PHÂN TÍCH CHỨC NĂNG KINH TẾ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ

Trong hơn 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, để thực hiện chức năng kinh tế của mình, dưới sự lãnh đạo của Đảng, chủ trương, đường lối phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã được thể chế hóa thành pháp luật, tạo hành lang pháp lý cho nền kinh tế vận hành có hiệu quả. Hiến pháp Việt Nam đã qua ba lần sửa đổi, bổ sung, ban hành mới, gần đây nhất là Hiến pháp năm 2013 và hàng loạt các bộ luật, luật, văn bản pháp luật được ban hành nhằm tạo cơ sở pháp lý và thúc đẩy việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, tạo cơ sở vững chắc cho sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Tuy nhiên, việc nghiên cứu chức năng kinh tế của Nhà nước trong từng thời kỳ luôn được đặt ra cho các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay.

Chức năng kinh tế của Nhà nước là những phương diện hoạt động chủ yếu của Nhà nước trong tổ chức, điều tiết và quản lý nền kinh tế nhằm đáp ứng nhu cầu vật chất của người dân, Nhà nước và toàn xã hội. Chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là chức năng tổ chức, quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được thực hiện dưới sự lãnh đạo của Đảng vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, trong đó Nhà nước quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bằng pháp luật và các công cụ quản lý kinh tế như xây dựng chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội…, thực hiện hoạt động quản lý đối với doanh nghiệp và các tập đoàn kinh tế nhà nước.

Chức năng kinh tế của Nhà nước là một chủ đề quan trọng được bàn luận trong bộ môn kinh tế chính trị học (political economy)[1]. Chẳng hạn, trước thời của Adam Smith (với tác phẩm nổi tiếng về nguồn gốc của cải của các dân tộc)[2] các nhà kinh tế thuộc phải trọng thương (mercantilism) cho rằng, Nhà nước cần trực tiếp tổ chức các công ty thương mại, tham gia vào các hoạt động ngoại thương, dựng hàng rào bảo hộ để tối đa hóa thặng dư thương mại khi tham gia giao dịch trao đổi hàng hóa với các quốc gia khác[3]. Khác với phái trọng thương, Adam Smith, trong tác phẩm kinh điển Nguồn gốc của cải của các dân tộc (1776) cho rằng, sự giàu có của quốc gia bắt nguồn từ phân công lao động, chuyên môn hóa lao động và thương mại tự do. Với thương mại tự do, cùng một cơ chế thị trường hoàn hảo, bàn tay vô hình sẽ điều tiết hành vi của các chủ thể tham gia thị trường theo hướng tuy các chủ thể chỉ đeo đuổi lợi ích của riêng mình, không có ý định mang lại lợi ích chung cho xã hội nhưng chính sự đeo đuổi lợi ích cá nhân dưới áp lực của cạnh tranh, các chủ thể kinh tế đã mang lại lợi ích cho xã hội. Nhà nước, vì thế, không có vai trò gì đáng kể trong việc can thiệp vào quan hệ thị trường. Trong nền kinh tế thị trường tự do, Nhà nước chỉ cần làm ba việc:

Thứ nhất, duy trì quốc phòng, an ninh và an toàn xã hội như ngăn chặn sự xâm lược từ các quốc gia khác, ngăn chặn các hành vi tội phạm.

Thứ hai, thực thi công lý, chống lại các biểu hiện áp bức của người này đối với người khác nhằm bảo đảm nguyên tắc tự do, tự nguyện trong các giao dịch thị trường.

