Vi phạm hành chính là gì ? Quy định pháp luật về vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính là hành vi của tổ chức, cá nhân có lỗi cố ý hoặc vô ý không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật về quản lí nhà nước mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính.

1. Định nghĩa vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính là loại vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến ttong đời sống xã hội. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn so với tội phạm nhưng vi phạm hành chính là hành vi gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tập thể, lợi ích của cá nhân cũng như lợi ích chung của toàn thể cộng đồng, là nguyên nhân dẫn đến tình trạng phạm tội nảy sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội nếu như không được ngãn chặn và xử lí kịp thời. Chính vì lẽ đó, công tác đấu tranh phòng và chống vi phạm hành chính luôn là vấn đề được xã hội quan tâm. Từ trước đến nay, Nhà nước đã ban hành khá nhiều văn bản pháp luật quy định về vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí đối với loại vi phạm này, trong đó phải kể đến Nghị định số 143/CP ngày 27/5/1977 của Chính phủ ban hành Điều lệ xử phạt vi cảnh, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính ngày 30/11/1989, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính ngày 6/7/1995, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính ngày 02/7/2002. Một số quy định của Pháp lệnh này đã được sửa đổi, bổ sung theo Pháp lệnh số 31/2007/PL-UBTVQH11 ngày 08/3/2007 sửa đối một số điều của Pháp lệnh xử lí yi phạm hành chính và Pháp lệnh số 04/2008/UBTVQH12 ngày 02/4/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính. Một cách gián tiếp, theo đó:

“Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi cổ ý hoặc vô ý vỉ phạm các quy tắc quản lí nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính ”.

Tại khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính năm 2002, vi phạm hành chính cũng được định nghĩa một cách gián tiếp:

“Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đổi với cá nhân, cơ quan, tồ chức (Sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vỉ cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lí nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính ”.

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, các văn bản pháp luật nêu trên đều thống nhất với nhau về những dấu hiệu bản chất của loại vi phạm pháp luật này. Khái quát những dấu hiệu bản chất đó, khoản 1 Điều 2 Luật xử lí vi phạm hành chính năm 2012 đã trực tiếp đưa ra định nghĩa về vi phạm hành chính, theo đó:

“Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lí nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.

2. Đặc điểm của vi phạm hành chính

Vi phạm hành chính có các đặc điểm:

1) Chủ thể thực hiện hành vi này phải là tổ chức, cá nhân có năng lực chịu trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật hành chính. Tổ chức là chủ thể của vi phạm hành chính có thể là cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang. Cá nhân là chủ thể của vi phạm hành chính phải là người không mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức, khả năng điều khiển hành vi và phải đủ độ tuổi do pháp luật quy định. Cá nhân và tổ chức nước ngoài cũng có thể là chủ thể vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc tham gia có quy định khác;

2) Hành vi mà tổ chức, cá nhân thực hiện là hành vi trái pháp luật về quản lí nhà nước nghĩa là tổ chức, cá nhân đó đã không thực hiện hoặc thực hiện không đúng với những yêu cầu mà pháp luật về quản lí nhà nước đề ra;

3) Hành vi vi phạm hành chính của tổ chức, cá nhân phải có lỗi, có thể là lỗi cố ý hoặc vô ý. Chủ thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong trạng thái có đủ khả năng nhận thức được hành vi đó là trái pháp luật hành chính nhưng vẫn cố ý thực hiện hoặc do quá tự tin hoặc cầu thả trong xử sự dẫn đến hành vi trái pháp luật về quản lí nhà nước xảy ra;

4) Hành ví trái pháp luật về quản lí nhà nước do tổ chức, cá nhân thực hiện không phải là tội phạm nghĩa là hành vi này có mức độ nguy hiểm cho xã hội thấp hơn tội phạm. Đây là dấu hiệu quan trọng để phân biệt vi phạm hành chính và tội phạm. Để đánh giá mức độ nguy hiểm của vi phạm hành chính, phải căn cứ vào các yếu tố như: mức độ gây thiệt hại cho xã hội của hành vi, tính chất, mức độ lỗi, tầm quan trọng của khách thể được bảo vệ, nhân thân người vi phạm…;

