Một số vấn đề đặt ra đối với nội dung quản lý nhà nước về xây dựng đô thị hiện nay | Tạp chí Quản lý nhà nước

(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở phân tích khái niệm, nội dung quản lý nhà nước về xây dựng đô thị, bài viết có những đề xuất giải pháp nhằm góp phần nâng cao nhận thức cũng như hiệu quả công tác quản lý nhà nước về xây dựng đô thị ở Việt Nam hiện nay.

1. Đến nay, mặc dù chưa có định nghĩa chính thức về khái niệm “xây dựng”, nhưng ở Việt Nam, “xây dựng” đã được xác định gồm hàng loạt các hoạt động, như: lập quy hoạch, kiến trúc xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng, thi công xây dựng, giám sát xây dựng, quản lý dự án, lựa chọn nhà thầu, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng và hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình.

Đô thị là nơi tập trung dân cư đông đúc, trung tâm thương nghiệp, có thể có cả sản xuất công nghiệp, được gọi là thành phố, thị xã, thị trấn. Đô thị gồm có các loại khác nhau được xác định trên cơ sở phân chia các loại đơn vị hành chính nói chung và phân loại đô thị nói riêng, theo các tiêu chí được quy định. Do đó, khái niệm “xây dựng đô thị” (XDĐT) được nhìn nhận có tính bao quát trên tổng thể các công trình ở một không gian đô thị hoàn chỉnh và trong mối liên hệ giữa các đô thị theo phạm vi một vùng lãnh thổ hoặc toàn bộ lãnh thổ quốc gia.

Theo quan niệm thông thường, XDĐT là hoạt động hướng đến việc hình thành hai loại công trình gồm công trình kiến trúc và các công trình hạ tầng kỹ thuật – xã hội. Trong đó, công trình kiến trúc là các đối tượng xây dựng nhằm phục vụ cho các nhu cầu sử dụng, hưởng dụng của con người một cách trực tiếp, như: nhà ở, nhà văn hóa, nhà máy, nhà kho, nhà ga, trường học, bệnh viện, trụ sở cơ quan, tổ chức, đơn vị… (những công trình có không gian bên trong, có mái che cho người ở hoặc làm việc, sinh hoạt chung).

Công trình hạ tầng kỹ thuật – xã hội là các đối tượng xây dựng mang tính kỹ thuật, phục vụ chung cho cả cộng đồng, cùng với các công trình kiến trúc hình thành nên tổng thể các công trình kiến trúc – XDĐT. Đó có thể là các công trình giao thông (đường sá, cầu cống…), cấp thoát nước, truyền tải, cung cấp năng lượng, thông tin liên lạc, bảo đảm an toàn xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu…

XDĐT là hoạt động sáng tạo mang tính xã hội rộng lớn, liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp và trách nhiệm của nhiều loại chủ thể khác nhau. Đối với các nước phát triển, ngành công nghiệp xây dựng thường chiếm tỉ trọng 6 – 9% tổng sản phẩm quốc nội (GDP)1. Ở Việt Nam, theo báo cáo của Tổng cục Thống kê, trong mức tăng trưởng của toàn nền kinh tế năm 2019, khu vực công nghiệp và ngành xây dựng tăng 8,9%, đóng góp 50,4% vào mức tăng trưởng chung2.

Đây là một lĩnh vực hoạt động kinh tế – xã hội, một ngành công nghiệp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng rất cần có sự định hướng, tổ chức, kiểm tra, giám sát một cách thích hợp của Nhà nước và xã hội, các chủ thể tham gia hoạt động này cần phải có năng lực đặc thù và thỏa mãn các điều kiện cần thiết. Xã hội, các cộng đồng dân cư và đất nước luôn đòi hỏi, đặt ra những yêu cầu nghiêm ngặt đối với các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng, nhất là XDĐT.

