Sự phát triển của quản lý nhà nước: Từ quản lý công truyền thống đến quản lý công mới và mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển

Sự phát triển của quản lý nhà nước: Từ quản lý công truyền thống

đến quản lý công mới

và mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển

                                                                                      TS. Nguyễn Viết Vy

Hiệu trưởng Trường Chính trị Quảng Ngãi

Hành chính công và Quản lý công

“Quản lý” (management) là thuật ngữ có nghĩa rộng hơn và gần đây được dùng nhiều hơn so với thuật ngữ “hành chính” (administration). Trong lĩnh vực công, “hành chính công” (public administration) và “quản lý công” (public management) cũng có ý nghĩa khác nhau. Hành chính công đề cập đến thủ tục, quy trình để thực hiện chính sách đã được hoạch định bởi người khác thành hành động cụ thể trong thực tế quản lý, điều hành. Trong khi đó quản lý công được hiểu theo nghĩa rộng hơn, ngoài việc bao gồm quy trình, thủ tục hành chính, quản lý công còn liên hệ tới việc xác định ai, tổ chức nào sẽ thực hiện và chịu trách nhiệm về việc đảm bảo đạt được mục tiêu, kết quả mà nhà hoạch định chính sách đã đề ra.

Vì vậy, sự thay đổi từ “hành chính công” sang “quản lý công” được coi là sự thay đổi lớn về học thuyết và thực tế trong việc quản lý đối với lĩnh vực công. Ngày nay, thuật ngữ Quản lý công được sử dụng phổ biến, ngược lại Hành chính công ít được sử dụng hơn. Hành chính công cũng được dùng để chỉ Quản lý công truyền thống phát triển trong thế kỷ 20 đối lập với Quản lý công mới nổi lên từ cuối những năm 1980.

Quản lý công truyền thống (traditional public management)

Hành chính công là khái niệm đã có từ thời xa xưa, song hành cùng với sự tồn tại của Nhà nước. Ngay từ thời xã hội Ai cập cổ đại, hệ thống hành chính đã được thiết lập để quản lý việc tưới tiêu và phòng chống lũ lụt do sông Nile gây ra. Hay trong thời nhà Hán ở Trung Quốc, học thuyết của Khổng Tử đã được áp dụng để trị nước. Hệ thống sớm của mô hình hành chính này có một đặc điểm chung là tồn tại dựa trên sự tin tưởng, trung thành đối với một cá nhân như các vị vua chúa trong xã hội phong kiến thay vì dựa trên hệ thống pháp luật và sự trung thành đối với Nhà nước. Mặc dù hệ thống hành chính đã có từ lâu đời, nhưng mô hình truyền thống của hành chính công, còn gọi là quản lý công truyền thống chỉ thực sự được hình thành và phát triển từ cuối thế kỷ 19. 

Trong số nhiều học giả, Weber, triết gia người Đức, được xem là học giả có ảnh hưởng lớn nhất đến sự hình thành và phát triển của Quản lý công truyền thống. Weber lập luận rằng có ba loại quyền lực khác nhau. Thứ nhất là quyền lực có được từ sự lôi cuốn, thuyết phục của các cá nhân đặc biệt như các vị vua, chúa. Thứ hai là quyền lực mang tính truyền thống như quyền lực của các tù trưởng, tộc trưởng, người đứng đầu các bộ lạc. Cuối cùng là quyền lực có được do pháp luật quy định. Trong ba loại truyền lực trên, Weber cho rằng quyền lực do pháp luật quy định là quan trọng nhất. Dựa trên loại quyền lực này, Weber thiết lập sáu nguyên tắc cơ bản của học thuyết quan liêu, nền tảng của phương thức quản lý công truyền thống: (1) Quyền lực phải được hình thành bởi các quy định của pháp luật, ngoài ra không còn loại quyền nào khác có thể bắt buộc mọi người phải tuân thủ; (2) Từ nguyên tắc này, Weber hình thành nên nguyên tắc thứ hai, cũng là nguyên tắc phổ biến nhất, được gọi là nguyên tắc thứ bậc trong quản lý; (3) Tài liệu thành văn là nguồn hết sức quan trọng để đảm bảo hiệu quả quản lý và tính vô tư của nền hành chính, lập luận rằng các quy định của luật chỉ được áp dụng một cách thống nhất cho mọi trường hợp khi nó được viết và lưu trữ thành văn; (4) Hành chính là một nghề đặc biệt, có được thông qua đào tạo nên không phải ai cũng có thể làm được; (5) Hành chính phải là công việc được làm trọn thời gian, thay vì bán thời gian như trước đó.

