Nhìn lại thuật ngữ cán bộ, công chức qua các thời kỳ

Ảnh minh họa

        Theo quan niệm của các nước Anh, Thái Lan, singapo…công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các Bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng khác tuy làm việc ở Bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của Bộ thì không phải là công chức và cũng theo quan niệm về công chức như vậy thì những người làm việc trong bộ máy chính quyền địa phương cũng không phải là công chức.

          Còn các nước  Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hungari thì quan niệm, công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các Bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền địa phương. Khác với các quan niệm đã nêu trên, một số nước xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha…)

          Ở Việt Nam, xoanh quanh thuật ngữ cán bộ, công chức, viên chức có khá nhiều cách hiểu khác nhau. Theo khoa học hành chính, thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ nghĩa và bao hàm trong phạm vi rộng những người làm việc thuộc khu vực nhà nước và tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị – xã hội. Tuy nhiên để xác định cụ thể những tiêu chí nào là cán bộ thì từ trước đến nay chưa có văn bản nào quy định chính thức.

          Từ xưa đến nay, nhắc đến thuật ngữ  “cán bộ”, “công chức”, người ta thường hiểu một cách khái quát để chỉ những người được Nhà nước tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi xác định công chức hoặc cán bộ lại là khác nhau đối với mỗi quốc gia khác nhau phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước và của lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia.

Năm 1950, khi Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh 76/SL ban hành quy chế công chức trong đó khái niệm công chức Việt Nam chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ. Theo Sắc lệnh 76/SL “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng, giao giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước”, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định (trích Điều 1, Sắc lệnh số 76/SL ngày 20.5.1950). Sau đó, do hoàn cảnh kháng chiến, nên tuy không có văn bản nào bãi bỏ Sắc lệnh 76/SL nhưng trên thực tế các nội dung của quy chế đó không được áp dụng.

          Sau ngày giải phóng Miền Nam 30-4-1975, thống nhất đất nước, chúng ta thực hiện chế độ cán bộ trên phạm vi cả nước, lấy người cán bộ làm trung tâm. Theo đó, tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức Chính trị – xã hội, doanh nghiệp nhà nước, nông trường, lâm trường và lực lượng vũ trang đều được gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước”. Nghị định 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25-5-1991 về công chức Nhà nước đã quy định công chức theo một phạm vi rộng hơn, bao gồm:

          a) Những người làm việc trong các cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương, các tỉnh, huyện và cấp tương đương.

          b) Những người làm việc trong các Đại sứ quán, lãnh sự quán của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài.

          c) Những người làm việc trong các trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách.

          d) Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng

          e) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy các cơ quan Toàn án, Viện kiểm sát các cấp.

          g) Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của Văn phòng Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp.

          Những trường hợp riêng biệt khác do Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng quy định. Phạm vi công chức không bao gồm:

          a) Các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.

          b) Những người giữ các chức vụ trong các hệ thống lập pháp, hành pháp, tư pháp được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhân dân các cấp bầu ra hoặc cử ra theo nhiệm kỳ.

          c) Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong Quân đội Nhân dân Việt Nam, bộ đội biên phòng.

          d) Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước.

          g) Những người làm việc trong các cơ quan của Đảng và Đoàn thể nhân dân (có quy chế riêng của Đảng và Đoàn thể nhân dân).

          Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành, những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà nước, Đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Theo cách hiểu như vậy, đối tượng cán bộ, công chức đã được thu hẹp hơn so với trước nhưng vẫn gồm cả khu vực hành chính nhà nước, khu vực sự nghiệp và các cơ quan của Đảng, đoàn thể.

          Với quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức nêu trên các tiêu chí: Công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước mới chỉ là những căn cứ để xác định một người có phải là cán bộ, công chức hay không. Tuy nhiên, vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chưa được phân biệt và giải quyết triệt để.

          Năm 2003, khi được sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức Nhà nước đã thực hiện việc phân định biên chế hành chính với biên chế sự nghiệp. Việc phân định này đã tạo cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý đối với cán bộ, công chức trong các cơ quan Nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước. Nhưng đến thời điểm này, vấn đề làm rõ thuật ngữ “cán bộ”, “công chức” vẫn chưa được giải quyết dẫn đến những hạn chế và khó khăn trong quá trình xác định những điểm khác nhau liên quan đến quyền và nghĩa vụ, cơ chế, các quy định quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, kỷ luật, chế độ tiền lương và chính sách đãi ngộ phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động của cán bộ cũng như của công chức, viên chức.