Do đó, xây dựng được coi là một sự kiện (hoạt động) có tác động, ảnh hưởng rất lớn đến mọi người, luôn được sự quan tâm, chú ý hàng đầu trong đời sống xã hội, trong phát triển nền kinh tế. Năng lực, tư cách chủ thể tham gia hoạt động xây dựng luôn được xác định là yếu tố hết sức quan trọng trong hoạt động XDĐT, bảo đảm hiệu quả, chất lượng xây dựng và thể hiện nghĩa vụ, trách nhiệm của bên xây dựng đối với xã hội mà trực tiếp là đối với bên sử dụng công trình XDĐT.

Trên quan điểm phát triển đô thị (PTĐT) bền vững, việc xây dựng các công trình kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật – xã hội còn phải tuân thủ nguyên tắc bảo đảm sự hài hòa, gắn bó giữa thiên nhiên với con người, giữa thế giới tự nhiên với thế giới do con người sáng tạo nên, giữa truyền thống với hiện đại. XDĐT bao gồm bốn lĩnh vực hoạt động cơ bản: (1) Quy hoạch, kiến trúc XDĐT; (2) Đầu tư dự án XDĐT; (3) Bảo đảm chất lượng công trình XDĐT; (4) Bảo đảm an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong XDĐT.

Như vậy, quản lý nhà nước (QLNN) về XDĐT chính là sự tác động của các chủ thể quản lý gồm cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, các cá nhân, tổ chức khác (được Nhà nước trao quyền quản lý trong một số trường hợp cụ thể) lên khách thể quản lý (hành vi của con người và các quá trình xã hội) thông qua đối tượng quản lý là các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động XDĐT, bằng các công cụ, phương tiện quản lý (trong đó chủ yếu là pháp luật), theo những hình thức, phương pháp thích hợp nhằm đạt được mục tiêu do Nhà nước đã xác định trong lĩnh vực xây dựng, PTĐT.

Trong sự nghiệp đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, QLNN về XDĐT ngày càng giữ vai trò quan trọng, được thể hiện ở những nét cơ bản sau:

Một là, đối với hoạt động xây dựng, PTĐT: QLNN về XDĐT vừa bảo đảm quyền của cá nhân, tổ chức trong hoạt động xây dựng, PTĐT vừa kiến tạo môi trường, điều kiện phát triển bền vững cho hoạt động xây dựng, PTĐT. Đồng thời, QLNN về XDĐT bảo đảm trật tự, kỷ cương cho hoạt động xây dựng, PTĐT3. Vai trò của QLNN trong việc duy trì, bảo đảm trật tự XDĐT là: bảo đảm sự ổn định và phát triển bền vững của xã hội trong hoạt động XDĐT theo một trật tự quy hoạch thống nhất, thể hiện tính kỷ cương của pháp luật, các quy tắc về XDĐT được bảo đảm thực thi, nhằm ngăn ngừa các hành vi vi phạm trật tự xây dựng, đồng thời xử lý nghiêm các hành vi vi phạm trật tự xây dựng, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật trong hoạt động XDĐT4.

Hai là, đối với QLNN về các lĩnh vực khác: QLNN về XDĐT góp phần tạo điều kiện phát triển bền vững cho các lĩnh vực hoạt động kinh tế – xã hội có liên quan, đồng thời phối hợp, kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể QLNN trên các lĩnh vực khác có liên quan, góp phần ngăn ngừa sự lạm quyền ở trong các lĩnh vực quản lý khác của các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước.

2. Từ những phân tích nêu trên, có thể nhận thấy nội hàm của QLNN về XDĐT được thể hiện ở 4 nội dung cơ bản sau:

Thứ nhất, QLNN về quy hoạch, kiến trúc XDĐT.

