Khái niệm, đặc điểm, bản chất của ủy quyền lập pháp

 

1. Khái niệm “ủy quyền”

Tôi cho rằng, muốn nghiên cứu cho thấu đáo về ủy quyền lập pháp, trước tiên, cần xuất phát từ những nhận thức đúng đắn về bản chất, nguyên lý vận hành của ủy quyền (quan hệ ủy quyền) nói chung.

Ủy quyền, trong ngôn ngữ phổ thông được hiểu là “giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình”.[5] Với cách hiểu này, ủy quyền trước hết là mối quan hệ giữa 2 loại chủ thể: chủ thể có quyền năng được pháp luật quy định nhưng không tự mình (trực tiếp) thực hiện quyền năng đó mà giao cho người khác thực hiện. Chủ thể có quyền năng ban đầu này còn gọi là chủ thể ủy quyền. Chủ thể tiếp nhận quyền năng được giao đó còn gọi là chủ thể (bên) được ủy quyền. Phần quyền năng được ủy quyền được gọi là phạm vi ủy quyền, bao gồm toàn bộ những công việc, những hành vi mà ban đầu vốn thuộc thẩm quyền của bên ủy quyền nhưng nay bên ủy quyền đã giao lại cho bên được ủy quyền thực hiện. Bên được ủy quyền này vốn dĩ ban đầu chưa có quyền năng mà quyền năng này được phát sinh từ hành vi ủy quyền của bên ủy quyền.

Tuy nhiên, khi nghiên cứu về quan hệ ủy quyền, cần lưu ý những đặc điểm rất quan trọng sau đây:

Thứ nhất, bên được ủy quyền thực hiện các hành vi trong phạm vi thẩm quyền đã được ủy thác/ủy nhiệm nhân danh bên ủy quyền chứ không phải nhân danh chính mình.

Thứ hai, phạm vi ủy quyền là yếu tố đặc biệt quan trọng để xác định tính hợp pháp của hành vi do bên được ủy quyền thực hiện. Khi bên được ủy quyền thực hiện hành vi vượt ngoài phạm vi ủy quyền thì hành vi vượt quá ấy không được xem là hành vi thực hiện nhân danh của bên ủy quyền và bên ủy quyền không phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vượt quá này.

Thứ ba, ủy quyền không chỉ liên quan tới hai bên là bên ủy quyền và bên được ủy quyền mà thường liên quan tới bên thứ ba. Ủy quyền không chỉ là quan hệ giữa hai bên (bên ủy quyền và bên được ủy quyền) mà thường xuất hiện mối quan hệ với bên thứ ba. Khi đã thực hiện việc ủy quyền, bên ủy quyền không trực tiếp thực hiện các hành vi vốn thuộc quyền năng của mình mà trao việc thực hiện các hành vi ấy cho bên được ủy quyền. Hành vi của bên được ủy quyền trước bên thứ ba mà bên được ủy quyền thực hiện trong phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền về nguyên tắc được xem là hành vi của bên ủy quyền trước bên thứ ba.

Thứ tư, bên ủy quyền phải chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi của bên được ủy quyền thực hiện trước bên thứ ba trong phạm vi ủy quyền. Như phân tích ở trên, hành vi của bên được ủy quyền được thực hiện trong phạm vi ủy quyền và nhân danh bên ủy quyền thực hiện nên hành vi ấy nên hành vi ấy của bên được ủy quyền sẽ được xem là hành vi của bên ủy quyền. Chính vì thế, bên ủy quyền đương nhiên phải gánh chịu toàn bộ hệ quả pháp lý phát sinh từ hành vi của bên được ủy quyền.

Thứ năm, quan hệ ủy quyền luôn hàm chứa trong mình nguy cơ xung đột lợi ích (hoặc xung đột quan điểm) giữa hai chủ thể là chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền. Thực tế cho thấy, do chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền là hai chủ thể khác nhau nên các chủ thể này có cấu trúc lợi ích khác nhau, xu hướng ứng xử khác nhau. Điều tốt nhất cho chủ thể ủy quyền chưa chắc đã là tốt nhất cho chủ thể được ủy quyền và ngược lại, điều tốt nhất cho chủ thể được ủy quyền chưa chắc đã là điều tốt nhất cho chủ thể ủy quyền. Trong bối cảnh, các chủ thể đều mong muốn làm những điều tốt nhất cho chính mình thì nguy cơ xảy ra xung đột lợi ích là khả năng hiện hữu. Chính vì vậy, chủ thể ủy quyền thường có mối lo ngại là ủy quyền sẽ dẫn tới nguy cơ mất quyền hoặc lo ngại chủ thể được ủy quyền không thực hiện hành vi một cách ngay thẳng, trung thực, vì lợi ích tốt nhất cho bên ủy quyền. Để giải tỏa mối lo ngại này, chủ thể ủy quyền, khi thực hiện hành vi ủy quyền, bao giờ cũng phải thiết kế cơ chế kiểm soát (hoặc cơ chế giám sát) hành vi của bên được ủy quyền.

