Một số vấn đề về tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính

Ths. Lê Minh Truyền – Phó Trưởng Khoa KSDS – Trường Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại Tp. HCM

Theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC) thì Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể mà quyết định đó phải làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Căn cứ vào quy định trên nhận thấy rằng, quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn, giấy chứng nhận quyền nhận quyền sử dụng đất do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (Trừ 02 loại quyết định quy định tại Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ/HĐTP-TATC và khoản 6 Điều 3 Luật TTHC)[1]. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một số vấn đề về tiêu chí mà Kiểm sát viên khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính căn cứ vào đó để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện.

Theo quy định của pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp trong việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động theo quy định của pháp luật. Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Thông qua việc thực hiện chức năng này, Viện kiểm sát giúp Tòa án kịp thời khắc phục những tồn tại trong hoạt động xét xử nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.

Tại Điều 190 Luật TTHC, Điều 27 Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT – VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Luật TTHC và Biểu mẫu số 19/HC Ban hành kèm theo Quyết định số 204/QĐ – VKSTC ngày 01/6/2017 của Viện trưởng VKSNDTC về việc ban hành mẫu văn bản tố tụng, nghiệp vụ tạm thời trong lĩnh vực kiểm sát hoạt động tư pháp quy định thì Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án như sau: Phân tích, đánh giá tính có căn cứ, không có căn cứ của yêu cầu khởi kiện? Tính hợp pháp về hình thức, nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện? Nêu rõ quan điểm về các vấn đề Hội đồng xét xử phải quyết định quy định tại khoản 3 Điều 191, khoản 2 Điều 193 Luật TTHC. Tuy nhiên cho đến thời điểm hiện nay, tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện thì cơ quan có thẩm quyền vẫn chưa quy định cụ thể, chính vì vậy, đòi hỏi Kiểm sát viên khi kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính phải vận dụng những quy định của pháp luật để xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính căn cứ vào các tiêu chí, nguyên tắc cụ thể sau đây:

Thứ nhất, về tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính bị khởi kiện

– Về hình thức của quyết định hành chính bị khởi kiện: Quyết định hành chính phải được ban hành bằng văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước bao gồm: Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính thuộc thẩm quyền của mình.

– Về nội dung của quyết định hành chính bị khởi kiện: Đây là một trong những tiêu chí quan trọng đòi hỏi Kiểm sát viên khi xem xét nội dung quyết định hành chính bị khởi phải căn cứ vào quy định của pháp luật về mặt nội dung để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính; nếu quyết định hành chính khi được ban hành không viện dẫn đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật thì yêu cầu người bị kiện chứng minh tính đúng đắn, hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện đó. Ví dụ: Khi Ủy ban nhân dân có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất (người bị kiện), lý do để thu hồi đất thì Ủy ban nhân dân phải căn cứ vào các Điều 61, 62, 63, 64, 65 Luật Đất đai năm 2013.

Thứ hai, về tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính và mối liên hệ giữa quyết định hành chính với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan

– Tính hợp pháp về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính: Đây là một trong những nội dung của tiêu chí quan trọng để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện. Quyết định hành chính được ban hành không đúng thẩm quyền theo quy định của pháp luật thì đó là quyết định trái pháp luật; bởi vì quyết định hành chính phải được ban hành bởi người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, không được vượt quyền, lạm quyền; và đúng với hình thức là văn bản với nhiều tên gọi khác nhau như quyết định, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thông báo, kết luận, công văn. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; thu hồi đất ở của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam; nhưng nếu Ủy ban nhân dân cấp huyện thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là trái thẩm quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 66 Luật Đất đai năm 2013.

– Tính hợp pháp về trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính: Đây là một trong những nội dung của tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện, trong trường hợp pháp luật có quy định khi ban hành quyết định phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; chẳng hạn trước khi Ủy ban nhân dân có thẩm quyền có quyết định thu hồi đất thì chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất thu hồi biết. Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm[2].

– Ngoài ra, khi xem xét tính họp pháp của quyết định hành chính thì Kiểm sát viên cần phải nghiên cứu về mối liên hệ giữa quyết định hành chính với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan trong vụ án hành chính.