Hoạt động XDĐT trước hết liên quan đến quy hoạch và kiến trúc XDĐT, đòi hỏi phải phù hợp với quy hoạch xây dựng, PTĐT và kiến trúc XDĐT. QLNN về XDĐT có nội dung và mục đích nhằm bảo đảm cho các hoạt động XDĐT đáp ứng được yêu cầu tuân thủ quy hoạch và kiến trúc xây dựng, PTĐT nói chung. Thông qua các công cụ như quy hoạch xây dựng, PTĐT và kiến trúc XDĐT, Nhà nước triển khai hai phương diện nội dung quản lý tương ứng đối với XDĐT.

Một mặt, các cơ quan có thẩm quyền xây dựng, ban hành pháp luật về quy hoạch, kiến trúc xây dựng; chiến lược xây dựng, PTĐT, các bản đồ án quy hoạch xây dựng và bản thiết kế kiến trúc XDĐT và xem xét quyết định (cho phép, phê duyệt); xây dựng, ban hành các quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc xây dựng.

Mặt khác, các cơ quan có thẩm quyền chỉ đạo quá trình thực thi các nhiệm vụ đã được vạch ra trong định hướng chiến lược, đồ án quy hoạch, thiết kế kiến trúc XDĐT; đồng thời giám sát, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật liên quan. Nội dung QLNN về quy hoạch xây dựng, kiến trúc đô thị còn được thể hiện ở các hoạt động khác như củng cố, phát triển tổ chức, nhân sự của bộ máy quản lý; đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ nhân lực làm quy hoạch, kiến trúc XDĐT; ứng dụng thành tựu khoa học – công nghệ trong quy hoạch, kiến trúc XDĐT; giáo dục, phổ biến pháp luật, hợp tác quốc tế về quy hoạch, kiến trúc XDĐT…

Thứ hai, QLNN về dự án đầu tư XDĐT.

QLNN về dự án đầu tư XDĐT được thể hiện trên các khía cạnh như xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình, quy chế đấu thầu, quy chế quản lý dự án đầu tư và tổ chức thực hiện trong lĩnh vực xây dựng công trình đô thị; giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động quản lý dự án đầu tư xây dựng.

Bên cạnh đó, việc phát triển tổ chức bộ máy, cán bộ quản lý dự án đầu tư xây dựng; đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho cán bộ quản lý; trao đổi kinh nghiệm với các nước, hợp tác quốc tế trong quản lý dự án đầu tư XDĐT cũng là những nội dung trong QLNN về đầu tư XDĐT. Tuy nhiên, trước hết, thông qua việc xây dựng, ban hành pháp luật, Nhà nước cần phải xác định được những yêu cầu có tính nguyên tắc trong hoạt động đầu tư, quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung, trong đó có đầu tư XDĐT.

QLNN đối với dự án đầu tư XDĐT cần bảo đảm tuân theo các yêu cầu như: phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch phát triển ngành, quy hoạch xây dựng, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất tại địa phương nơi có dự án đầu tư xây dựng; cần có phương án công nghệ và phương án thiết kế xây dựng phù hợp; bảo đảm chất lượng, an toàn trong xây dựng, vận hành, khai thác, sử dụng công trình, phòng, chống cháy, nổ và bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu; bảo đảm cấp đủ vốn đúng tiến độ của dự án, hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế – xã hội của dự án; tuân thủ quy định khác của pháp luật có liên quan.

Bên cạnh đó, phải quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan QLNN, của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư và các tổ chức, cá nhân có liên quan đến thực hiện các hoạt động đầu tư xây dựng của dự án… Theo trình tự đầu tư, các bước tiến hành, thực hiện dự án XDĐT, có thể thấy nội dung QLNN ở đây được triển khai qua ba giai đoạn: (1) Chuẩn bị dự án; (2) Thực hiện dự án; (3) Kết thúc xây dựng, đưa công trình vào khai thác sử dụng.

Thứ ba, QLNN về chất lượng công trình XDĐT.