5) Hành vi trái pháp luật về quản lí nhà nước do tổ chức, cá nhân thực hiện phải được pháp luật hành chính quy định bị xử phạt hành chính. Chỉ có Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và Chính phủ mới có quyền ban hành văn bản pháp luật quy định về vi phạm hành chính và các biện pháp xử lí đối với vi phạm hành chính. Quốc hội quy định về vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử lí đối với vi phạm hành chính trong các văn bản luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định về vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử lí đối với vi phạm hành chính trong các pháp lệnh (trong đó, Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính là văn bản pháp luật quy định những vấn để cơ bản nhất có liên quan đến vi phạm hành chính và xử lí các vi phạm hành chính). Chính phủ quy định về các vi phạm hành chính, hình thức, biện pháp xử lí đối với vi phạm hành chính trong các nghị định.

3. Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính

3.1. Nguyên tắc mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện, ngăn chặn kịp thời và phải bị xử lý nghiêm minh, mọi hậu quả do VPHC gây ra phải được khắc phục theo đúng quy định của pháp luật

VPHC là hành vi trái pháp luật nên có tính nguy hiểm cho xã hội. Tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC thể hiện ở chỗ VPHC phá vỡ trật tự xã hội được Nhà nước thiết lập, xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm đến quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, xã hội, Nhà nước. Việc phát hiện, ngăn chặn kịp thời hành vi VPHC sẽ góp phần xác minh các tình tiết liên quan đến vi phạm để xử lý chính xác hay ngăn chặn tác động tiêu cực của hành vi vi phạm. Chẳng hạn, để thiết lập trật tự giao thông, Nhà nước đặt ra những quy định về quy tắc giao thông, như quy tắc sử dụng làn đường, vượt xe, chuyển hướng, dừng, đỗ xe, chở người, hàng hóa… Nếu tất cả mọi người tham gia giao thông đều tuân thủ các quy tắc đó thì giao thông sẽ ổn định, trật tự, an toàn. Bất cứ hành vi vi phạm hành chính nào về giao thông đều ảnh hưởng xấu đến trật tự giao thông, gây mất an toàn cho người và phương tiện tham gia giao thông. Trên thực tế có nhiều hành vi vi phạm không được phát hiện, ngăn chặn kịp thời đã gây ra những hậu quả thảm khốc. Pháp luật có những quy định thể hiện trực tiếp nguyên tắc này, như: để xác minh các tình tiết liên quan đến vi phạm hành chính, khi xét thấy cần thiết, người có thẩm quyền có thể quyết định khám người, khám phương tiện vận tải, đồ vật. Việc khám người, khám phương tiện vận tải, đồ vật trong trường hợp thông thường thì phải có quyết định bằng văn bản của người có thẩm quyền. Tuy nhiên, để đảm bảo tính kịp thời, pháp luật cho phép khám không cần quyết định bằng văn bản mà tiến hành khám ngay nếu có căn cứ cho rằng nếu không khám ngay thì đồ vật, tang vật, phương tiện, tài liệu bị tẩu tán, tiêu hủy.

Khi phát hiện hành vi VPHC thì người có thẩm quyền phải xử phạt nghiêm minh để đảm bảo giá trị trừng trị người vi phạm, đồng thời giáo dục người vi phạm và giáo dục chung đối với tất cả mọi người. Việc không xử lý hay xử lý quá nhẹ có thể dẫn đến sự coi thường pháp luật, nếu xử phạt quá nặng sẽ gây bức xúc cho người bị xử phạt. Cả hai khả năng đó đều ảnh hưởng bất lợi đến ý thức pháp luật của người dân.