Thứ sáu, giữa chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền hiện hữu nguy cơ thông tin bất cân xứng về thực trạng, kết quả thực hiện việc ủy quyền. Về nguyên tắc, sau khi chủ thể ủy quyền đã thực hiện việc ủy quyền, bên được ủy quyền thực hiện các công việc trong phạm vi được ủy quyền, thì bên được ủy quyền luôn có ưu thế trong việc nắm bắt thông tin về tình trạng thực hiện công việc, tiến độ thực hiện công việc, kết quả thực hiện công việc, các vấn đề có thể phát sinh. Để giảm bớt nguy cơ bất cân xứng về thông tin này, loại trừ bớt nguy cơ bên được ủy quyền lạm dụng quyền lực đã được trao, bên ủy quyền phải thiết kế cơ chế theo dõi, giám sát, thu thập thông tin cần thiết để kịp thời nắn chỉnh hành vi của bên được ủy quyền. 

 Xuất phát từ những đặc điểm trên, có thể thấy rằng, để ủy quyền hiệu quả (theo đó, bên ủy quyền vẫn thực hiện được đầy đủ quyền năng của mình thông qua hành vi của bên được ủy quyền và bên ủy quyền luôn thực hiện đúng, đầy đủ thẩm quyền được ủy thác/giao một cách ngay tình, trung thực, vì lợi ích tốt nhất của bên ủy quyền), việc ủy quyền này cần đáp ứng các yêu cầu sau: 

Thứ nhất, chỉ thực hiện việc ủy quyền khi bên ủy quyền không thể thực hiện được tốt nhất công việc vốn thuộc thẩm quyền của chính mình. 

Thứ hai, chỉ thực hiện việc ủy quyền khi bên ủy quyền biết rõ bên được ủy quyền có khả năng và các điều kiện cần thiết khác để làm tốt công việc dự kiến được ủy quyền. 

Thứ ba, khi ủy quyền, việc xác định “phạm vi ủy quyền” phải thực sự rõ ràng để có căn cứ xác định hành vi của bên được ủy quyền thực sự là trong phạm vi ủy quyền hay là hành vi vượt quá. Sự rõ ràng đó có thể được xác định bằng sự rõ ràng về nội dung các loại hành vi/công việc được ủy quyền, mục đích của việc ủy quyền, thời gian ủy quyền v.v. 

Thứ tư, “phạm vi ủy quyền” phải được công bố công khai để các bên có liên quan tới việc thực hiện hành vi được ủy quyền được biết. 

Thứ năm, phải có cơ chế hữu hiệu để bên ủy quyền có thể kiểm tra, giám sát, kiểm soát hành vi của bên được ủy quyền, ngăn ngừa các biểu hiện lạm dụng từ phía bên được ủy quyền, loại trừ được các biểu hiện xung đột lợi ích và sự bất cân xứng về thông tin giữa bên ủy quyền và bên được ủy quyền. 

2. Về khái niệm và bản chất của ủy quyền lập pháp 

Ủy quyền lập pháp là một khái niệm của khoa học pháp lý chứ không phải khái niệm của pháp luật thực định (ít nhất là ở Việt Nam cho tới thời điểm hiện nay).[6] Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), và Hiến pháp năm 2013 đều không có quy định nào dùng thuật ngữ “ủy quyền lập pháp”. Các đạo luật của nước ta (nhất là các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước) đều không có quy định chứa đựng cụm từ “ủy quyền lập pháp”. Tuy nhiên, việc Quốc hội giao cho cơ quan khác (nhất là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, TANDTC và VKSNDTC) quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành là khá phổ biến. Chẳng hạn, Điều 19 Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010 quy định về “kiểm soát hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung” có quy định như sau: 

“1. Tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ thuộc Danh mục hàng hóa, dịch vụ thiết yếu do Thủ tướng Chính phủ[7] ban hành phải đăng ký hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. 

2. Cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tự mình hoặc theo đề nghị của người tiêu dùng, yêu cầu tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ hủy bỏ hoặc sửa đổi hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung trong trường hợp phát hiện hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng. 

3. Chính phủ quy định chi tiết Điều này.”[8]

Điều 4 Luật Phí và lệ phí ngày 25/11/2015 quy định “danh mục và thẩm quyền quy định phí, lệ phí” như sau:
“1. Danh mục phí, lệ phí được ban hành kèm theo Luật này.
2. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quy định các khoản phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí, được quy định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí.”[9]

Điều 10 Luật Phí và lệ phí ngày 25/11/2015 quy định về “miễn, giảm phí, lệ phí” như sau:
“1. Các đối tượng thuộc diện miễn, giảm phí, lệ phí bao gồm trẻ em, hộ nghèo, người cao tuổi, người khuyết tật, người có công với cách mạng, đồng bào dân tộc thiểu số ở các xã có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn và một số đối tượng đặc biệt theo quy định của pháp luật.
2. Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể đối tượng được miễn, giảm án phí và lệ phí tòa án.[10]
3. Chính phủ quy định cụ thể đối tượng được miễn, giảm đối với từng khoản phí, lệ phí thuộc thẩm quyền.
4. Bộ trưởng Bộ Tài chính, HĐND cấp tỉnh quy định cụ thể đối tượng được miễn, giảm đối với từng khoản phí, lệ phí thuộc thẩm quyền.”[11] 

Trên cơ sở nhận thức lý luận về ủy quyền và quan hệ ủy quyền như đã nêu ở trên, có thể thấy rằng, những hành vi mà Quốc hội (cơ quan thực hiện quyền lập pháp) giao lại cho các chủ thể khác thực hiện việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ đó tạo lập ra các quy tắc xử sự có giá trị bắt buộc chung (các quy phạm pháp luật) như trên, xét về bản chất, chính là việc ủy thác việc thực hiện quyền lập pháp, hay còn gọi là ủy quyền lập pháp. Văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và tương đương, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành theo thẩm quyền được Quốc hội giao chính là các văn bản thực hiện hoạt động “lập pháp theo ủy quyền”. 

Ủy quyền lập pháp (delegation of legislative power) chính là hành vi của cơ quan lập pháp không trực tiếp thực thi quyền lập pháp mà trao/giao lại một phần quyền năng này cho cơ quan khác thực hiện. Như vậy, “ủy quyền lập pháp” (delegation of legislative power) chính là tiền đề để thực hiện hành vi lập pháp theo ủy quyền (ban hành các “văn bản lập pháp theo ủy quyền” – delegated legislation). Ủy quyền lập pháp vì thế luôn đi kèm với hoạt động lập pháp theo ủy quyền (delegated legislation), tức là hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật vốn thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội nhưng được cơ quan nhận ủy quyền lập pháp ban hành. 

Về bản chất, ủy quyền lập pháp cũng là một hành vi thực hiện quyền lập pháp. Chính vì thế, việc ủy quyền lập pháp thường được thể hiện trong nội dung các đạo luật của Quốc hội (còn gọi là các đạo luật nguồn, đạo luật “mẹ” – enabling acts) hoặc trong Nghị quyết của Quốc hội. Ủy quyền lập pháp, vì thế, là hành vi lập pháp “gián tiếp”, theo đó, thay vì Quốc hội trực tiếp, tự mình xem xét, quyết định và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thì Quốc hội đã trao cho chủ thể khác quyền năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thừa nhận giá trị pháp lý như là luật của loại văn bản quy phạm pháp luật này nếu các văn bản này được ban hành theo đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Tuy nhiên, do ủy quyền lập pháp cũng là hành vi thực hiện quyền lập pháp, do vậy, Quốc hội (chủ thể thực hiện quyền lập pháp), về nguyên tắc vẫn phải chịu toàn bộ trách nhiệm trước nhân dân về chất lượng của các văn bản được ban hành trên cơ sở lập pháp theo ủy quyền. 

