Quy định về giải thích từ ngữ của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hạn chế và hướng sửa đổi, bổ sung

I. Một số vấn đề về điều khoản giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật
1. Giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật là gì
Theo từ điển Tiếng Việt, “giải thích” là làm cho hiểu; là việc dùng lý lẽ để giảng giải giúp người nghe hiểu rõ và hiểu đúng vấn đề.[1]
Giải thích từ ngữ là nhằm cho người đọc hiểu một cách chính xác một thuật ngữ, một từ nhất định mang ý nghĩa gì. Giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) còn có thể được gọi là Điều khoản định nghĩa để quy định ý nghĩa của những thuật ngữ, từ ngữ được sử dụng trong VBQPPL đó.
Định nghĩa pháp lý của một từ có thể khác với định nghĩa của từ đó trong từ điển ngôn ngữ. Định nghĩa trong từ điển thường mang tính “mô tả”. Định nghĩa trong từ điển chuyển tải đầy đủ mọi ý nghĩa và thường kết hợp với một từ khác. Ngược lại, định nghĩa pháp lý lại mang tính “mệnh lệnh”: Từ được định nghĩa trong văn bản quy phạm pháp luật chỉ mang những nghĩa (ít hoặc nhiều) mà văn bản quy định cho nó. Các định nghĩa pháp lý có thể thay đổi ý nghĩa của một từ trong từ điển, vì vậy nên cần sử dụng chúng một cách cẩn trọng.

   2. Mục đích, trị trí của điều khoản giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật 

Nhà soạn thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo thiết kế điều khoản giải thích từ ngữ trong VBQPPL nhằm làm cho người áp dụng pháp luật hiểu một cách chính xác ý nghĩa của những từ ngữ được sử dụng nhiều trong VBQPPL để thống nhất cách hiểu, cách sử dụng trong chính VBQPPL đó, lĩnh vực điều chỉnh đó. Việc giải thích từ ngữ trong VBQPPL sẽ tránh hoặc hạn chế được sự mập mờ ẩn chứa trong các từ ngữ. Ở Việt Nam, việc giải thích từ ngữ sẽ góp phần thực hiện nguyên tắc “Bảo đảm tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật” và “Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của văn bản quy phạm pháp luật” quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 5 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015).

Điều khoản về giải thích từ ngữ thường được đặt ở phần đầu của VBQPPL. Trong trường hợp phạm vi áp dụng định nghĩa chỉ giới hạn đối với một phần, chương, mục, tiểu mục hay bộ phận khác của văn bản thì nên đặt các định nghĩa tại phần đầu của phần, chương, mục, tiểu mục hay bộ phận đó.
             3. Một số điểm cần lưu ý khi giải thích từ ngữ trong văn bản quy phạm pháp luật

Nhà soạn thảo VBQPPL sửa dụng điều khoản về giải thích từ ngữ trong trường hợp sau đây:

– Một từ hay một cụm từ trong VBQPPL không được sử dụng với nghĩa thông thường của nó hay được sử dụng với một trong nhiều nghĩa thông thường của nó (định nghĩa phải làm rõ nghĩa nào được áp dụng).
        – Khi trong văn bản sử dụng nhiều lần các từ đó và nếu không giải thích thì khi đặt thuật ngữ đó vào những ngữ cảnh khác nhau, người đọc có thể hiểu theo nhiều cách khác nhau. Chính vì vậy, khi sử dụng các thuật ngữ ở các điều, khoản khác nhau, người soạn thảo cần chú ý để tránh sự mâu thuẫn trong cùng văn bản đó.

– Tránh sử dụng quá nhiều định nghĩa;

– Một định nghĩa không được bao gồm thuật ngữ mà nó dự định định nghĩa.
– Khi giải thích thuật ngữ, cần tránh giải thích bằng chính các thuật ngữ cũng cần phải giải thích. Trong trường hợp không thể sử dụng các từ ngữ khác nhau để giải thích mà buộc phải dùng lại như vậy thì nên lưu ý trật tự của từ ngữ giải thích.
– Không định nghĩa một khái niệm hay thuật ngữ đã rõ nghĩa.
Ví dụ: “Năm dương lịch” là 12 tháng bắt đầu từ mùng 01 tháng 01 và kết thúc vào 12 giờ đêm ngày 31 tháng 12.

– Không định nghĩa một thuật ngữ chỉ được sử dụng một lần, hoặc không được sử dụng.

