” (điều 70 Hiến pháp 1946).

Nhưng trong một chặng đường dài, chúng ta đã đồng nhất Quốc hội lập hiến với quốc hội lập pháp, thể hiện qua các quy định nổi bật: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” (Hiến pháp 1980, 1992). Hiến pháp 2013 đã dần đưa trở lại sự phân biệt giữa quyền lập hiến và lập pháp, đồng thời đề ra những kỹ thuật để làm cho quy trình lập hiến trở nên cẩn trọng hơn nhiều, như: Tổ chức lấy ý kiến nhân dân, chỉ được thông qua khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành; và đặc biệt, hé mở ra khả năng trưng cầu dân ý

“1. Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

2. Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

3. Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.

4. Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”.

(Điều 120 Hiến pháp 2013)

Những quy định về quy trình làm và sửa đổi Hiến pháp khá mở và để dành sự chủ động ít nhiều cho chính Quốc hội lập hiến. Cho đến nay, vai trò cơ bản vẫn thuộc về Quốc hội lập pháp và khả năng trưng cầu dân ý vẫn thuộc quyền tuỳ nghi của Quốc hội lập pháp.

Tóm lại, phân công, phối hợp và kiểm soát là những nội dung không thể tách rời trong tổ chức cũng như thực hiện hoạt động của các cơ quan nhà nước. Bởi quyền lực nhà nước thống nhất, và việc thực thi công việc nhà nước nhằm mục tiêu chung, nên yếu tố phối hợp hầu như ít cần luận giải từ lý thuyết. Trong khi đó, phân công và kiểm soát lại chính là những thành tố bảo đảm tính pháp quyền, chống lại lạm quyền từ ngay phía nhà nước. Sự phân công có thể thực thi theo nhiều cách và nhiều mức độ, nhưng dù phân công ở chặng nào đều cần gắn với trách nhiệm. Phân công cũng nhằm mục tiêu để kiểm soát. Và ngoài hình thức đó ra, cơ chế bảo hiến là nhân tố cốt lõi để kiểm soát sự tuân thủ pháp luật, và cao hơn, trật tự hiến pháp, điều làm nên pháp quyền.

PGS. TS. Nguyễn Hoàng Anh

Khoa Luật ĐHQG Hà Nội

[1] Greg Russell, “Chủ nghĩa hợp hiến”, Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (Đồng chủ biên), Khoa Luật ĐHQGHN, Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến – Một số tiểu luận tổng quan của các học giả nước ngoài (Sách tham khảo); NXB Lao động – xã hội, H. 2012, tr.61.

[2] Lý Ba, “Pháp trị là gì”, trong Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao (Đồng chủ biên), Khoa Luật ĐHQGHN, Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến – Một số tiểu luận tổng quan của các học giả nước ngoài (Sách tham khảo); NXB Lao động – xã hội, H. 2012.

và http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/qu-est-ce-que-etat-droit.htmlLý Ba, tr.27.

[3] Trường Đại học Luật Hà Nội, PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Sự thật, H 2014, tr.476.

[4] Phan Lê Hoàng Linh, Bàn về pháp quyền và pháp chế, http://vietnamhoinhap.vn/n5782_Ban-ve-phap-quyen-va-phap-che

[5] Lý Ba, sdd.

[6] Xem Điều 4 – Luật Tố tụng hành chính 2015.

[7] Martine Lombard và Gilles Dumont, Pháp luật hành chinh của Cộng hoà Pháp, in bởi Nhà pháp luật Việt Pháp và Organisation internationale de la Francophonie, NXB Tư pháp, Hà nội 2007, tr.47.

[8] Martine Lombard và Gilles Dumont, Pháp luật hành chinh của Cộng hoà Pháp, in bởi Nhà pháp luật Việt Pháp và Organisation internationale de la Francophonie, NXB Tư pháp, Hà nội 2007, tr.47.

[9] Lý Ba, sdd, tr.27.

[10] Trích theo GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Khoa Luật ĐHQGHN, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB ĐHQGHN 2005, tr. 36.

[11] Phan Lê Hoàng Linh, Bàn về pháp quyền và pháp chế, http://vietnamhoinhap.vn/n5782_Ban-ve-phap-quyen-va-phap-che

[12] Lý Ba, sdd, tr. 31.

[13] Dẫn theo Lý Ba, sdd, tr. 32.

[14] Bùi Ngọc Sơn, “Bàn về lập hiến”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 11(172), tháng 6/2010

[15] B.O. Nwabueze , S.A.N. Ideas and Facts in Constitution Making. Book Limited, 1993, p.22 / Dẫn lại theo Bùi Ngọc Sơn, “Góp bàn về sửa đổi Hiến pháp ở Việt nam”, Nxb, Hồng Đức, 2012 tr.15