3. Đặc điểm của ủy quyền lập pháp 

Ủy quyền lập pháp cũng là một dạng hành vi ủy quyền. Bởi vậy, các đặc điểm mang tính bản chất trong quan hệ ủy quyền đã nói ở phần trước cũng xuất hiện trong ủy quyền lập pháp.          Tuy nhiên, do quyền lập pháp là quyền năng riêng có của Quốc hội (cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước) đặt ra các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung (các quy phạm pháp luật) nên các đặc điểm của ủy quyền lập pháp cũng có những điểm đặc trưng riêng. 

Thứ nhất, chủ thể thực hiện việc ủy quyền lập pháp là Quốc hội (cơ quan thực hiện quyền lập pháp) và chủ thể tiếp nhận việc ủy quyền lập pháp đó (chủ thể được ủy quyền lập pháp hoặc chủ thể nhận ủy quyền lập pháp) có thể là bất cứ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào mà Quốc hội thấy có vị thế phù hợp để thực hiện lập pháp theo ủy quyền. Thông thường, ở các nước, các chủ thể này thường là Chính phủ, các Bộ trưởng, một số cơ quan nhà nước mang tính độc lập được thành lập theo các đạo luật của Quốc hội (chẳng hạn như Ủy ban chứng khoán ở Hoa Kỳ, Hội đồng thương mại công bằng ở Nhật Bản) v.v. Ở Việt Nam, các chủ thể nhận ủy quyền lập pháp có thể là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp. 

Thứ hai, ủy quyền lập pháp là hoạt động mang tính quyền uy của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (cơ quan thực hiện quyền lập pháp của quốc gia). Đây là hành vi của cơ quan công quyền, mà đặc biệt, đây là hành vi của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân trong bộ máy nhà nước. Bởi vậy, tính quyền uy hay công quyền là một trong những đặc điểm hàng đầu cần phải tính tới khi nghiên cứu về hiện tượng ủy quyền lập pháp. Tính công quyền hoặc quyền uy này đòi hỏi khi thiết kế các quy tắc điều chỉnh hành vi ủy quyền lập pháp cần bảo đảm việc ủy quyền lập pháp được thực hiện thực sự vì lợi ích công (vì lợi ích chung của nhân dân). 

Thứ ba, ủy quyền lập pháp thường là hoạt động gây ra những quan ngại về uy tín, vị thế của cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội). Việc thực hiện quá nhiều ủy quyền lập pháp sẽ tạo ra một ấn tượng rằng Quốc hội chưa thực hiện được đầy đủ quyền năng ban hành pháp luật (quyền lập pháp) cho xã hội. Nói cách khác, Quốc hội chưa thể hiện hết vai và chưa thực hiện đầy đủ chức trách của mình mà người dân kỳ vọng/ủy thác. Trong lịch sử, John Locke, một trong những cha đẻ của lý thuyết về nhà nước pháp quyền đã cho rằng, cơ quan lập pháp không nên và không thể ủy quyền lập pháp của mình cho chủ thể khác. Trong tác phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền dân sự” (Second Treatise of Civil Government) (năm 1690), John Locke đã viết rằng “Cơ quan lập pháp không thể chuyển thẩm quyền ban hành luật của mình cho chủ thể khác. Lý do là, quyền lập pháp chính là sự ủy quyền từ chính Nhân dân, chủ thể thực sự của quyền năng này, vì thế chủ thể quyền lập pháp không thể giao quyền này cho người khác… Và khi nhân dân đã nói rằng, nhân dân sẽ tuân thủ các quy tắc và chịu sự điều chỉnh bởi các đạo luật của cơ quan được nhân dân ủy quyền trong những hình thức nhất định, thì không thể có ai nói rằng chủ thể khác cũng có quyền ban hành luật điều chỉnh người dân; hoặc người dân không thể chịu sự ràng buộc của bất cứ văn bản pháp luật nào mà không phải là những đạo luật do những người mà nhân dân đã chọn lựa, đã ủy thác quyền ban hành luật cho mình. Quyền của cơ quan lập pháp có nguồn gốc từ nhân dân bằng một sự ủy quyền tự nguyện và tích cực, vì thế cơ quan lập pháp không thể ủy thác quyền năng này cho chủ thể khác thực hiện”.[12] Xét trong mối quan hệ “phân công, phối hợp, và kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì việc lạm dụng ủy quyền lập pháp có thể đặt thêm gánh nặng cho cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ) (thậm chí là cơ quan thực hiện quyền tư pháp) phải gánh thay công việc mà đáng lẽ ra công việc ấy thuộc về chức trách của Quốc hội. Điều này làm giảm ý nghĩa về sự rành mạch trong phân công quyền lực. 