Thứ ba, thiết lập và duy trì một số thiết chế công cộng hoặc một số công trình công cộng tuy rất cần thiết cho cộng đồng nhưng khu vực tư nhân không có động lực thiết lập, duy trì những thứ mà hiện nay kinh tế học hiện đại gọi là hàng hóa, dịch vụ công cộng[4]. Sang những năm 30 của thế kỷ XX, các nhà kinh tế, đi tiên phong là John Maynard Keynes với tác phẩm kinh điển Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ (1936), cho rằng: để bảo đảm sự vận hành ổn định của nền kinh tế thị trường tránh hoặc làm giảm tác hại của các cơn khủng hoảng, suy trầm kinh tế, Nhà nước cần làm nhiều hơn những gì mà Adam Smith đã chỉ ra.

Theo đó, Nhà nước cần sử dụng hai công cụ quan trọng là chi tiêu chính phủ trong chính sách tài khóa và điều chỉnh lãi suất trong chính sách tiền tệ để bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô[5]. Quay trở lại với khái niệm “chức năng kinh tế của Nhà nước”, có thể hiểu một cách khái quát, chức năng kinh tế của Nhà nước chính là những phương diện hay những mặt hoạt động cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực kinh tế[6]. Đây là cách hiểu được nhiều nhà nghiên cứu ở.

Việt Nam chia sẻ: Trong một số nghiên cứu có tính chất chuyên sâu về lĩnh vực này ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu cho rằng chức năng kinh tế của Nhà nước là các mặt hoạt động của Nhà nước thể hiện vai trò của Nhà nước đối với sự phát triển của nền kinh tế. Trên cơ sở quan niệm chung này, chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được hiểu là các mặt hoạt động cơ bản của Nhà nước trong sự nghiệp phát triển nền kinh tế ở Việt Nam[7].

Xuất phát từ mục đích cơ bản của việc hình thành nên Nhà nước là để thiết lập ra bộ máy quyền lực giải quyết những vấn đề chung của cộng đồng quốc gia, dân tộc, có thể thấy rằng, chức năng kinh tế của Nhà nước chính là các mặt hoạt động cơ bản của Nhà nước, qua đó Nhà nước xử lý các vấn đề trong quá trình phát triển kinh tế của quốc gia. Trong lịch sử phát triển Nhà nước và pháp luật, các nhà nước ở các mức độ khác nhau đều tham gia tiến hành các hoạt động kinh tế cụ thể như tham gia cung ứng những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu trong nền kinh tế như xây dựng trường học, bệnh viện, đường xá, bến cảng…, đồng thời là chủ thể quản lý vĩ mô nền kinh tế, bảo đảm nền kinh tế vận hành theo đúng định hướng mà xã hội (hoặc Nhà nước) mong muốn.

Như vậy, nói tới chức năng kinh tế của Nhà nước là nói tới các mặt hoạt động cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, thể hiện vai trò của Nhà nước trong việc tổ chức, quản lý nền kinh tế. Vai trò tổ chức, quản lý nền kinh tế của Nhà nước thường thể hiện ở hai tư cách của Nhà nước:

Thứ nhất, về tư cách là chủ thể quản lý nền kinh tế (thực thi chức năng kiến tạo thể chế: bao gồm xây dựng và bảo đảm thực thi thể chế, giám sát việc tuân thủ thể chế kinh tế.

Thứ hai, về tư cách là một chủ thể hoạt động kinh tế (một “người chơi” trong nền kinh tế: thông qua hoạt động mua sắm công, thiết lập các doanh nghiệp nhà nước hoặc các đơn vị sự nghiệp để cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng).

Nội dung chức năng kinh tế của Nhà nước ở một quốc gia cụ thể, ở một thời điểm lịch sử cụ thể không phải là sản phẩm của sự gán ghép chủ quan mà thường do những đòi hỏi cụ thể của quá trình phát triển kinh tế – xã hội của đất nước quy định. Chức năng kinh tế của một nhà nước ở quốc gia công nghiệp phát triển có thể không hoàn toàn giống với chức năng kinh tế của một nhà nước ở các quốc gia đang phát triển.

