Thủ tục hành chính và hoạt động của cơ quan hành chính với việc bảo đảm quyền cơ bản của công dân

Vai trò của thủ tục hành chính và cơ quan hành chính trong việc thực hiện quyền cơ bản của công dân

 Quyền cơ bản của công dân là một quyền tự nhiên mà thông qua quyền đó, công dân thực hiện những hành vi (pháp luật không cấm) một cách tự nguyện, theo nhận thức, ý chí của mình, nhằm đáp ứng các nhu cầu đa dạng của chính công dân. Tuy nhiên, các quyền của công dân được Hiến pháp và luật quy định chỉ được cụ thể hoá thông qua những quy định của pháp luật về trình tự, phương tiện, cách thức xử sự của công dân cũng như nghĩa vụ tương ứng của nhà nước, của các cá nhân và tổ chức khác trong thực tế. Trong hệ thống các yếu tố pháp lý bảo đảm quyền công dân, thủ tục hành chính (TTHC) và hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) đóng một vai trò quan trọng. TTHC tác động đến việc thực hiện quyền tự do cơ bản của công dân ở các cấp độ khác nhau. Đối với những quyền cơ bản mặc nhiên như: quyền bí mật về thư tín, điện thoại, điện tín; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, danh dự, nhân phẩm, chỗ ở…, công dân chỉ thực hiện theo ý chí của mình, không cần xin phép, đăng ký với nhà nước hay xin xác nhận từ nhà nước, mà chỉ cần nhà nước thể hiện chức năng tích cực để bảo vệ những quyền này của công dân khi chúng bị xâm hại. Còn với các quyền mà việc thực hiện nó phải đăng ký hoặc xin phép, thì công dân có thực hiện được quyền của mình hay không phụ thuộc nhiều vào TTHC do Nhà nước đặt ra, chẳng hạn như: quyền tự do đi lại, cư trú, quyền lập hội, quyền tự do ngôn luận, biểu tình, quyền khiếu nại, tố cáo… Nếu các nhà chức trách đặt ra các yêu cầu phức tạp, các thủ tục rườm rà, thì các quyền này sẽ khó thực hiện được. Sở dĩ có những thể thức luật định để thực hiện quyền là vì, nhu cầu quản lý bình thường của Nhà nước đòi hỏi các quyền phải được thực hiện trong trật tự. Đồng thời, công dân thực hiện quyền trong sự giám sát, tránh nguy cơ xâm hại tới các lợi ích chính đáng khác trong xã hội.  

Song, trên thực tế, nhà nước nào có hệ thống quản lý yếu kém sẽ thường ban hành những quy định theo hướng có lợi cho công tác quản lý của mình hơn là để cho quyền cơ bản của công dân được thực hiện một cách dễ dàng và hiệu quả. CQHCNN là chủ thể liên quan trực tiếp đến việc thực hiện các quyền cơ bản của công dân. Trước hết, CQHCNN ban hành những quy định về mặt thủ tục thực hiện các quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận. Hơn nữa, các CQHCNN xem xét và giải quyết một cách kịp thời, khách quan các yêu cầu và kiến nghị của công dân, bảo đảm hiện thực hoá các quyền của công dân đã được ghi nhận.