Luật cán bộ, công chức năm 2008 ra đời, cơ bản đã khắc phục được những hạn chế trên. T

ại

khoản 2

,

Điều 4

, Luật cán bộ, công chức

quy định:

“C

ông chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,

giữ

chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

[6

4

,

tr.

1].

Như vậy, theo quy định này thì tiêu chí để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển, xét tuyển), bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh thì được xác định là công chức. Công chức là những người được tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc quy định công chức trong phạm vi như vậy xuất phát từ mối quan hệ liên thông giữa các cơ quan của Đảng, nhà nước và tổ chức chính trị – xã hội trong hệ thống chính trị. Đây là điểm đặc thù của Việt Nam rất khác so với một số nước trên thế giới nhưng lại hoàn toàn phù hợp với điều kiện cụ thể và thể chế chính trị ở Việt Nam. Công chức trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, lực lượng vũ trang đã được quy định cụ thể tại Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25.01.2010 của Chính phủ về việc quy định những người là công chức.

Bên cạnh khái niệm “công chức”,

k

hái niệm

“cán bộ” ra đời từ nền văn

hoá

– chính trị Trung Hoa (cán bộ là người có trình độ

,

có năng lực làm việc; cán lược là người mưu lược; cán sự là người làm việc quan…),

ngoài ra khái niệm này cũng ra đời

từ nền văn

hoá

– chính trị Pháp (cadre; directive; personnel…) và được sử dụng khá phổ biến ở các nước Đông Âu, ở các nước xã hội chủ nghĩa hiện nay như Trung Quốc, Việt Nam, Lào, Campuchia, Cu Ba

.

Ở Việt Nam, thuật ngữ

“

cán bộ

”

được dùng ngày càng phổ biến từ khi có phong trào cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân do Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Xuất phát từ yêu cầu của cuộc cách mạng, cán bộ được hiểu là cán bộ cách mạng, những người có lòng yêu nước, biết vận động, giáo dục, tổ chức và lãnh đạo nhân dân làm những nhiệm vụ khác nhau của một cuộc cách mạng, như vận động, tổ chức nhân dân tham gia các cuộc đấu tranh chính trị, đấu tranh vũ trang, tăng gia sản xuất, xây dựng cuộc sống mới, xây dựng tổ chức cách mạng…của nhân dân đánh đổ chế độ thực dân, phong kiến, giành độc lập tự do cho đất nước và nhân dân. Khi ấy do chưa có chính quyền, cán bộ làm những người hoạt động tự nguyện, không có lương, do dân và đoàn thể cách mạng nuôi dưỡng. Do tính chất quyết liệt của cuộc đấu tranh, cán bộ phải gần dân, chịu gian khổ, dám hy sinh; vừa là lãnh đạo, vừa là người đầy tớ trung thành c

ủa

nhân dân (lời Hồ Chủ tịch). Khi đã có chính quyền, Đảng và Nhà nước lãnh đạo nhân dân làm nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ đất nước, thuật ngữ cán bộ tiếp tục được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, bao gồm những người hoạt động chuyên nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước và những người hoạt động không chuyên nghiệp, hưởng phụ cấp trách nhiệm hoặc tự nguyện làm việc không hưởng lương. Thuật ngữ cán bộ thường được gắn với những hình thức tổ chức, những lĩnh vực hoạt động khác nhau trong xã hội như: cán bộ – đảng viên (người lãnh đạo các đảng viên – cấp uỷ viên) trong một tổ chức đảng; cán bộ – công nhân viên (người làm công, công nhân)

.

Khi Luật cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành, tại khoản 1 Điều 4 Luật đã khẳng định:

“Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Đặc biệt, Luật cán bộ, công chức cũng xác lập cụ thể cán bộ công tác tại cấp cơ sở, tại khoản 3 Điều 4: Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu

[

64

,

tr.1].

Theo quy định này thì tiêu chí xác định cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ. Những người đủ các tiêu chí chung của cán bộ, công chức mà được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội thông qua con đường bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Thực tế cho thấy, cán bộ luôn gắn liền với chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, hoạt động của họ gắn liền với quyền lực chính trị được nhân dân hoặc các thành viên trao cho và chịu trách nhiệm chính trị trước Đảng, Nhà nước và nhân dân.

          Có thể nói, sự ra đời của Luật cán bộ, công chức là bước tiến mới trong việc phân định rõ ai là cán bộ, ai là công chức. Trên cơ sở đó, nhà nước ta có biện pháp tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức một cách hợp lý hơn, khoa học hơn.