Ở các quốc gia đang phát triển, khi tình trạng nghèo đói là phổ biến, khả năng chống chịu với các rủi ro của mỗi cá nhân, hộ gia đình khá hạn chế, cùng với khát vọng vươn lên của mỗi dân tộc, Nhà nước thường phải thể hiện vai trò chủ động, tích cực hơn trong việc tham gia vào quá trình xóa đói, giảm nghèo, kiến tạo phát triển, gia tốc tăng trưởng kinh tế. Nghiên cứu thực tiễn thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước ở các quốc gia trên thế giới hiện nay, có thể thấy, chức năng kinh tế của Nhà nước hiện đại thường bao gồm hai nội dung cơ bản sau:

Một là thiết lập và thực thi khung khổ thể chế phục vụ phát triển kinh tế.

Hai là khắc phục một số khuyết tật của cơ chế thị trường.

Trước hết, chức năng trung tâm của một nhà nước hiện đại là thiết lập khung khổ thể chế và tạo lập năng lực tổ chức để thúc đẩy, quản lý và duy trì quá trình chuyển đổi, tăng trưởng và phát triển kinh tế. Chức năng này bao gồm việc xây dựng hệ thống pháp luật, quy hoạch và các quy tắc có liên quan khác, bảo đảm sự tuân thủ của các cá nhân, tổ chức trong xã hội đối với hệ thống thể chế này.

Đối với các quốc gia đang phát triển, kinh nghiệm phát triển của các quốc gia này cho thấy, để chuyển đổi từ quốc gia đang phát triển thành quốc gia phát triển với thu nhập cao, Nhà nước phải thiết lập và duy trì hệ thống thể chế có chất lượng cao, giải quyết được những thách thức rất lớn trên bước đường phát triển. Những thách thức cần giải quyết chính là phải kiểm soát được tình trạng lợi ích nhóm lũng đoạn việc xây dựng và thực thi thể chế, ngăn ngừa và kiểm soát được tham nhũng từ trong cơ cấu quyền lực của quốc gia: phân định rõ ranh giới và lợi ích công – tư, duy trì được một bộ máy quản trị quốc gia có năng lực, chuyên nghiệp và bất thiên vị đảm bảo công bằng[8]. Trong quá trình ấy, Nhà nước cũng phải đối mặt với áp lực dân chủ hóa quá trình ra quyết định và thực thi chính sách quốc gia, nhu cầu bảo đảm công bằng trong tiếp cận nguồn lực, tiếp cận cơ hội phát triển như đất đai, công ăn việc làm, thu nhập, hệ thống trợ cấp/phúc lợi xã hội, y tế, giáo dục và phân bổ thành quả phát triển[9]. Chức năng thiết lập và duy trì khung khổ thể chế để quản lý nền kinh tế này được thực hiện thông qua việc hoạch định và thực thi các chính sách kinh tế. Các chính sách này sẽ tác động trực tiếp vào phía cung (supply side), nhất là tác động tới tổng cung hoặc phía cầu (demand side), nhất là tác động tới tổng cầu trong nền kinh tế. Các chính sách này cũng tác động tới tốc độ, hình thái vận động của nền kinh tế bảo đảm tăng trưởng ổn định hay làm cho nền kinh tế rơi vào trạng thái suy trầm, sụt giảm sản lượng. Chính sách kinh tế của Nhà nước có quy mô rộng hẹp khác nhau tùy theo quốc gia và tùy thuộc vào trình độ phát triển. Trong chính sách kinh tế của Nhà nước, phải kể tới trước hết là các chính sách kinh tế vĩ mô, mà ở đó, tác động trực tiếp tới các chỉ số kinh tế vĩ mô như: tăng trưởng, lạm phát, thất nghiệp, sự công bằng trong phân bổ thu nhập (income equalization), chi tiêu của Nhà nước được ước tính trên quy mô chi tiêu của Nhà nước, đi kèm với đó là quy mô của ngân sách nhà nước, cán cân xuất, nhập khẩu. Chính sách kinh tế của Nhà nước còn phải kể đến các chính sách khuyến khích, thu hút đầu tư hoặc hạn chế, kiểm soát đầu tư đối với một số ngành, lĩnh vực nhất định. Giữ ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm tình trạng toàn dụng lao động[10] thể hiện ở tỷ lệ thất nghiệp ở mức thấp, bảo đảm an sinh xã hội, cân bằng thu chi ngân sách thông qua việc kiểm soát chặt nợ công, nhất là nợ nước ngoài, gia tăng hoạt động xuất, nhập khẩu, xúc tiến thương mại, đầu tư… là những mục tiêu mà Nhà nước thường hướng tới.