Những thành tựu và hạn chế

Những thành tựu Thời gian qua, nhận thức được rằng, việc tạo ra nền hành chính nhà nước phục vụ là vấn đề mấu chốt để quyền công dân được thực hiện và thực hiện được dễ dàng, Đảng và Nhà nước đã ban hành một số nghị quyết để cải cách thủ tục hành chính như: Nghị quyết Trung ương tám (khóa VII) về “ Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà n ư ớc CHXHCN Việt Nam, trung tâm là cải cách hành chính”, Nghị quyết Trung ương ba (khóa VIII), Nghị quyết 38/CP ngày 04/5/1994 của Chính phủ “Về việc cải cách thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức”… Trên cơ sở đó, hệ thống pháp luật về thủ tục thực hiện quyền cơ bản của công dân cũng đã được cải tiến không ngừng, giúp cho hệ thống thủ tục hành chính ngày càng đơn giản và rõ ràng. Cải cách hành chính, đặc biệt trên một số lĩnh vực trọng điểm như thành lập doanh nghiệp và đăng ký kinh doanh, xuất nhập khẩu; xuất nhập cảnh; cấp phép xây dựng và giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà, quyền sử dụng đất ở đô thị; giải quyết khiếu nại, tố cáo… đã đạt những kết quả nhất định. Chính phủ đã rà soát, hủy bỏ, sửa đổi nhiều văn bản chứa đựng những thủ tục không còn phù hợp, mang tính sách nhiễu, gây phiền hà cho công dân. Chính quyền địa phương các cấp đã gắn cải cách thủ tục hành chính với cơ chế “một cửa”. Một số địa phương, điển hình là TP. Hồ Chí Minh còn tiến hành thí điểm mô hình “một cửa, một dấu”, khoán chi hành chính với kết quả tích cực, tạo ra một phương thức phục vụ mới của các cơ quan hành chính. Do đó, đa số các yêu cầu của công dân được giải quyết đúng hạn, phần lớn thủ tục được công khai và giảm bớt được các công đoạn không cần thiết. Đồng thời, trách nhiệm của các bộ phận, cá nhân được phân định rõ ràng, thái độ của cán bộ công chức lịch sự và nhã nhặn hơn, bước đầu tạo được không khí “người phục vụ và người được phục vụ”; nhân dân có điều kiện tham gia giám sát các hoạt động giải quyết các thủ tục hành chính của chính quyền theo hướng “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Cùng với việc triển khai cơ chế “một cửa”, các địa phương còn quan tâm đến nhiều hoạt động cải cách khác như: xây dựng quy chế hoạt động của các sở, ban, ngành để làm rõ nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan này, tránh chồng chéo, gây khó khăn cho người dân. Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh và một số địa phương đã xây dựng biểu mẫu thủ tục hành chính trong các lĩnh vực trọng điểm, tin học hóa các hoạt động quản lý…, nhờ đó mà đã đơn giản hoá thủ tục, rút ngắn thời gian giải quyết các công việc của công dân, tạo thuận lợi cho công dân thực hiện các quyền tự do của mình . 1 Về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, ở trung ương đã sắp xếp lại bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ để làm rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan này, giải quyết những chồng chéo, trùng lắp trước đây; thành lập các bộ quản lý đa ngành, chuyển các cơ quan thuộc Chính phủ vào các bộ phù hợp hoặc tách ra thành một số bộ mới, chỉ để lại một số cơ quan thuộc Chính phủ. ở địa phương đã sắp xếp, kiện toàn tổ chức và hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp theo chỉ đạo của Chính phủ. Việc kiện toàn tổ chức cơ quan hành chính nhà nước đã thúc đẩy việc thực hiện nhiều nhiệm vụ cải cách hành chính khác, nhằm hoàn thiện mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước và công dân, thiết lập một nền hành chính hiện đại, gọn nhẹ, phát huy hiệu quả phục vụ nhân dân. Những hạn chế Mặc dù công cuộc CCHC thời gian qua đã đạt được những thành công nhất định, tuy nhiên, những thay đổi trong CCHC mới chỉ là phần nổi, mang nhiều tính hình thức và chưa đủ cải biến một cách cơ bản mối quan hệ giữa cơ quan hành chính công quyền và người dân. Biểu hiện cụ thể như sau: 1. Quá trình cải cách thủ tục hỡnh chính vẫn tiến hỡnh chậm, hiệu quả thấp, ch−a đồng bộ, thiếu kiên quyết. Vì vậy, trong nhiều lĩnh vực, TTHC còn phiền hỡ, quy trình thủ tục tuy đã công khai nh−ng vẫn khó hiểu, chồng chéo, đặc biệt lỡ trong lĩnh vực hỡnh chính t− pháp; gây bất bình vỡ lỡm giảm niềm tin của đa công dân vỡo công chức, hiểu sai lệch về bản chất của đa nhỡ n−ớc. Hiện t−ợng các cơ quan quản lý nhỡ n−ớc, ng−ời thi hỡnh công vụ thiên về mục tiêu quản lý, dỡnh thuận lợi cho mình nhiều hơn lỡ tạo điều kiện để công dân thực hiện quyền, nhất lỡ ở địa ph−ơng, vẫn còn tồn tại. Nguyên nhân của tình