Bên cạnh đó, có nhiều hành vi VPHC gây ra thiệt hại về mặt thực tế. Chẳng hạn, hành vi xả, thải nước, khí có chứa các thông số nguy hại môi trường sẽ làm ô nhiễm đất, nước, không khí. Sự ô nhiễm này sẽ gây nguy hại cho con người, cho động, thực vật. Vì vậy, với các hành vi VPHC có gây thiệt hại thực tế thì ngoài việc xử phạt người vi phạm bằng hình thức xử phạt thì còn cần phải áp dụng các biện pháp cần thiết để khắc phục hậu quả do VPHC gây ra thì mới thực sự loại trừ được tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Nếu hậu quả của vi phạm hành chính không được khắc phục thì hậu quả đó có thể ảnh hưởng rất lâu dài như trường hợp công ty Vedan đã làm ô nhiễm dòng sông Thị Vải mà theo ước tính thì nếu áp dụng tích cực các biện pháp cần thiết cũng phải mất 10 năm đến 15 năm mới trả lại cho dòng sông tình trạng ban đầu.

3.2. Nguyên tắc việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật

Thứ nhất, việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng. VPHC thường được coi là hành vi có tính nguy hiểm thấp hơn tội phạm nên thông thường việc xử phạt VPHC không phải mất quá nhiều thời gian mà vẫn có thể đảm bảo chính xác, đúng pháp luật. Hơn nữa, khi xử phạt VPHC, bằng việc áp dụng một số biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật có thể ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hay hoạt động bình thường của người bị xử phạt. Hơn nữa, như trên đã nêu, việc xử phạt nhanh chóng sẽ có khả năng ngăn ngừa kịp thời các tác động tiêu cực do vi phạm hành chính gây ra. Nguyên tắc này được thể hiện ở cả hai thủ tục xử phạt VPHC. Trong thủ tục xử phạt không lập biên bản, quyết định hành chính được ban hành ngay khi người có thẩm quyền phát hiện hành vi vi phạm. Trong thủ tục xử phạt có lập biên bản, thời hạn ban hành quyết định xử phạt VPHC nói chung là 7 ngày; trong trường hợp pháp luật quy định có giải trình hoặc trường hợp không có giải trình nhưng phức tạp thì thời hạn là 30 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Với thời hạn như vậy, việc xử phạt VPHC cần được thực hiện nhanh chóng vì nếu hết thời hạn thì người có thẩm quyền không được ban hành quyết định để xử phạt về hành vi vi phạm đó nữa.

Thứ hai, việc xử phạt VPHC phải được tiến hành công khai, khách quan. Hiện nay, công khai đã trở thành nguyên tắc chung trong hoạt động của Nhà nước, trừ trường hợp liên quan đến bí mật nhà nước. Nhiều quy định về xử phạt VPHC đã thể hiện nguyên tắc này, như: biên bản vi phạm hành chính phải có chữ ký của người vi phạm hoặc đại diện của người vi phạm, nếu người vi phạm không có mặt thì phải có chữ ký của đại diện chính quyền cơ sở nơi xảy ra vi phạm; công bố công khai việc xử phạt VPHC trong trường hợp vi phạm gây hậu quả lớn hoặc gây ảnh hưởng xấu về xã hội; các quy định về khám người, khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, khám phương tiện vận tải cũng chú ý đến việc công bố quyết định khám, có người chứng kiến, lập biên bản về việc khám…Công khai giúp cho việc kiểm soát dễ dàng nên sẽ hạn chế sai phạm trong xử phạt vi phạm hành chính, còn khách quan thì bảo đảm xử phạt chính xác, đúng người, đúng vi phạm.