Thứ tư, ủy quyền lập pháp là hiện tượng phổ biến trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các quốc gia trên thế giới. Mặc cho lập luận không phải không có sức nặng của John Locke đã nêu ở trên thì chúng ta vẫn không thể phủ nhận được một thực tế là ủy quyền lập pháp là hiện tượng phổ biến trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, khoảng 1 vài thập niên gần đây, chúng ta thường hay nghe ý kiến rằng đang có một điều bất thường khi số lượng Nghị định, thông tư (các hình thức văn bản thể hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền) quá nhiều. Ý kiến như thế rất đáng lưu ý. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu chính các quốc gia phát triển, thì hiện tượng ủy quyền lập pháp và lập pháp theo ủy quyền lại là hiện tượng rất phổ biến. Tất nhiên, nói vậy không phải để biện minh cho tình trạng ủy quyền lập pháp tràn lan bởi như kinh nghiệm ở một số quốc gia cho thấy, trên thực tế, các bộ trưởng có thể lợi dụng sự tồn tại của việc lập pháp theo ủy quyền để ban hành các văn bản nhằm tránh sự kiểm soát gắt gao của Quốc hội/Nghị viện nếu như đưa nội dung đó vào đạo luật mẹ.[13] 

Tại Anh, văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản pháp luật phái sinh (secondary legislation) hoặc văn bản pháp quy (statutory instruments). Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc các cơ quan công quyền khác được các đạo luật của Nghị viện cho phép ban hành văn bản quy định những vấn đề mà đạo luật gốc (luật mẹ) không quy định chi tiết. Tên gọi cụ thể của các văn bản này có thể là “lệnh” (orders), “quy chế” (regulations), “kế hoạch” (schemes), “quy tắc” (rules), hoặc bộ quy tắc ứng xử (code of practice). Ví dụ: Bộ quy tắc ứng xử trên đường cao tốc (Highway Code) là văn bản thuộc loại lập pháp ủy quyền. Việc phân loại và trình tự, thủ tục kiểm soát của Nghị viện đối với việc ban hành văn bản ủy quyền lập pháp được quy định trong Luật về văn bản pháp quy năm 1946 (the Statutory Instruments Act 1946). Theo thống kê, mỗi năm khoảng 3000 văn bản ủy quyền lập pháp được ban hành, trong đó khoảng gần 1 nửa (1297) là do các cơ quan trung ương ban hành (và do đó phải đệ trình để Nghị viện phê chuẩn), phần còn lại do chính quyền địa phương ban hành (và không cần phải đệ trình cho Nghị viện phê chuẩn trước khi có hiệu lực).[14] Khối lượng văn bản lập pháp ủy quyền được ban hành hàng năm là rất lớn. Tính riêng năm 2004, trong số 1297 văn bản pháp quy được trình trước Nghị viện để phê chuẩn sau khi đã được ban hành[15] đã có dung lượng trang lên tới 9552 trang A4.[16] Theo một số liệu mới hơn thì bộ tổng tập các văn bản pháp quy được ban hành vào năm 2009 có dung lượng là 11.888 trang A4.[17] Tình hình văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn qua các thời kỳ ở Anh cụ thể như sau:[18]

Năm

Số văn bản pháp quy được trình cho Nghị viện phê chuẩn

Năm

Số văn bản được trình cho Nghị viện phê chuẩn

1955

657

1985

1204

1960

733

1990

1408

1965

899

1995

1666

1970

1040

2000

1373

1975

1362

2001

1502

1980

1197

2004

1297

 
Số văn bản pháp quy được ban hành hàng năm cụ thể như sau[19]:

Năm

Số văn bản pháp quy được ban hành

Năm

Số văn bản pháp quy được ban hành

1950

2.144

1990

2.667

1955

2.007

1995

3.345

1960

2.495

2000

3.433

1970

2.044

2005

3.602

1975

2.251

2010

3.117

1980

2.051

2013

3.314

1985

2.080

   