Điểm khác biệt căn bản và quan trọng nhất của quản lý công truyền thống so với các mô hình hành chính trước đó là sự thay thế của nền hành chính tồn tại dựa trên sự tin tưởng, trung thành đối với cá nhân bằng nền hành chính tồn tại dựa trên các quy định của pháp luật. Nhờ vậy, nhiều hạn chế của mô hình hành chính sớm như sự bạo ngược, độc tài, bất công bằng dưới thời phong kiến đa phần bị xóa bỏ trong mô hình quản lý công truyền thống. Quản lý công truyền thống vì vậy được áp dụng rộng rãi bởi nhiều quốc gia trên thế giới và trên thực tế đã đạt được rất nhiều thành công trong suốt thời kỳ phát triển công nghiệp hóa.

Từ Quản lý công truyền thống đến Quản lý công mới

Mô hình quản lý công truyền thống có nhiều ưu điểm, là một bước tiến dài so với các mô hình hành chính công sớm và thực sự đã góp phần đáng kể vào việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý trong lĩnh vực công. Đã có thời kỳ học thuyết quan liêu của Weber được đánh giá là cách thức hiệu quả nhất của khoa học quản lý nói chung và quản lý công nói riêng, tuy nhiên mô hình này ngày nay bị xem là thiếu hiệu quả, nếu không muốn nói là đã trở nên lỗi thời, lạc hậu, không còn phù hợp với sự phát triển của xã hội. Nói như hai học giả nổi tiếng người Mỹ là Osborne và Gaebler, thuyết quan liêu của quản lý công truyền thống được hình thành và phát triển trong các điều kiện xã hội khác rất xa so với những gì mà chúng ta chứng kiến hôm nay. Nó phát triển trong một xã hội vận động chậm, khi mà con người làm việc chủ yếu bằng đôi tay thay vì phải đào sâu tư duy suy nghĩ; phát triển trong thời kỳ sản xuất hàng loạt, khi mà nhu cầu của con người trong xã hội về cơ bản đều giống nhau và chỉ những người ở cấp quản lý mới có đầy đủ thông tin để đưa ra quyết định. Ngày hôm nay, chúng ta sống trong kỷ nguyên của sự thay đổi kỳ diệu, trong thời kỳ toàn cầu hóa với rất nhiều áp lực cạnh tranh đặt lên vai các tổ chức kinh tế, trong xã hội thông tin mà người lao động ở cấp thấp có thể tiếp cận được thông tin nhanh như các nhà lãnh đạo, trong xã hội mà nhu cầu của con người trở nên đa dạng, phong phú thay vì giống nhau như trước.

Các nguyên tắc của quản lý công truyền thống bị cho là quá cứng nhắc, thiếu linh hoạt, là mầm mống tạo ra những kẻ xu thời, cơ hội thay vì khuyến khích những người năng động, sáng tạo. Nó cũng làm cho những người làm trong lĩnh vực công trở nên ì ạch, ngại thay đổi, sợ va chạm, không thích mạo hiểm và lãng phí các nguồn lực thay vì sử dụng chúng một cách hiệu quả. Bộ máy nhà nước do vậy chứa đựng quá nhiều người dư thừa, những người không làm được việc, nhưng cũng không thể cho nghỉ. Sự thăng tiến trong tổ chức theo hệ thống thứ bậc thường được xem xét dựa trên thâm niên công tác hơn là năng lực cá nhân. Điều này làm cho lĩnh vực công thiếu hấp dẫn đối với những người trẻ và những người thực sự có năng lực. Từ ‘quan liêu’ (bureacracy) ngày nay được xem là đồng nghĩa với sự yếu kém, trì trệ trong quản lý. Vì vậy, nhiều cuộc tấn công mạnh mẽ về quy mô và sự yếu kém trong việc quản lý đối với khu vực công bắt đầu diễn ra từ đầu những năm 1980. Đầu tiên, lĩnh vực công bị chỉ trích là quá lớn, liên quan tới quá nhiều công việc và tiêu tốn quá nhiều nguồn lực khan hiếm của xã hội. Thứ hai, Nhà nước bị cho là can thiệp vào quá nhiều hoạt động mà có thể được cung ứng bởi các tổ chức khác. Hệ quả của nó là nhiều hoạt động của Nhà nước được chuyển giao cho các tổ chức tư nhân thực hiện. Cùng với sự tấn công mạnh mẽ vào sự yếu kém của quản lý công là sự thay đổi lớn trong học thuyết kinh tế diễn ra từ cuối những năm 1970. Thay vì nhấn mạnh vai trò kinh tế của Nhà nước, các nhà kinh tế học thuộc trường phái tân tự do lập luận rằng sự can thiệp của Nhà nước là rào cản lớn của sự tăng trưởng và phát triển kinh tế. Lập luận của các nhà kinh tế thuộc trường phái này được thúc đẩy mạnh mẽ bởi Chính phủ của các quốc gia phương Tây, đặc biệt là chính quyền của Thủ tướng Thatcher ở Anh và Tổng thống Reagan ở Mỹ; đồng thời cũng được áp dụng ở nhiều quốc gia kém phát triển, cũng các quốc gia như đang phát triển trên thế giới thông qua sự can thiệp của các tổ chức kinh tế quốc tế như Ngân hàng Thế giới và Quỹ tiền tệ Quốc tế bằng cách đưa ra điều kiện cho các quốc gia nhận viện trợ là phải xóa bỏ các rào cản thương mại và đẩy mạnh mở cửa nền kinh tế. Kết quả của nó là mô hình mới của quản lý công được hình thành và áp dụng rộng rãi ở nhiều quốc gia từ cuối những năm 1980. Mô hình này có nhiều tên gọi khác nhau, thông thường được gọi là Quản lý công mới (new public management) được đặt bởi Hood, học giả người Anh, để phân biệt với Quản lý công truyền thống.

Mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển

Khái niệm “nhà nước kiến tạo phát triển” (development state) được đề cập lần đầu tiên trong cuốn sách “MITI và sự thần kỳ Nhật Bản: Chính sách tăng trưởng công nghiệp giai đoạn 1925 – 1975” xuất bản năm 1982. Đây thực chất không phải là một kiểu nhà nước đã tồn tại trong lịch sử hay một mô hình nhà nước cụ thể mà là một cơ chế quản trị công;

đặc điểm chủ yếu của mô hình này là kế thừa cách thức tổ chức bộ máy tinh gọn của mô hình quản lý công mới, đồng thời đề cao vai trò can thiệp của Nhà nước trong việc đề ra, thực thi các chính sách kinh tế và điều hành một cách linh hoạt nền kinh tế phù hợp với quy luật vận hành của nền kinh tế thị trường. Lập luận là không bao giờ có thị trường tự do một cách hoàn hảo; không thể “vỗ tay bằng một bàn tay”, bởi vì nền kinh tế luôn có các hoạt động không lành mạnh tác động đến thị trường như đầu cơ, tích trữ; hàng giả; hàng kém chất lượng; thậm chí ngay cả các quốc gia phương Tây cổ súy cho kinh tế thị trường cũng luôn đề ra các rào cảng thuế quan và phi thuế quan để bảo hộ hàng hóa trong nước. Do vậy, hoạt động can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế ở đâu và lúc nào cũng có và đóng vai trò vô cùng quan trọng; cho nên cốt lõi của mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển là “tham gia tích cực vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế thay vì để thị trường vận hành một cách tự do”; nhưng cũng không can thiệp quá mức làm cho thị trường bị “bóp méo”. Tìm ra điểm trung hòa hợp lý để can thiệp vào nền kinh tế một cách hiệu quả thực sự vừa là kỹ năng vừa là nghệ thuật quản lý đang thách thức các Chính phủ.

Nhà nước kiến tạo phát triển cũng là mô hình quản trị công mà Chính phủ Việt Nam đang áp dụng để xây dựng bộ máy công quyền và quản lý kinh tế vĩ mô bảo đảm hiệu lực, hiệu quả. Điều này thể hiện rõ thông qua nỗ lực cải cách tổ chức bộ máy trong hệ thống theo hướng ngày càng tinh gọn, bỏ đi các mắc xích thừa không cần thiết; tiếp tục tinh giảm biên chế gắn liền với cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo hướng tinh gọn nhưng tinh hoa; đồng thời, áp dụng chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ hết sức linh hoạt để ổn định thị trường tín dụng, kiểm soát giá các mặt hàng thiết yếu; thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát và trợ giúp các đối tượng khó khăn, yếu thế; tạo môi trường thuận lợi nhất cho các thành phần kinh tế thúc đẩy đầu tư sản xuất và phát triển kinh doanh. Nhờ vậy mà nền kinh tế Việt Nam đã nhanh chóng phục vụ sau đại dịch covid-19, giữ vững nhịp độ tăng trưởng và ổn định được kinh tế vĩ mô; được cộng đồng quốc tế đánh giá rất cao./.