Thứ ba, việc xử phạt VPHC phải đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật. Xử phạt VPHC là hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước để áp dụng các biện pháp cưỡng chế đối với người vi phạm nên chỉ người có thẩm quyền mới có quyền xử phạt VPHC và chỉ được xử phạt trong giới hạn thẩm quyền pháp luật quy định. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được thể hiện cụ thể là ai được quyền xử phạt, được xử phạt đối với những hành vi vi phạm trong lĩnh vực nào, được áp dụng các biện pháp cưỡng chế nào, đến mức độ nào. Việc xử phạt đúng thẩm quyền sẽ tạo nên sự hài hòa, không chồng chéo, không bỏ sót vi phạm và xử phạt được thuận tiện, chính xác. Việc xử phạt cũng phải bảo đảm công bằng để ai vi phạm cũng đều bị xử phạt, vi phạm giống nhau thì bị xử phạt giống nhau, đồng thời có tính đến các yếu tố đặc thù về người vi phạm, điều kiện, hoàn cảnh vi phạm nhưng trong giới hạn pháp luật quy định. Chẳng hạn, sau khi ban hành quyết định xử phạt VPHC, nếu cá nhân bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tại, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn thì người có thẩm quyền có thể xem xét miễn, giảm tiền phạt..

3.3. Nguyên tắc việc xử phạt VPHC phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng

Bất cứ hành vi VPHC nào cũng có tính nguy hiểm cho xã hội và tùy theo mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi mà pháp luật quy định hình thức, mức phạt phù hợp. Mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC tùy thuộc vào nhiều yếu tố như bản thân hành vi đó là hành vi gì, mức độ nghiêm trọng của hậu quả gây ra, người vi phạm là ai, thực hiện hành vi vi phạm trong điều kiện hoàn cảnh nào… Vì vậy, để xử phạt VPHC nghiêm minh, công bằng, có giá trị răn đe, phòng ngừa cao thì khi xử phạt phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đồi tượng vi phạm, các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ để quyết định hình thức, mức xử phạt.

3.4. Nguyên tắc chỉ xử phạt VPHC khi có hành vi VPHC do pháp luật quy định;một hành vi VPHC chỉ bị xử phạt một lần;nhiều người cùng thực hiện một hành vi VPHC thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt về hành vi VPHC đó;một người thực hiện nhiều hành vi VPHC hoặc VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm

Một hành vi vi phạm pháp luật nói chung đều có 2 dấu hiệu: dấu hiệu nội dung là hành vi đó có tính nguy hiểm cho xã hội; dấu hiệu hình thức là hành vi đó phải được pháp luật quy định đó là hành vi vi phạm pháp luật. Ví dụ, pháp luật quy định người khiếu nại có nghĩa vụ chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng pháp luật không có quy định hành vi không thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật là hành vi VPHC nên không thể xử phạt cá nhân, tổ chức khiếu nại nếu họ không thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại. Nguyên tắc này thể hiện quan điểm là chỉ có cơ quan có thẩm quyền mới có quyền xác định một hành vi trái pháp luật nào đó có phải là VPHC không và trong trường hợp có hành vi thực sự có tính nguy hiểm cho xã hội mà vì lý do nào đó pháp luật chưa quy định đó là hành vi VPHC thì không ai có thể bắt cá nhân, tổ chức chịu trách nhiệm hành chính về hành vi đó. Trong trường hợp pháp luật quy định một hành vi là VPHC thì mỗi lần cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi đó sẽ chỉ bị xử phạt một lần về hành vi VPHC đã thực hiện được. Nếu người có thẩm quyền phát hiện cá nhân, tổ chức thực hiện nhiều VPHC hay nhiều cá nhân, tổ chức cùng thực hiện một vi phạm thì việc xử phạt mỗi cá nhân, tổ chức về từng hành vi họ vi phạm trong một lần xử phạt cũng vẫn là một VPHC chỉ bị xử phạt một lần.