Chức năng thứ hai mà Nhà nước thường thể hiện trong lĩnh vực kinh tế là chức năng khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị trường (market failure) nhằm bảo đảm công bằng xã hội và bảo đảm hiệu quả phân bổ nguồn lực trong xã hội. Những trục trặc, bất cập của cơ chế thị trường mà Nhà nước cần can thiệp bao gồm: bất ổn kinh tế vĩ mô do nền kinh tế thị trường vận hành theo các chu kỳ kinh doanh và các nguyên nhân khác, tình trạng độc quyền hóa, tình trạng ô nhiễm môi trường, phân hóa giàu nghèo dẫn tới phân cực xã hội, thông tin bất cân xứng, thiếu hụt hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu do khu vực kinh tế tư nhân thiếu động lực hoặc năng lực trong việc cung ứng các loại hàng hóa, dịch vụ công này. Chẳng hạn, Nhà nước thường phải bảo đảm cung ứng cho xã hội hệ thống kết cấu hạ tầng “cứng” như đường sá, cầu cống, đường truyền tải điện, đường sắt, ga hàng không, bến cảng, hệ thống đê điều…, cung cấp một số dịch vụ công cộng quan trọng như vận tải công cộng, chiếu sáng đường phố, nghiên cứu khoa học cơ bản, y tế phòng ngừa dịch bệnh, giáo dục cơ bản và các dịch vụ công khác như phòng, chống tội phạm, bảo vệ tài sản của công dân, doanh nghiệp, dịch vụ giải quyết tranh chấp.

Ngoài ra, Nhà nước còn tổ chức hệ thống an sinh xã hội để góp phần trợ giúp các cá nhân, các hộ gia đình khắc phục những rủi ro từ quá trình lao động, cuộc sống, tuổi già hoặc thiên tai, dịch bệnh. Như vậy, chức năng khắc phục khuyết tật của cơ chế thị trường gồm các nội dung như: bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô[11], thiết lập và duy trì hệ thống an sinh xã hội, cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng, bảo đảm cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, bảo vệ môi trường, v.v… Ở chức năng kinh tế thứ hai này, trong không ít trường hợp, Nhà nước có thể trực tiếp tổ chức ra những doanh nghiệp công hoặc các tổ chức sự nghiệp để cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng, khắc phục tình trạng thiếu hụt loại hàng hóa, dịch vụ mà khu vực tư nhân không có động lực hoặc năng lực đầu tư.

Ngoài ra, ở một số nhà nước, đặc biệt là các nhà nước đã từng có mô hình kinh tế tập trung, Nhà nước trực tiếp tham gia vào hoạt động kinh tế bằng việc tổ chức các doanh nghiệp thuộc sở hữu của mình hoặc do mình chi phối để tiến hành các hoạt động kinh doanh trên thương trường. Nói cách khác, ở các quốc gia này, Nhà nước còn đảm nhận thêm chức năng đầu tư, kinh doanh. Cụ thể, Nhà nước trực tiếp đầu tư, kinh doanh một số mặt hàng, ngành, nghề mà Nhà nước thấy cần nắm giữ, ngay cả khi các mặt hàng ấy không được xem là hàng hóa, dịch vụ công cộng. Ở các nước chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung như ở Trung Quốc, trong một thời gian dài sau khi từ bỏ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước vẫn trực tiếp tham gia đầu tư kinh doanh trong nhiều ngành, nghề, lĩnh vực mà ở các quốc gia công nghiệp phát triển có thể chỉ do khu vực kinh tế tư nhân đảm nhận.