trạng này là, một số người và một số cơ quan, vì lợi ích cá nhân, cục bộ mà không muốn đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách bộ máy nhà nước, có xu hướng dành phần dễ cho mình và đẩy phần khó cho người dân với quan điểm đã lỗi thời: pháp luật là công cụ để quản lý chứ không phải là công cụ để tạo môi trường thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tự do của mình. Bên cạnh đó, một số cơ quan nhà nước, cán bộ công chức còn chưa nhận thức đúng được mối liên hệ giữa nhà nước-công dân nên đã gây khó khăn cho công dân thực hiện quyền của mình dưới nhiều hình thức như: không phân biệt rạch ròi các mối quan hệ, gắn việc vi phạm nghĩa vụ của người này với việc thực hiện các quyền lợi hợp pháp của người khác, chẳng hạn như, ở Nam Định, có trường hợp cha nợ thuế, con không được đăng ký kết hôn, không được xác nhận lý lịch làm hồ sơ nhập học … 2 Hơn nữa, , trong quá trình thực thi nhiệm vụ, các cơ quan nhà nước nếu không quản lý được thì thường ban hành quy định cấm công dân thực hiện quyền của mình. Ví dụ như, UBND huyện Hóc Môn chưa chấp nhận giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh đối với loại hình hớt tóc nam nhưng có sử dụng thợ nữ vì cho rằng “nữ hớt tóc cho nam là mại dâm trá hình” . Chưa nói 3 đến sai phạm ở đây, chỉ xét về tư duy “không quản lý được là cấm” trong các lĩnh vực “nhạy cảm” đã thấy một cách suy nghĩ chưa đúng đang rất phổ biến trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước hiện nay, khiến cho quyền tự do kinh doanh không được đảm bảo và các quyền khác của công dân bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Về phương diện lịch sử, việc đề cao trật tự quản lý của nhà nước là tàn tích của một thời coi xây dựng chủ nghĩa xã hội có mục đích tự thân chứ không vì yếu tố con người, con người và hoạt động sáng tạo của nó không phải là mục đích và động lực phát triển xã hội, mà chỉ là phương tiện xây dựng xã hội. Đôi khi, thể chế thay đổi là để phù hợp với cơ chế và bộ máy, chứ chưa xuất phát từ nhu cầu thiết thực của cuộc sống, của người dân. 2 . Nền hành chính nước ta vẫn còn đan xen giữa nền hành chính gần dân, phục vụ, chuyên nghiệp và hiện đại với nền hành chính quan liêu, ôm đồm, nặng về thủ tục của cơ chế bao cấp cũ; mệnh lệnh hành chính còn can thiệp vào nhiều loại quan hệ xã hội không cần hành chính hoá. Trong khi, quy trình quản lý chưa có sự hỗ trợ kịp thời của các phương tiện công nghệ cao, dẫn đến hiệu quả quản lý hành chính còn thấp, bộ máy hành chính cồng kềnh mà vẫn quá tải, gây phiền hà cho công dân trong việc thực hiện quyền lợi hợp pháp của mình. 3 . Hiệu lực của công tác chỉ đạo thực hiện của bộ máy hành chính nhà nước chưa cao, một số cơ quan hành chính nhà nước chưa tuân theo pháp luật, kỷ cương hành chính và thiếu tính năng động, ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng thụ hưởng dịch vụ công và đáp ứng nhu cầu thực hiện quyền của công dân. Chẳng hạn như, trong một thời gian dài, vì cơ chế độc quyền mà cước phí viễn thông quá cao, không chỉ làm cho các ngành khác tăng chi phí, giảm sức cạnh tranh và cản trở quyền tự do kinh doanh trong lĩnh vực dịch vụ này, mà còn làm cho người dân không được lựa chọn, phải trả một chi phí không phù hợp so với dịch vụ mà lẽ ra họ phải được hưởng. Hay bảo hiểm y tế (BHYT) Việt Nam năm 2003 kết dư 2000 tỷ đồng, trong lúc nhiều bệnh nhân BHYT không khỏi bệnh nếu không tự bỏ tiền để mua thuốc đúng căn bệnh, vì các bệnh viện chỉ được thanh toán theo mức trần đã được quy định nhiều năm trước đó. Cho dù việc quản lý, khai thác kém hiệu quả quỹ BHYT xuất phát từ nhiều nguyên nhân, song điều đáng nói là, ngành BHYT đã không đưa ra sáng kiến để điều chỉnh kịp thời, phục vụ nhu cầu của người lao động tham gia bảo hiểm. Những hiện tượng trên xuất phát từ nhiều lý do, trong đó có những yếu kém nội tại của hệ thống quản lý hành chính nhà nước mà cao nhất là Chính phủ (chưa kịp thời làm cho bộ máy hành chính thấu suốt chức năng quản lý nhà nước trong cơ chế thị trường, phù hợp với sự đổi mới kinh tế-xã hội của đất nước và cải cách hành chính, chưa ban hành những quy định gắn với trách nhiệm của các ngành, các cấp hành chính trong việc thực hiện các chính sách lớn của nhà nước, chưa chủ động tạo dựng chính sách quản lý vĩ mô…). Còn các bộ, ngành trung ương thì quá đề cao quản lý, thiếu nhạy cảm, còn bất cẩn và tùy tiện trong việc dùng quyền lực xử lý các vấn đề thuộc lợi ích cộng đồng và của người dân.