3.5. Nguyên tắc người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh VPHC;cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không vi phạm hành chính

Để xử phạt VPHC đối với cá nhân, tổ chức thì người có thẩm quyền xử phạt phải chứng minh được cá nhân, tổ chức đó đã thực hiện hành vi vi phạm trên thực tế. Nếu không chứng minh được có VPHC trên thực tế thì không thể xử phạt và muốn xử phạt về hành vi vi phạm nào thì phải chứng minh có hành vi đó. Có như vậy, người có thẩm quyền mới có thể biết được cần xử phạt ai và xử phạt như thế nào để tránh sai sót. Mặc dù vậy, người có thẩm quyền đôi khi vẫn không có đủ thông tin cần thiết hoặc thông tin họ có không rõ ràng, chính xác nên có thể dẫn đến kết luận sai và ra quyết định xử phạt sai. Để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người bị xử phạt, Luật năm 2012 đưa ra nguyên tắc cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không VPHC. Nguyên tắc này được thể hiện rất rõ trong quy định về quyền giải trình của người bị xử phạt VPHC..

3.6. Nguyên tắc đối với cùng một hành vi VPHC thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân

Đây cũng là nguyên tắc mới được đưa vào trong Luật năm 2012. Theo đó, khi thực hiện hành vi vi phạm có tất cả mọi tình tiết giống nhau thì tổ chức vi phạm sẽ bị phạt tiền với mức tiền phạt cao gấp đôi so với mức tiền phạt đối với cá nhân đã thành niên. Nguyên tắc này đã được cụ thể hóa trong tất cả các nghị định quy định về VPHC và xử phạt VPHC trong các lĩnh vực cụ thể.

4. Đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính

Theo quy định tại ĐIều 5, các đối tượng bị xử phạt bao gồm:

– Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính.

+ Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý;

– Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra;

– Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác.

5.Những tình huống phức tạp khi xử phạt vi phạm hành chính về trật tự xây dựng

Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa”

Tình huống: một cá nhân thực hiện hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ xử phạt như thế nào?

Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ nhất: người có thẩm quyền sẽ lập biên bản và xử phạt đồng thời về hai hành vi vi phạm. Hành vi vi phạm thứ nhất là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai năm 2013” cũng như tại Điều 9 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (Nghị định số 91). Hành vi vi phạm thứ hai là “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” (Điều 15 Nghị định số 139).

Quan điểm thứ hai: người có thẩm quyền chỉ lập biên bản và xử phạt về một hành vi vi phạm là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” (Điều 9 Nghị định số 91).

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền chỉ xử phạt về hành vi “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” mà không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.

Theo quy định của Điều 9 Nghị định số 91, “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” là một VPHC. Các vi phạm cụ thể là: i) Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng; ii) Chuyển đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; iii) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực nông thôn; iv) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực đô thị.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đất đai được chia thành nhiều loại. Phân loại đất đóng vai trò rất quan trọng bởi đó là cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước về đất đai áp dụng các quy chế một cách hợp lý đối với từng chủ thể có quyền sử dụng đất. Do mỗi một nhóm đất có một cơ chế pháp lý riêng quy định về chủ thể được giao đất, mục đích sử dụng đất, thời gian sử dụng cũng như hạn mức giao đất nên nhất thiết phải có sự phân loại nhằm áp dụng các quy chế pháp lý cụ thể điều chỉnh. Ngoài ra, phân loại đất cũng là cơ sở để các chủ thể có quyền sử dụng đất tiến hành sử dụng đất một cách hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất.

Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, việc chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối hay việc chuyển đất trồng lúa thuộc nhóm đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp khi người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhất định, trong đó có nghĩa vụ tài chính. Nhằm hướng dẫn nội dung này, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định chi tiết thủ tục và thẩm quyền xem xét cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các loại đất khác.Việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất phi nông nghiệp tạo điều kiện thuận lợi để đổi mới sản xuất hàng hóa một cách linh hoạt theo định hướng thị trường trong nước và quốc tế hiện nay, nhưng đồng thời vẫn bảo đảm an ninh lương thực dài hạn. Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa” chính là sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Nói cách khác, đây là hành vi chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp, gây thoái hóa đất trồng lúa hoặc làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại, từ đó ảnh hưởng đặc biệt đến an ninh lương thực.

Theo quy định của Điều 89 Luật Xây dựng, công trình xây dựng phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định những trường hợp được miễn giấy phép xây dựng như công trình xây dựng cấp IV, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn có quy mô dưới 07 tầng và thuộc khu vực không có quy hoạch đô thị…

Như vậy, đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở nông thôn thì đương nhiên chỉ xử phạt một hành vi theo Điều 9 Nghị định số 91 chứ không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi việc xây dựng công trình xây dựng, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn được miễn giấy phép xây dựng. Đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị thì vấn đề trở nên phức tạp hơn, bởi việc tổ chức thi công xây dựng công trình, nhà ở riêng lẻ tại đô thị phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, cần lưu ý là ngay cả khi xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” thì người có thẩm quyền cũng không được xử phạt theo Điều 15 Nghị định số 139 là “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi các lý do sau đây:

Thứ nhất, như đã trình bày ở trên, “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” là một vi phạm trong lĩnh vực xây dựng mà cụ thể là vi phạm về trật tự xây dựng. “Tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” tuy có biểu hiện ra bên ngoài là hành vi tổ chức thi công xây dựng nhưng khách thể bị xâm phạm trong trường hợp này không phải là trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng. Rõ ràng, trong trường hợp này, chủ thể có tiến hành xin giấy phép xây dựng công trình xây dựng, nhà ở riêng lẻ tại đô thị thì cũng không được cấp bởi đây là đất trồng lúa – một loại đất không thể sử dụng vào mục đích xây dựng công trình. Chính vì vậy, khách thể bị xâm phạm trong trường hợp này là trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai chứ không phải trong lĩnh vực xây dựng. Do đó, xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” theo Điều 15 Nghị định số 139 là hoàn toàn không chính xác vì không phù hợp với khách thể bảo vệ.

Thứ hai, ngoại trừ trường hợp được miễn giấy phép xây dựng, Luật Xây dựng quy định việc tổ chức thi công xây dựng công trình phải có giấy phép xây dựng. Việc xin giấy phép xây dựng là nghĩa vụ của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư. Do đó, nếu vi phạm quy định trên thì người quyết định đầu tư, chủ đầu tư sẽ bị xử phạt về hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”. Nói cách khác, trong trường hợp người quyết định đầu tư, chủ đầu tư hoàn toàn ý thức được trường hợp đất được phép xây dựng và việc xây dựng phải có giấy phép mà không xin giấy phép thì mới bị xử phạt theo quy định trên. Khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139 rất hợp lý khi quy định xử phạt đối với hành vi“tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.“Mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” có nghĩa là phải xin giấy phép xây dựng trước khi tổ chức thi công xây dựng công trình, nhưng người quyết định đầu tư, chủ đầu tư đã không thực hiện nghĩa vụ này. Trong khi đó, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” thì chủ thể không thể xin giấy phép xây dựng, bởi đất trồng lúa là loại đất không dùng cho mục đích xây dựng. Do đó, đối với trường hợp này, việc xử phạt theo quy định “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” mới đúng nội dung và tính chất của hành vi vi phạm.

Thứ ba, hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” xâm phạm khách thể bảo vệ là trật tự quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, việc xử phạt phải hướng đến bảo vệ khách thể đã bị xâm phạm. Hành vi này không xâm phạm khách thể bảo vệ là trật tự quản lý trong lĩnh vực xây dựng. Do đó, việc đồng thời xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” là không chính xác và vi phạm nguyên tắc xử phạt “một hành vi VPHC chỉ bị xử phạt một lần”.