Nếu cần giải thích một thuật ngữ, không giải thích hai lần – một lần ở phần định nghĩa và một lần nữa trong văn bản. Theo đó, người soạn thảo chỉ cần giải thích thuật ngữ đó ngay lần đầu tiên khi nó được sử dụng trong văn bản. Và không định nghĩa một thuật ngữ không xuất hiện trong văn bản.
Ví dụ: tại Điều 3 của Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 12/5/2008 của Chính phủ về hướng dẫn ghi nhãn thuốc giải thích cụm từ “Lưu thông thuốc”. Tuy nhiên, ngoài Điều 3 nêu trên, cụm từ này không được sử dụng ở bất cứ điều, khoản nào của Nghị định.

– Không được lồng ghép nội dung của VBQPPL vào phần giải thích từ ngữ
– Không nên định nghĩa một cụm từ trừ khi nó là một danh từ đơn, động từ, tính từ, trạng từ

Định nghĩa chỉ nên giải thích các từ hoặc cụm từ và không nên chứa quy định nào của văn bản hoặc hoạt động hay vấn đề thuộc nội dung của văn bản.
Không nên sử dụng “có nghĩa là/là và bao gồm” để định nghĩa khái niệm; phạm vi một khái niệm không thể đồng thời vừa “đóng” và “mở”. Tuy nhiên, có những khái niệm có thể được định nghĩa theo cách sử dụng “có nghĩa là/là” để mô tả đầy đủ ý nghĩa của nó và sau đó có thể sử dụng “bao gồm” để liệt kê một số ví dụ.
Ví dụ: “Máy bay” là phương tiện có động cơ vận hành theo sự điều khiển của phi công, bao gồm tàu bay, máy bay trực thăng nhưng không bao gồm máy bay không người lái hoặc tàu lượn không động cơ.

Lưu ý: Người soạn thảo không nên chuẩn bị các định nghĩa cho đến khi các nội dung chính của văn bản đã được soạn thảo xong bởi 02 lý do sau:
Thứ nhất, không lãng phí thời gian để cố gắng buộc từ ngữ trong văn bản phải phù hợp với định nghĩa mình đã đặt ra quá sớm;
Thứ hai, trong quá trình soạn thảo, có thể định hình rõ hơn việc sử dụng định nghĩa nào là cần thiết hay không cần thiết. Sẽ lãng phí thời gian nếu như cuối cùng lại thấy cần loại bỏ những định nghĩa được đưa vào từ sớm. Người soạn thảo cần chú ý tập trung vào vấn đề trọng tâm của dự thảo.

II. Quy định về giải thích từ ngữ của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

1. Quy định về giải thích từ ngữ tại nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), vấn đề giải thích từ ngữ được quy định riêng tại Điều 2 của nghị định, theo đó có 07 thuật ngữ pháp lý được sử dụng nhiều lần trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) và tại Nghị định được giải thích lần lượt như sau:

1.1. Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định.
1.2. Đánh giá tác động của chính sách là việc phân tích, dự báo tác động của chính sách đang được xây dựng đối với các nhóm đối tượng khác nhau nhằm lựa chọn giải pháp tối ưu thực hiện chính sách.

1.3. Công báo là ấn phẩm thông tin chính thức của Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý, đăng văn bản quy phạm pháp luật, điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và các văn bản pháp luật khác theo quy định tại Nghị định này.

1.4. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật.

1.5. Rà soát văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đối chiếu, đánh giá các quy định của văn bản được rà soát với văn bản là căn cứ để rà soát, tình hình phát triển kinh tế – xã hội nhằm phát hiện, xử lý hoặc kiến nghị xử lý các quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp.
1.6. Hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí quy định tại Nghị định này.

1.7. Tổng rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do tất cả các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành trong một khoảng thời gian cụ thể.
           2. Ưu điểm 

Có thể thấy, các thuật ngữ tại Điều 2 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã được giải thích một cách ngắn gọn nhưng đầy đủ, rõ ràng về mặt ý nghĩa.
Qua 4 năm thi hành Luật năm 2014 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cho thấy các thuật ngữ được giải thích tại Điều 2 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã phát huy được giá trị quan trọng trong việc giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào các khâu của quá trình xây dựng VBQPPL, các chủ thể áp dụng pháp luật  hiểu rõ nội hàm của các thuật ngữ pháp lý một cách chính xác, thống nhất trong quá trình thực hiện VBQPPL góp phần thực hiện Luật và nghị định một cách hiệu quả.
          3. Hạn chế, vướng mắc

Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được thì qua quá trình triển khai thi hành Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP và qua thực tiễn công tác quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp cũng đã nhận được nhiều kiến nghị đề nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP liên quan đến giải thích thêm một số từ ngữ để tạo thuận lợi cho việc thực hiện Luật năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật 2020) và thuận lợi trong việc thực hiện chính Nghị định này.