Thứ ba, về thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính

– Thời hiệu ban hành quyết định hành chính: Tiêu chí này được áp dụng đối với trường hợp pháp luật quy định việc ban hành quyết định hành chính bị khởi kiện phải tuân thủ thời hiệu, mặc dù không phải quyết định hành chính nào pháp luật cũng quy định về thời hiệu khi ban hành mà chỉ có một số lĩnh vực cụ thể được pháp luật quy định. Ví dụ: Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện, trừ các trường hợp sau đây như vi phạm hành chính về kế toán; thủ tục thuế; phí, lệ phí; kinh doanh bảo hiểm; quản lý giá; chứng khoán; sở hữu trí tuệ; xây dựng,…thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 02 năm; còn vi phạm hành chính là hành vi trốn thuế, gian lận thuế, nộp chậm tiền thuế, khai thiếu nghĩa vụ thuế thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về thuế[3].

– Thời hạn ban hành quyết định hành chính: Đối với một số trường hợp khi ban hành quyết định hành chính ngoài việc tuân thủ về thời hiệu mà còn phải tuân thủ về thời hạn do pháp luật quy định, đây cũng là tiêu chí để đánh giá hợp pháp của quyết định hành chính bị kiện. Ví dụ: Thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, nếu vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản[4].

Thứ tư, về tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan

– Đối với trường hợp cần phải yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện thì xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện và đề nghị Chánh án Tòa án kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét văn bản hành chính đó theo quy định của pháp luật. Trường hợp cần phải yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện quy định tại khoản 1 Điều 6 của Luật TTHC thì Hội đồng xét xử báo cáo Chánh án Tòa án đang giải quyết vụ án đó có văn bản yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính đó. Trường hợp này, Hội đồng xét xử có quyền tạm ngừng phiên tòa để chờ kết quả giải quyết của cơ quan, người có thẩm quyền. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định của Tòa án thì cơ quan, người có thẩm quyền phải trả lời bằng văn bản về kết quả xử lý cho Tòa án biết để làm căn cứ cho việc giải quyết vụ án. Quá thời hạn này mà không nhận được văn bản trả lời của cơ quan, người có thẩm quyền thì Hội đồng xét xử có quyền áp dụng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên để quyết định theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Luật TTHC.

– Đối với trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính mà có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì căn cứ vào khoản 13 Điều 38, khoản 4 Điều 112 Luật TTHC, Thẩm phán, Hội đồng xét xử báo cáo, đề nghị Chánh án kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật TTHC.

Thứ năm, về vấn đề bồi thường thiệt hại

– Trường hợp người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu bồi thường thiệt hại do quyết định hành chính gây ra. Người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu bồi thường thiệt hại có nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ. Trường hợp cần thiết, Tòa án có thể tiến hành xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc giải quyết vụ án được chính xác. Khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại trong vụ án hành chính, các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và pháp luật về tố tụng dân sự được áp dụng để giải quyết.

– Trường hợp trong vụ án hành chính có yêu cầu bồi thường thiệt hại mà chưa có điều kiện để chứng minh thì Tòa án có thể tách yêu cầu bồi thường thiệt hại để giải quyết sau bằng một vụ án dân sự khác theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Trường hợp Tòa án giải quyết cả phần yêu cầu bồi thường thiệt hại cùng với việc giải quyết vụ án hành chính mà phần quyết định của bản án về bồi thường thiệt hại bị kháng cáo hoặc kháng nghị hoặc bị Tòa án cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm hủy để xét xử sơ thẩm hoặc phúc thẩm lại thì phần quyết định về bồi thường thiệt hại trong các trường hợp này là một phần của vụ án hành chính. Thủ tục giải quyết đối với phần quyết định về bồi thường thiệt hại bị kháng cáo, kháng nghị hoặc bị hủy để xét xử sơ thẩm hoặc phúc thẩm lại được thực hiện theo quy định của Luật TTHC./.

[1] Xem Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ/HĐTP-TATC và khoản 6 Điều 3 Luật TTHC

[2] Xem khoản 1 Điều 67 Luật Đất đai năm 2013

[3] Xem Điều 6 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012

[4] Xem Điều 61 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012