QLNN về chất lượng công trình XDĐT được tiếp cận chủ yếu theo nội dung tạo lập, hình thành nên các quy chuẩn, tiêu chuẩn, chỉ dẫn, quy trình hoạt động xây dựng các công trình đô thị và trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, đánh giá sự tuân thủ các quy chuẩn, tiêu chuẩn, quy trình đó. QLNN về chất lượng công trình XDĐT có thể được thực hiện trên hàng loạt các phương thức hoạt động như thí nghiệm chuyên ngành xây dựng; quan trắc công trình; trắc đạc công trình; kiểm định xây dựng; giám định xây dựng; giám định tư pháp xây dựng; đánh giá hợp quy trong hoạt động xây dựng; đánh giá hợp chuẩn trong hoạt động xây dựng…

Nội dung QLNN về chất lượng công trình XDĐT liên quan đến trách nhiệm cụ thể của các cơ quan QLNN theo quy định của pháp luật. Theo đó, QLNN về chất lượng công trình xây dựng được xác định thuộc về trách nhiệm của Bộ Xây dựng, các bộ quản lý xây dựng chuyên ngành, UBND cấp tỉnh QLNN về chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn. Sở xây dựng và các sở quản lý công trình xây dựng chuyên ngành giúp UBND cấp tỉnh quản lý chất lượng công trình chuyên ngành trên địa bàn. Nội dung QLNN về chất lượng công trình xây dựng được quy định theo từng loại chủ thể như Bộ Xây dựng, các bộ, cơ quan ngang bộ khác; UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn của UBND.

Để bảo đảm chất lượng công trình XDĐT, nguyên tắc đặt ra là công trình xây dựng phải được các chủ thể có trách nhiệm giám sát về chất lượng, khối lượng, tiến độ, an toàn lao động và bảo vệ môi trường trong quá trình thi công. Đồng thời, Nhà nước cũng thể hiện vai trò to lớn trong quản lý về chất lượng công trình XDĐT nói chung, khuyến khích việc giám sát chất lượng trong thi công xây dựng các nhà ở riêng lẻ.

Thứ tư, QLNN về an toàn, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong XDĐT.

Để QLNN, các cơ quan có thẩm quyền thực hiện giám sát điều kiện lao động tại các công trình, nhất là tuyên truyền, phổ biến an toàn vệ sinh lao động cho người lao động, đối tượng sử dụng lao động và áp dụng chế tài xử lý nghiêm khắc. Điều này góp phần quan trọng trong việc nâng cao ý thức quản lý của nhà đầu tư, nhà thầu, giảm thiểu tâm lý chủ quan, coi thường quy định, đề phòng tai nạn của người lao động. Bên cạnh đó, phải nắm rõ nguyên tắc yêu cầu tất cả các hoạt động trong quá trình xây dựng, PTĐT từ quy hoạch, kiến trúc đến thiết kế, thi công xây dựng công trình đô thị đều phải bảo đảm sự phù hợp với chính sách phát triển, chiến lược, quy hoạch chung của đất nước, bảo đảm các yếu tố quốc phòng, an ninh.

Hoạt động XDĐT có tác động rất lớn đến môi trường sinh thái ở khu vực đô thị và trên phạm vi cả nước nói chung, do đó, cần QLNN về bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong XDĐT theo nguyên tắc của hoạt động xây dựng nói chung và XDĐT nói riêng là phải phù hợp với quy hoạch.

QLNN về XDĐT với 4 nội dung nêu trên thường được thể hiện dưới các hình thức như:

(1) Xây dựng, ban hành pháp luật về XDĐT;

(2) Ban hành văn bản áp dụng pháp luật;

(3) Thực hiện những hoạt động khác mang tính pháp lý, chẳng hạn kiểm tra giấy phép xây dựng; kiểm tra chứng chỉ hành nghề, chứng chỉ năng lực tham gia hoạt động xây dựng… đăng ký cấp chứng chỉ năng lực khảo sát xây dựng; lập hoặc cấp một số loại giấy tờ như lập biên bản xử lý vi phạm hành chính, cấp chứng chỉ hành nghề…;