Ngoài ra, việc xử phạt vi phạm chỉ theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 91 tạo ra sự nghiêm minh, nhanh chóng, kịp thời trong hoạt động xử phạt VPHC. Cụ thể, khi phát hiện hành vi này, người có thẩm quyền chỉ cần lập biên bản và ra quyết định xử phạt VPHC trong thời hạn do pháp luật quy định mà không cần chú ý đến những nội dung khác. Trong khi đó, nếu xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” thì người có thẩm quyền phải để cho chủ thể vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản VPHC. Nếu hết thời hạn nêu trên mà chủ thể vi phạm không xuất trình với người có thẩm quyền xử phạt giấy phép xây dựng mới bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm”]. Quy định trên mang tính “chữa cháy” nhằm hạn chế tình trạng lãng phí các nguồn lực xã hội cũng như tạo điều kiện cho người vi phạm có cơ hội “sửa sai”. Tuy nhiên, điều khoản này chỉ phù hợp với loại đất sử dụng cho mục đích xây dựng mà chủ thể đã không tiến hành xin giấy phép xây dựng. Đối với đất trồng lúa thì không thể thỏa mãn điều kiện để xin giấy phép xây dựng. Do đó, việc để cho chủ thể trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản VPHC làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng là không khả thi. Điều này, vô hình trung, kéo dài thời gian xử phạt, làm cho công tác xử phạt bị trì trệ.

Có ý kiến cho rằng, nếu xử phạt theo Điều 9 Nghị định số 91 thì người có thẩm quyền chỉ có thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm” mà không thể áp dụng biện pháp “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm”. Trong khi đó, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa” thì chính biện pháp “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” mới tỏ ra hữu hiệu và đưa đất trồng lúa trở về trạng thái ban đầu như trước khi bị vi phạm. Đây cũng là nguyên nhân mà trên thực tế, nhiều chủ thể tiến hành xử phạt vi phạm trên theo quy định “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.

Chúng tôi cho rằng, “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” là biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng đối với chủ thể VPHC để khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra. Do đó, áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” là nhằm khôi phục lại hiện trạng của đối tượng bị xâm hại như trước khi có VPHC Tình trạng ban đầu trước khi bị vi phạm là đất trồng lúa nên “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” tức là làm cho đất ấy trở về trạng thái đất trồng lúa như ban đầu. Một khi đã trở về trạng thái đất trồng lúa như ban đầu thì đương nhiên trong trường hợp này sẽ không còn công trình xây dựng. Chính vì vậy, việc áp dụng biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” cũng đã có khả năng khôi phục lại tình trạng mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi, hoặc khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp bị VPHC xâm hại

Như vậy, đối với hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa”, chúng tôi cho rằng, người có thẩm quyền chỉ căn cứ vào Điều 9 Nghị định số 91 xử phạt về hành vi “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai”. Hành vi trên không vi phạm các quy định về trật tự xây dựng nên không thể đồng thời xử phạt theo quy định “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” tại khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139. Với tư duy đó, nếu hành vi trên được thực hiện trên đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất, đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất nông nghiệp không phải là đất rừng phòng hộ, đất nông nghiệp không phải là đất rừng đặc dụng, đất nông nghiệp không phải là đất rừng sản xuất… thì người có thẩm quyền căn cứ vào các quy định tương ứng trong Nghị định số 91 để xử phạt. Cần quán triệt nguyên tắc không xử phạt thêm hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi như đã trình bày, hành vi này không vi phạm các quy định liên quan đến trật tự xây dựng.

Hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm hành chính nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm”

Tình huống: một cá nhân thực hiện hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng. Hành vi này đã bị lập biên bản VPHC nhưng chưa ra quyết định xử phạt. Sau đó, chủ thể lại tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ xử phạt như thế nào?

Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau về vấn đề này:

Quan điểm thứ nhất: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC phù hợp để chấm dứt hành vi vi phạm. Khi ra quyết định xử phạt đối với hành vi đó, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng thêm tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” và xử phạt đối với hành vi vi phạm đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt (khoản 3 Điều 6 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP)

Quan điểm thứ hai: trường hợp người có thẩm quyền đã lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà chủ thể vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm thì người có thẩm quyền sẽ tiếp tục lập biên bản về hành vi này và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139. Như vậy, trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ đồng thời xử phạt hai hành vi. Hành vi thứ nhất là “tổ chức thi công công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” tương ứng với khoản 2, khoản 4, khoản 5 Điều 15 Nghị định số 139. Hành vi thứ hai là “tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” sẽ cấu thành một vi phạm độc lập và bị xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền sẽ tiến hành xử phạt về hai hành vi vi phạm: i) Tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng; ii) Tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt.

Điểm d khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý VPHC quy định, “một người VPHC nhiều lần thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm”. Như vậy, một chủ thể đã bị lập biên bản về hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng” thì hành vi này đã cấu thành một VPHC. Nếu hành vi này vẫn được tiếp tục thực hiện (cho dù chưa có quyết định xử phạt hay có quyết định xử phạt) thì vẫn cấu thành một vi phạm mới.

Về mặt lý luận, một VPHC có cấu thành từ bốn yếu tố là mặt khách quan, mặt chủ quan, chủ thể và khách thể. Do đó, hành vi của một chủ thể diễn ra cùng một thời điểm, cùng yếu tố lỗi nhưng chắc chắn khách thể xâm phạm sẽ có sự khác nhau. Chính vì khách thể của VPHC bị xâm phạm là khác nhau nên sẽ cấu thành các VPHC độc lập. Ngược lại, hành vi vi phạm cùng yếu tố lỗi nhưng diễn ra trong những thời điểm khác nhau thì cũng cấu thành các VPHC độc lập. Chính vì vậy, khi xử phạt, người có thẩm quyền phải xử phạt từng hành vi cụ thể chứ không thể xử phạt một VPHC với tình tiết tăng nặng là “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó”.

Hiện nay, đối với hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng thì sau khi lập biên bản VPHC,pháp luật cho phép trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản, chủ thể vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Như vậy, trong khoảng thời gian này, tổ chức, cá nhân vi phạm phải ngừng thực hiện hành vi vi phạm. Trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền chỉ áp dụng hình thức xử phạt mà không áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Ngược lại, trong trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm không được cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng thì người có thẩm quyền đồng thời áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm”. Như vậy, cho dù có áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi vi phạm” hay không thì hành vi trên vẫn cấu thành một VPHC độc lập và bị xử phạt. Điều này cũng phù hợp với nguyên tắc “một hành vi VPHC chỉ bị lập biên bản và ra quyết định xử phạt một lần”. Do đó, nếu “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì cấu thành hành vi vi phạm độc lập. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ lập biên bản về hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Một câu hỏi đặt ra là “khi xử phạt hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì có áp dụng tình tiết tăng nặng “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” hay không?”.

Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, cần có sự phân biệt tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện cấu thành hành vi vi phạm với tình tiết tăng nặng được quy định tại điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Hiện nay, Nghị định số 139 quy định tiêu chí “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” là điều kiện áp dụng chế tài xử phạt quy định tại khoản 8 Điều 15. Như vậy, tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” sẽ chỉ là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 chứ không nhằm mục đích xác định tình tiết tăng nặng theo điểm i khoản 1 Điều 10 Luật Xử lý VPHC. Nói cách khác, nếu đã sử dụng tiêu chí “tiếp tục thực hiện hành vi VPHC mặc dù người có thẩm quyền đã yêu cầu chấm dứt hành vi đó” là điều kiện để áp dụng chế tài quy định tại khoản 8 Điều 15 thì không thể xem xét chính tình tiết đó với tính chất là tình tiết tăng nặng nữa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ căn cứ vào khoản 2 Điều 10 Luật Xử lý VPHC để áp dụng mức tiền phạt như những trường hợp bình thường (trường hợp không có tình tiết tăng nặng hay giảm nhẹ thì phạt tiền ở mức trung bình)

Luật Minh Khuê (sưu tầm & biên tập)