Các ý kiến cho rằng, hiện nay có một số thuật ngữ trong Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được sử dựng nhiều, tuy nhiên lại chưa được giải thích. Vì vậy, các thuật ngữ này cần được định nghĩa rõ ràng để tránh nhiều cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc áp dụng các quy định của Luật không thống nhất tại các bộ, ngành, địa phương. Có thể kể đến các kiến nghị sau đây:
Thứ nhất, Luật năm 2015 có nhiều nội dung quy định liên quan đến “Văn bản quy định chi tiết”, trong đó có các quy định về nội dung của văn bản quy định chi tiết, trách nhiệm trong việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, trách nhiệm lập danh mục và triển khai xây dựng văn bản quy định chi tiết, trình đồng thời văn bản quy định chi tiết,… Luật năm 2015 có nhắc đến cụm từ này 19 lần và được quy định tại 8 Điều luật, tương tự, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cũng đã nhắc đến cụm từ này 37 lần tại 8 Điều trong Nghị định. Tuy nhiên, cả Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không định nghĩa thế nào là “văn bản quy định chi tiết”. Vậy, phải hiểu một cách thống nhất “văn bản quy định chi tiết” là loại văn bản nào.
Thứ hai, khoản 4 Điều 27 của Luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết để quy định: “Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương”. Nhưng Luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không định nghĩa thế nào là “biện pháp  có tính chất đặc thù”.
Thứ ba, Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật năm 2015 thì kể từ ngày 01/7/2016, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quy định thủ tục hành chính, trừ trường hợp được giao trong Luật. Vậy, những thủ tục hành chính này là những thủ tục hành chính thuộc đối tượng áp dụng của Nghị định số 63/2010/NĐ-CP hay bao gồm cả thủ tục hành chính nội bộ giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Vì vậy, cần giải thích cụm từ “Thủ tục hành chính” được sử dụng trong Luật năm 2015.

Thứ tư, Luật năm 2015 quy định cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm lấy ý kiến “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản”. Tuy vậy, “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp” của văn bản là những ai vẫn chưa được làm rõ trong Luật năm 2015 cũng  như trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Thứ năm, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP dành riêng 01 Chương (Chương V) quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong Nghị định chưa có điều khoản nào giải thích thế nào là “thể thức văn bản”, thế nào là “kỹ thuật trình bày văn bản”. Vì vậy, cần giải thích các cụm từ này tại dự thảo Nghị định.

III. Hướng sửa đổi, bổ sung quy định về giải thích từ ngữ trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP

 Các kiến nghị nêu trên từ các bộ, ngành, địa phương đều mang tính hợp lý và các thuật ngữ trên cần được giải thích để phục vụ tốt hơn cho thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam. Tuy nhiên, qua rà soát, chúng tôi thấy rằng một số khái niệm đã được định nghĩa trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Cụ thể là khái niệm “đối tượng chịu sự tác động của văn bản“ đã được giải thích là “là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành” tại khoản 2 Điều 3 Luật năm 2015. Khái niệm “thủ tục hành chính” đã được định nghĩa tại khoản 1, Điều 3, Nghị định số 63/2010/NĐ-CP. Theo đó, Thủ tục hành chính là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”. Vì vậy, thuật ngữ “đối tượng chịu sự tác động” và  “thủ tục hành chính” không cần thiết phải được giải thích lại trong dự thảo Nghị định.

Trên tinh thần đó, chúng tôi xin đề xuất bổ sung vào dự thảo Nghị định 34/2016/NĐ-CP  định nghĩa về 04 khái niệm với nội dung định nghĩa cụ thể như sau:
(1) Biện pháp có tính chất đặc thù là cách thức để giải quyết những vấn đề riêng biệt của địa phương phát sinh từ thực tiễn, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội nhằm phát huy tiềm năng của địa phương đó, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

(2) Thể thức văn bản là cách thức trình bày các phần của văn bản gồm phần mở đầu, phần nội dung và phần kết thúc.
(3). Kỹ thuật trình bày văn bản gồm kỹ thuật trình bày nội dung văn bản, kỹ thuật trình bày hình thức văn bản.

Kỹ thuật trình bày nội dung văn bản gồm kỹ thuật trình bày bố cục của văn bản và kỹ thuật trình bày các yếu tố cấu thành nội dung văn bản, sử dụng ngôn ngữ, số, đơn vị đo lường, ký hiệu, công thức, thời hạn, thời điểm trong văn bản; kỹ thuật viện dẫn văn bản.

Kỹ thuật trình bày hình thức văn bản gồm vị trí trình bày các thành phần thể thức văn bản, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ, khổ giấy, định lề và đánh số trang văn bản.
(4). Văn bản quy định chi tiết là văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác được giao quy định chi tiết ngay tại điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật được quy định chi tiết.”.

Đào Hồng Minh

Nguồn https://xdpl.moj.gov.vn