Ở Pháp: Các văn bản lập quy ở Pháp gồm 2 dạng: văn bản lập quy theo ủy quyền của Nghị viện (lập pháp ủy quyền) và văn bản lập quy theo thẩm quyền độc lập của Tổng thống và Chính phủ theo quy định tại Điều 37 Hiến pháp Pháp. Dù ban hành dưới bất cứ dạng gì, thì các văn bản lập quy này đều chịu sự tài phán của Tham chính viện (Hội đồng nhà nước) (Conseil d’ Etat) (Tòa hành chính tối cao của Pháp). Các văn bản lập quy bị Tòa hành chính tối cao này xác định là trái với Hiến pháp và Luật của Nghị viện sẽ bị coi là vô hiệu.[20]

Tại Trung Quốc, theo quy định tại Điều 9 Luật Lập pháp năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015),[21] trong trường hợp không có đạo luật quốc gia quy định về những vấn đề đã nêu ở Điều 8,[22] Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền ra quyết định (ủy quyền) cho phép Quốc vụ viện (Chính phủ) ban hành các Quy định hành chính về những vấn đề cần thiết, ngoại trừ đó là những vấn đề về tội phạm và chế tài hình sự, tước bỏ quyền chính trị của công dân, các biện pháp và biện pháp phạt hạn chế quyền tự do cá nhân của công dân, và hệ thống tư pháp. Mặc dù vậy, theo quy định tại Điều 10 Luật Lập pháp năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2015), quyết định ủy quyền lập pháp kể trên phải nêu rõ: mục tiêu, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền và các nguyên tắc cần tuân thủ khi thực hiện lập pháp theo ủy quyền.[23] Thời hạn ủy quyền không được vượt quá 5 năm, trừ khi được quy định khác ngay trong quyết định ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền, trong thời hạn 6 tháng trước thời điểm hết hạn ủy quyền phải báo cáo tình hình thực hiện lập pháp theo ủy quyền tới cơ quan đã ủy quyền và kiến nghị về việc cần thiết ban hành đạo luật về nội dung này hoặc cần tiếp tục được ủy quyền lập pháp. Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định việc cho phép tiếp tục lập pháp theo ủy quyền hay chấm dứt việc lập pháp theo ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền phải thực thi quyền năng của mình theo đúng quyết định về ủy quyền và không được phép ủy quyền lại. Thêm vào đó, Điều 11 quy định đối với các nội dung đã được ủy quyền kể trên, khi điều kiện chín muồi cho việc ban hành luật, thì Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội phải kịp thời ban hành luật. Khi đã có đạo luật như vậy được ban hành thì thẩm quyền được ủy thác kể trên sẽ chấm dứt. 

Các văn bản lập pháp ủy quyền thường hướng tới 2 mục đích: (1) để quy định những nội dung quá chi tiết, kỹ thuật mà nếu đưa vào luật mẹ thì dung lượng trở nên quá lớn và (2) để quy định những nội dung mà mức độ biến động rất lớn nếu như đưa vào luật mẹ thì thủ tục sửa đổi sẽ không kịp để phản ứng mau lẹ với tình hình.[24] 