Một số kiến nghị

Để góp phần khắc phục những hạn chế trên, chúng tôi xin đưa ra một số kiến nghị như sau: 1. Thủ tục hành chính phải đ ư ợc công khai, cụ thể, đơn giản và thuận lợi hơn nữa để công dân thực hiện và bảo vệ quyền lợi của mình, song cũng phải phải chặt chẽ để ràng buộc hành vi của cơ quan công quyền Trong những năm gần đây, nhà nước đã quan tâm đến vấn đề tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền một cách dễ dàng, hướng tới xây dựng xã hội công dân và nhà nước pháp quyền. Để đạt được điều này, nhà nước cần chuyển từ chức năng “cai trị” sang chức năng “phục vụ” là chủ yếu, một mặt nhằm duy trì trật tự xã hội, một mặt làm cho xã hội phát triển lành mạnh, bình thường, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Hiện tại, chúng ta đã có một nền tảng pháp lý ban đầu tương đối tốt về cải cách thủ tục hành chính thì cần tiếp tục công khai hóa trình tự, thủ tục, các loại hồ sơ, giấy tờ cần có, thời hạn giải quyết vụ việc… Tiếp tục rà soát, sửa đổi, đơn giản hóa thủ tục hành chính trên mọi lĩnh vực, trước tiên là trong các công tác hộ tịch, hộ khẩu, công chứng, thị thực, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, thủ tục cung ứng điện, nước…, vì đây là những lĩnh vực liên quan trực tiếp và thường xuyên nhất đến quyền tự do của mọi cá nhân trong xã hội. Nên thống nhất, đẩy mạnh việc rà soát các văn bản không còn phù hợp của các ngành, các cấp chính quyền địa phương, loại bỏ các thủ tục bất hợp lý, tạo điều kiện để công dân thực hiện các quyền hiến định của mình. 2 . Xã hội hóa hoạt động sự nghiệp và dịch vụ hành chính công, loại bỏ cơ chế xin – cho và đẩy mạnh hoạt động phân công, phân cấp quản lý Để xã hội hoá hoạt động sự nghiệp và dịch vụ hành chính công, cần chuyển giao cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanh nghiệp làm các dịch vụ không cần thiết phải do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, bởi vai trò và tiềm năng của nhân dân, cộng đồng dân cư, các tổ chức và hiệp hội ngày càng được khẳng định…, hơn nữa, cần hạn chế sự can thiệp quá sâu của nhà nước vào quan hệ dân sự. Nhà nước chỉ cần hoàn thiện cơ chế, chính sách để hỗ trợ cho các tổ chức, còn các tổ chức phải hoàn thiện mình, sẵn sàng đón nhận và thực hiện chức năng khi nhà nước chuyển giao. Việc chuyển giao về trước mắt sẽ tạo ra môi trường pháp lý văn minh, an toàn để phát triển các quan hệ kinh tế, thúc đẩy các giao dịch dân sự trong nền kinh tế thị trường, đảm bảo quyền tự do cá nhân của công dân trong xã hội hiện đại. Về lâu dài, giúp nhà nước chuyển đổi một cách phù hợp sự phát triển kinh tế, giảm thiểu sự bao trùm của nhà nước lên xã hội, hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước đối với công dân. Cần xoá bỏ quan niệm xin – cho đã làm sai lệch bản chất của mối quan hệ giữa nhà nước – công dân và làm phát sinh hàng loạt các tiêu cực trong thời gian vừa qua. Phải quan niệm rằng, những yêu cầu của công dân đối với nhà nước trong việc thực hiện quyền theo quy định của pháp luật là những đòi hỏi chính đáng, thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước chứ không thuộc phạm trù xin – cho. Cần phân cấp quản lý rõ ràng, tránh chồng chéo và trùng lặp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương để bảo đảm dân chủ và quyền của công dân. Phân cấp quản lý tốt sẽ tạo điều kiện để bộ máy hành chính nhà nước hoạt động thông suốt và hiệu quả, giải quyết nhanh chóng các yêu cầu của công dân, sẵn sàng phục vụ công dân, phản ánh kịp thời những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, trong tình hình hiện nay, phân cấp phải được tiến hành trong sự nhất quán giữa cơ quan nhà nước trung ương và cơ quan nhà nước địa phương, tránh tình trạng sự chủ động sáng tạo của các cấp địa phương thì chưa đạt được, mà tính thống nhất trong quản lý nhà nước lại bị phá vỡ. 3 . Đổi mới các biện pháp quản lý nhà n ư ớc theo kịp sự phát triển kinh tế – xã hội. Để bảo đảm các quyền cơ bản của công dân, đối với một số vấn đề xã hội, thay vì dùng các biện pháp hành chính cứng nhắc, áp đặt để giải quyết, nên dùng các biện pháp khác mềm mại hơn theo hướng “phi hành chính hóa” như các biện pháp nhân dân tự quản trong làng xã, khối phố, các biện pháp và chính sách kinh tế (ví dụ trong quản lý hộ khẩu, quản lý lao động…). Khai thác theo định hướng này vừa giúp chính quyền tránh được sự lúng túng khi phải đối phó với những vấn đề mới phát sinh trong thực tế, vừa kích thích phát triển xã hội bằng quy luật kinh tế thị trường.