(4) Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp, như: kết hợp giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách trong hoạt động quản lý; tổ chức chuẩn bị và tiến hành các cuộc họp, tọa đàm, hội nghị, hội thảo về các biện pháp QLNN; phân công thực hiện nhiệm vụ công tác giữa các bộ phận trong một cơ quan quản lý, hay giữa các thành viên trong một bộ phận; tổ chức hoạt động thi đua, khen thưởng, tổng kết và phổ biến kinh nghiệm tiên tiến, tổ chức ứng dụng những thành tựu khoa học công nghệ vào tổ chức, hoạt động của bộ máy quản lý;

(5) Thực hiện những tác động về nghiệp vụ kỹ thuật như ứng dụng công nghệ thông tin trong lập hồ sơ khảo sát, thiết kế kiến trúc xây dựng, lập các trang thông tin điện tử để phổ cập, công khai, minh bạch các thông tin liên quan…

3. Nhìn chung, dưới góc độ nhận thức lý luận cơ bản, khái niệm QLNN về xây dựng nói chung ở Việt Nam đã có bước phát triển, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn đổi mới, hội nhập quốc tế hiện nay. Tuy nhiên, trên thực tế có thể thấy, bên cạnh khái niệm QLNN về xây dựng đã hình thành thêm khái niệm QLNN về trật tự XDĐT. Điều này cần được bổ sung trong nội hàm của khái niệm QLNN. Bởi, trật tự xây dựng không phải là đối tượng mà là khách thể của QLNN về xây dựng.

Nhận thức được sự thiếu thống nhất trong lý luận và thực tiễn xây dựng, ban hành pháp luật, thực hiện pháp luật, tổ chức bộ máy QLNN về xây dựng như thời gian qua, thì nội dung về trật tự xây dựng được đặt ra đối với tất cả các lĩnh vực QLNN về XDĐT.

Việc thí điểm thành lập “đội quản lý trật tự xây dựng” ở cấp quận tại Hà Nội hiện nay và có thể sẽ áp dụng ở cả TP. Hồ Chí Minh tới đây và việc đưa vào dự thảo Luật sửa đổi Luật Xây dựng một số quy định về quản lý trật tự xây dựng như hiện nay là không phù hợp với cơ sở lý luận của QLNN về xây dựng nói chung.

Để khắc phục bất cập trên, trước hết phải quan niệm một cách đúng đắn: trật tự xây dựng là khách thể của QLNN về XDĐT, bảo đảm trật tự XDĐT là yêu cầu mục tiêu cần đạt được trong QLNN về XDĐT. Đây là cơ sở lý luận cơ bản để có thể đi đến thống nhất trong thực tiễn hai phương hướng quan trọng sau:

(1) Về xây dựng, ban hành pháp luật không cần phải quy định trong Luật Xây dựng cũng như các văn bản quy định chi tiết vấn đề quản lý trật tự xây dựng.

(2) Về tổ chức bộ máy QLNN, không nên thành lập đội quản lý trật tự xây dựng thuộc chính quyền cấp quận ở các đô thị lớn. Tuy nhiên, chúng ta cũng nên sửa đổi, bổ sung Luật Thanh tra, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, mở ra khả năng cho phép thành lập thanh tra chuyên ngành xây dựng ở chính quyền đô thị cấp quận5 cụ thể tại thị xã, thành phố thuộc tỉnh, quận tại các thành phố trực thuộc trung ương và thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.

Điều này không được làm đồng loạt mà cần có bộ tiêu chí cụ thể, nếu địa phương đủ điều kiện thì mới được thành lập và phải thực hiện theo lộ trình thích hợp. Trước mắt, chỉ nên cho phép thành lập thanh tra xây dựng ở các quận, thị xã (hoặc thành phố nếu có) của 2 đô thị loại đặc biệt là Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh.