Phân biệt giữa Thanh tra tài chính và Kiểm toán nội bộ trong công tác quản lý tài chính công

Việc xây dựng hệ thống, quy định kiểm tra, kiểm soát hiệu quả nhằm góp phần minh bạch tình hình tài chính, khuyến nghị cải tiến các biện pháp kiểm soát gian lận, hạn chế những tồn tại trong công tác tài chính là mong muốn và ưu tiên khi xây dựng một hệ thống kiểm soát tài chính công.

Ảnh: Internet

Vấn đề ở đây là cần tách biệt giữa hoạt động thanh tra và kiểm toán nội bộ. Trong khi hệ thống, hoạt động thanh tra đã được điều chỉnh hoạt động bằng hệ thống văn bản pháp lý khá hoàn chỉnh, từ luật đến nghị định, hệ thống chuẩn mực kế toán và các văn bản hướng dẫn, thì hành lang pháp lý cho hoạt động kiểm toán nội bộ ở Việt Nam vẫn còn thiếu, đặc biệt trong khu vực tài chính công.

Việc xây dựng chức năng giám sát và kiểm toán nội bộ hiện mới chỉ được quy định cho các doanh nghiệp nhà nước tại Quyết định số 832-TC/QĐ/CĐKT ngày 28/10/1997 do Bộ Tài chính ban hành về Quy chế kiểm toán nội bộ.

Hiện nay, không có văn bản quy định về tổ chức và xây dựng chức năng giám sát và kiểm toán nội bộ tại các đơn vị sự nghiệp; văn bản quy phạm pháp lý cao nhất và có tính chất tương tự về kiểm soát và kiểm toán nội bộ được quy định tại Quyết định số 67/2004/QĐ-BTC ngày 13/8/2004 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành “Quy chế tự kiểm tra tài chính, kế toán tại các cơ quan, đơn vị có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước”.

Tại hầu hết các đơn vị có sử dụng ngân sách chưa xây dựng một bộ phận thực hiện chức năng kiểm soát và kiểm toán nội bộ riêng của đơn vị mình, việc đảm bảo tính tuân thủ các quy chế về quản lý tài chính thực hiện cơ bản theo các quy định tại Quyết định số 67/2004/QĐ-BTC ngày 13/8/2004 và yêu cầu quản lý tài chính của Bộ, ngành, cơ quan chủ quản. Ngoài nguyên nhân chưa có quy định và khung pháp lý của pháp luật, việc xây dựng và thực hiện chức năng kiểm soát và kiểm toán nội bộ tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp hiện nay còn gặp một số khó khăn, tồn tại, không dễ dàng khắc phục trong ngắn hạn như:

– Mô hình tổ chức, quy mô của hầu hết các đơn vị sự nghiệp hiện nay còn nhỏ; hoạt động mang tính chất tập trung vào một hoạt động kinh tế cụ thể và ít tham gia các hoạt động kinh tế khác ngoài chức năng, nhiệm vụ được giao do đó ít nhu cầu và khả năng tài chính để xây dựng và duy trì một bộ phận chức năng thực hiện việc kiểm soát và kiểm toán nội bộ.  

– Hoạt động kiểm soát thường nhằm vào các nhiệm vụ, nghiệp vụ thường xuyên mà ít chú trọng đến các nghiệp vụ không thường xuyên dẫn đến bỏ sót các sai phạm trong các nghiệp vụ này.

– Nhân tố chủ yếu trong việc xây dựng và thực hiện chức năng giám sát, kiểm toán nội bộ là con người. Do đó, trong quá trình thực hiện công việc dễ gặp phải các yếu tố rủi ro:

+ Sai sót, nhầm lẫn do vô ý hoặc bất cẩn; đánh giá, ước lượng sai hoặc hiểu sai chỉ dẫn của cấp trên và báo cáo của cấp dưới;

+ Khả năng thông đồng, cố ý làm trái quy định hoặc lạm dụng quyền hạn trong quá trình thực hiện công việc của người được giao nhiệm vụ với các bộ phận trong và ngoài đơn vị;

– Hoạt động kiểm soát và kiểm toán nội bộ chịu trách nhiệm báo cáo trực tiếp lên thủ trưởng, lãnh đạo đơn vị nhưng vẫn bị chi phối, điều hành bởi thủ trưởng, lãnh đạo đơn vị do vai trò, chức năng, trách nhiệm chưa rõ ràng, còn thiếu công cụ giám sát, điều này làm giảm tính độc lập của kiểm toán nội bộ.

– Khó khăn, vướng mắc về nguồn nhân lực (đòi hỏi về trình độ đào tạo, đòi hỏi về bằng cấp chuyên môn, nghiệp vụ về kế toán, kiểm toán)

– Cơ chế quản lý, giám sát tính sát thực, minh bạch, rõ ràng của các cơ quan cấp trên đối việc thực hiện giám sát, kiểm toán nội bộ của các đơn vị sự nghiệp trực thuộc.

Theo quy định của Luật Thanh tra số 56/2010/QH12, mục đích của hoạt động thanh tra như sau: “Nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”

Định nghĩa về chức năng giám sát và kiểm toán nội bộ theo IIA (Tổ chức nghề nghiệp dành cho kiểm toán viên nội bộ thành lập năm 1941 có trụ sở chính tại Hoa Kỳ) như sau: “Kiểm toán nội bộ là hoạt động đánh giá và tư vấn độc lập trong nội bộ tổ chức, được thiết kế nhằm cải tiến và làm tăng giá trị cho các hoạt động của tổ chức đó. Giúp tổ chức đạt được các mục tiêu bằng việc đánh giá và cải tiến một cách hệ thống và chuẩn tắc tính hiệu lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro.”(nguồn: www.theiia.org).

Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập.

Như vậy thanh tra và kiểm toán nội bộ có điểm chung là kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật của đơn vị. Tuy nhiên giữa thanh tra tài chính và kiểm toán nội bộ có rất nhiều điểm khác nhau.

Hoạt động thanh tra dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật và các quy chế của cấp có thẩm quyền, do đó mang tính bắt buộc đối với đơn vị được thanh tra.

Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Đối với công tác quản lý tài chính công, vai trò của hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành tài chính thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:

– Hoàn thiện hệ thống quy định của pháp luật về kinh tế, tài chính, theo đó mục đích lớn nhất của hoạt động thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra năm 2010 là phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục, phòng ngừa. Chính vì vậy, nếu nhìn vào mục đích này có thể thấy rằng, hoạt động thanh tra có vai trò rất lớn trong việc giúp hoàn thiện hệ thống quy định của pháp luật nói chung và hệ thống quy định về hoạt động kinh tế nói riêng. Thông qua hoạt động thanh tra, các quy định của pháp luật khi triển khai trên thực tế phát sinh những bất cập, không mang lại hiệu quả, thậm chí cản trở hoạt động của các chủ thể kinh tế sẽ được cơ quan Thanh tra phát hiện, chỉ rõ những điểm cần sửa đổi, bổ sung và phương án sửa đổi, bổ sung thích hợp. Cũng thông qua hoạt động này, những khoảng trống trong quy định của pháp luật có thể được phát hiện, cơ quan thanh tra có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền ban hành bổ sung những cơ chế còn thiếu để tạo ra sự đồng bộ trong hệ thống quy định về hoạt động kinh tế.

– Hoạt động thanh tra đảm bảo thực thi hiệu quả công tác quản lý nhà nước và chấp hành các quy định pháp luật về quản lý tài chính của các chủ thể, đối tượng tham gia trong nền kinh tế và quan hệ giữa các đối tượng này với các cơ quan, tổ chức thực hiện quản lý của Nhà nước hiện nay. Vai trò đó được thể hiện qua việc: Hoạt động thanh tra sẽ giúp đảm bảo việc thực hiện chính sách, pháp luật của các đơn vị, thành phần kinh tế và quan hệ giữa các đối tượng này với các cơ quan, tổ chức thực hiện quản lý của Nhà nước tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật hiện hành; Xử lý các hành vi vi phạm theo thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính hoặc chuyển hồ sơ cho cơ quan Công an trong trường hợp phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng; Kiến nghị xử lý đối với các cơ quan, tổ chức quản lý nhà nước có thẩm quyền… Các hành vi vi phạm được phát hiện và xử lý kịp thời không chỉ giúp chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước mà còn đảm bảo quyền lợi của các thành phần kinh tế, người lao động, đảm bảo lợi ích của Nhà nước và của cá nhân không bị xâm phạm và giúp tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh, công bằng, tuân thủ các quy định pháp luật.

Hoạt động của Thanh tra Tài chính (bao gồm chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) không chỉ tập trung chủ yếu trong việc chấp hành quy định về chính sách, pháp luật nhà nước của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của thủ trưởng cơ quan Tài chính trong việc điều hành ngân sách nhà nước và của các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo lĩnh vực quản lý (thuế, hải quan, kho bạc..) mà còn liên quan đến công tác quản lý tài chính của các lĩnh vực, địa phương, các thành phần kinh tế trong cả nước. Công tác thanh tra chú trọng kiểm tra việc tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn đã được ban hành; tính đúng đắn, hợp lý trong việc quản lý ngân sách nhà nước (chấp hành công tác lập, trình dự toán thu chi ngân sách nhà nước; công tác phân bổ, giao dự toán thu, chi ngân sách nhà nước; công tác quản lý nguồn thu; công tác quản lý chi; việc quyết toán thu chi ngân sách nhà nước; việc thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ với ngân sách nhà nước; công tác quản lý kinh phí đầu tư, chương trình, dự án…) và đưa ra các kết luận đúng, sai, biện pháp xử lý và kiến nghị thực hiện nhằm ngăn chặn những thiệt hại, sai sót có thể xảy ra.

Hoạt động kiểm toán nội bộ hướng đến quá trình xem xét hoạt động và khả năng vận hành; tư vấn, khuyến nghị đối với thủ trưởng, lãnh đạo đơn vị nhằm cải tiến hệ thống, hiệu lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro trong nội tại đơn vị. Chức năng, nhiệm vụ và mục đích hoạt động theo quy định của lãnh đạo, thủ trưởng đơn vị.

Đối với hoạt động kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ, các báo cáo kiểm toán mang tính chất tư vấn, khuyến nghị đối với chủ thể quản lý. Các ý kiến của kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ mang tính chất làm tăng độ tin cậy trong báo cáo hoạt động, báo cáo tài chính của đơn vị mà không phải là kết luận của cơ quan Thanh tra chuyên ngành tài chính. Báo cáo kiểm toán không thể thay thế được kết luận kiểm tra, thanh tra, và công việc của các đơn vị trên không thể thay thế công việc của các cơ quan Thanh tra có thẩm quyền.

Sự khác biệt giữa chức năng, vị trí, tính pháp lý giữa hoạt động thanh tra và kiểm toán nội bộ có thể được xem xét theo bảng so sánh như sau:

Nội dung

Thanh tra

Kiểm toán nội bộ

Chủ thể tiến hành

Cơ quan Thanh tra Nhà nước (thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành)

Bộ phận kiểm toán trong đơn vị

Nhân sự thực hiện

Công chức nhà nước (Thanh tra viên hoặc công chức được giao thực hiện việc thanh tra chuyên ngành)

Viên chức hoặc nhân viên được giao thực hiện công việc của đơn vị

Mục đích thực hiện

– Phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục;

– Phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; – Giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật;

– Góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước;

– Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

– Kiểm toán các hoạt động của đơn vị

– Đánh giá và tư vấn độc lập trong nội bộ tổ chức;

– Giúp tổ chức đạt được các mục tiêu bằng việc đánh giá và cải tiến một cách có hệ thống và chuẩn tắc tính hiệu lực của quy trình quản trị, kiểm soát và quản lý rủi ro.

Đối tượng phục vụ

Cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, Bộ, ngành, địa phương)

Dành cho thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo đơn vị

Phương thức tiến hành

Theo kế hoạch hoặc yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nước

Theo yêu cầu của thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo đơn vị

Trách nhiệm

Với Nhà nước, với cơ quan quản lý nhà nước, nhân dân

Với thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo đơn vị

Tính pháp lý

Đối với hoạt động quản lý của Nhà nước

Đối với hoạt động của đơn vị

Công tác thanh tra và kiểm soát nội bộ có những điểm khác về vị trí, chức năng, thẩm quyền nhưng cũng có những mối liên hệ ràng buộc qua lại mật thiết để tạo thành một hệ thống kiểm soát chặt chẽ nói chung. Thực tế hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã phát hiện nhiều sai phạm với các mức độ khác nhau, đồng thời giúp cho công tác quản lý tài chính thực hiện đúng quy định và hiệu quả hơn. Công tác thanh tra cũng giúp cho công tác kiểm soát nội bộ nhìn thấy các khuyết tật trong hệ thống quản lý để chỉnh sửa, khắc phục, phòng ngừa và thực hiện tốt hơn. Ngược lại, công tác kiểm soát nội bộ tốt cũng giúp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhìn nhận, đánh giá một cách khách quan về hiệu lực, hiệu quả của chính sách pháp luật đối với lĩnh vực./.

Lê Hồng Sơn