Tài liệu tham khảo:

1. Anne Wren: Comparative Perspectives on the Role of the State in the Economy in Barry R. Weingast & Donald A. Wittman: The Oxford Handbook of Political Economy, Oxford: Oxford University Press, 2006

2. The Wealth of Nations (xuất bản lần đầu năm 1776).

3. Bo Sandelin, Hans – Michael Trautwein and Richard Wundrak: A Short History of Economic Thought, 3rd ed, London & New York: Routledge, 2014

4. TS, Trần Thái Dương: Chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ năm 2002 (Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật)

[1] Xem Anne Wren: Comparative Perspectives on the Role of the State in the Economy in Barry R. Weingast & Donald A. Wittman: The Oxford Handbook of Political Economy, Oxford: Oxford University Press, 2006, at 642.

[2] The Wealth of Nations (xuất bản lần đầu năm 1776).

[3] Xem Bo Sandelin, Hans – Michael Trautwein and Richard Wundrak: A Short History of Economic Thought, 3rd ed, London & New York: Routledge, 2014, at 9. 12

[4] . Xem Bo Sandelin, Hans – Michael Trautwein and Richard Wundrak: A Short History of Economic Thought, Sởd, at 22: 89-90.

[5] Xem Bo Sandelin, Hans – Michael Trautwein and Richard Wundrak: A Short History of Economic Thought, Sởd, at 22: 89-90.

[6] Theo Từ điển Luật học, chức năng là: “phương diện, mặt hoạt động chủ yếu của một thiết chế cơ quan, tổ chức), “hoạt động chủ yếu của một cơ quan, tổ chức” (xem Viện Khoa học pháp lý: Từ điển Luật học, Nxb, Từ điển bách khoa – Nxb, Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr.162 ): GS.TS. Lê Minh Tâm (chủ biên): Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Đại học Luật Hà Nội cũng cho rằng: “ chức năng của Nhà nước xã hội chủ nghĩa là những phương diện hoạt động cơ bản của Nhà nước, thể hiện bản chất… ý nghĩa, mục đích và nhiệm vụ của Nhà nước trong sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ”. Trước đó, tại trang 53 Giáo trình này cũng giải thích: “ chức năng của Nhà nước là những phương diện ( mặt ) hoạt động chủ yếu của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ đặt ra trước Nhà nước ” ( Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr.229 ).

[7] Xem TS, Trần Thái Dương: Chức năng kinh tế của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ năm 2002 ( Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật ), tr.32.

[8] Xem Peter Burnell, Vicky Randall, and Lise Rakner: Politics in the Developing World, Oxford: Oxford University Press, 2011, at 236-237, 237

[9] Xem Peter Burnell, Vicky Randall, and Lise Rakner: Politics in the Developing World, Oxford: Oxford University Press, 2011, at 236-237, 237

[10] Toàn dụng lao động (hay toàn dụng nhân công) là trạng thái của nền kinh tế mà tất cả mọi người ( trong độ tuổi lao động, có khả năng và nhu cầu lao động, với mức lương hiện hành trên thị trường lao động) đều có việc làm, ở trạng thái toàn dụng lao động, nguồn nhân lực trong nền kinh tế được sử dụng đạt hiệu quả tối ưu, (BT)

[11] Đây là vấn đề kinh tế vĩ mô phức tạp, vượt ra ngoài khuôn khổ của cuốn sách này. Do vậy, các nội dung của cuốn sách này về cơ bản sẽ không đề cập sâu đến chức năng khắc phục bất ổn kinh tế vĩ mô thông qua chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ của Nhà nước.