Việc ủy quyền lập pháp trong thực tiễn được coi là cần thiết xuất phát từ những lý do thể hiện ích lợi mà việc ủy quyền lập pháp này có thể mang lại, cụ thể như sau:[25] (1) do sự giới hạn về thời gian nên Quốc hội không có đủ thời gian để thảo luận, xem xét và thông qua mọi quy định thực sự chi tiết phục vụ cho quản lý xã hội một cách hiệu quả; (2) để tăng tốc quá trình lập pháp (tăng tốc phản ứng chính sách): việc ủy quyền lập pháp cho phép việc ban hành các quy phạm pháp luật trở nên nhanh chóng hơn nếu công việc ấy được thực hiện bởi chính Quốc hội/Nghị viện (đặc biệt trong bối cảnh Quốc hội/Nghị viện không phải lúc nào cũng có thể tiến hành họp trong khi thủ tục ra quyết định tại Quốc hội/Nghị viện thường chậm chạp và phức tạp). Thực tế ấy cho thấy, với những quy định cần ban hành ngay để ứng phó với tình huống khẩn cấp hoặc để xử lý các vấn đề khẩn cấp, việc ủy quyền lập pháp là cần thiết; (3) nội dung chuyên môn quá kỹ thuật: pháp luật hiện đại (trong một xã hội có sự chuyên môn hóa sâu sắc như hiện nay) thường phải hàm chứa các quy định có nội dung vừa chi tiết vừa mang tính kỹ thuật, kiến thức chuyên môn cao (chẳng hạn: các quy chuẩn xây dựng công trình, các quy chuẩn về an toàn vệ sinh lao động, các tiêu chuẩn/quy chuẩn môi trường, các tiêu chuẩn/quy chuẩn an toàn thực phẩm v.v.). Đây là những nội dung mà các nghị sỹ thường không có đủ kiến thức chuyên môn, kỹ thuật đồng đều để quyết định một cách thực chất. Việc sử dụng cơ chế ủy quyền lập pháp sẽ cho phép khắc phục nhược điểm này khi sử dụng các chuyên gia có chuyên môn sâu tham gia vào quá trình soạn thảo và quyết định các quy tắc cần thiết; (4) nội dung cần có kiến thức bản địa/địa phương: Các quy định ủy quyền lập pháp do chính quyền địa phương ban hành rất cần có sự hiểu biết cần thiết về địa phương mà các văn bản này điều chỉnh. Chính vì thế, trong nhiều trường hợp, các vấn đề mang tính đặc thù địa phương cũng được đưa lên Nghị viện bàn và quyết sẽ trở nên không thực chất; (5) bảo đảm sự linh hoạt của các đạo luật: Các đạo luật thường khó được thông qua và cũng khó bị sửa đổi, bổ sung do những khó khăn, vướng mắc về quy trình ra quyết định tại Nghị viện. Trong khi đó, các văn bản lập pháp ủy quyền có thể dễ ban hành và cũng dễ được sửa đổi, bổ sung khi cần thiết (nhất là khi các văn bản này bị phát hiện có vấn đề). Chính vì thế, cho phép ủy quyền lập pháp sẽ làm cho hệ thống pháp luật trở nên linh hoạt hơn trong hoạt động điều chỉnh pháp luật (điều này lại càng đúng khi xã hội hiện nay có cấu trúc rất phức tạp trong đó các phần, các bộ phận của cơ thể xã hội có thể có các tốc độ vận hành khác nhau); (6) Nhu cầu tương lai: Tuy khi xây dựng các đạo luật, việc dự báo nhu cầu tương lai là quan trọng nhưng không thể bảo đảm chắc chắn rằng các dự báo luôn là chính xác, nhất là đối với các lĩnh vực cần có sự điều chỉnh ngay như lĩnh vực về y tế (chăm sóc sức khỏe) hoặc phúc lợi cho người dân. Cơ chế ủy quyền lập pháp sẽ cho phép việc xử lý các vấn đề phát sinh một cách thuận lợi hơn. 

Thứ năm, ủy quyền lập pháp tiềm ẩn vấn đề cơ quan được ủy quyền lập pháp có thể tìm cách lẩn tránh sự kiểm soát kỹ lưỡng của Quốc hội và công chúng đối với nội dung lập pháp mà cơ quan này không muốn trình lên Quốc hội. Kinh nghiệm ở Anh quốc cho thấy: các Bộ trưởng thấy rằng, việc để các nội dung nào đó được quy định trong văn bản ủy quyền lập pháp thì việc ban hành sẽ dễ dàng hơn (do nội dung đó sẽ ít được Quốc hội/Nghị viện xem xét, rà soát kỹ so với việc đưa nội dung đó vào trong các đạo luật) nên có một xu hướng là các bộ trưởng đã để nhiều nội dung mà được không ít ý kiến cho rằng đáng lẽ việc ấy nên để trong các đạo luật của Nghị viện mới đích đáng hơn và để trong văn bản ủy quyền lập pháp.[26] Nói cách khác, sự tồn tại cơ chế ủy quyền lập pháp trong bối cảnh các dự án luật chủ yếu do Chính phủ trình có thể dẫn tới tình trạng các bộ trưởng sẽ tìm cách lạm dụng cơ chế ủy quyền lập pháp để tìm cách trao cho mình nhiều hơn quyền năng trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế tại Anh, việc ban hành các đạo luật khung (framework Act), chẳng hạn Dự luật về khoản vay cho sinh viên trong hoạt động giáo dục [Education (Student Loans) Bill năm 1990], Dự luật về hỗ trợ trẻ em (Chill Support Bill) năm 1990 và Dự luật về người tìm kiếm việc làm (Jobseekers Bill) năm 1995 được xem là những ví dụ cụ thể về tình trạng này.[27] Chính vì vậy, vấn đề mấu chốt đặt ra là phải có cơ chế kiểm soát hoạt động ủy quyền lập pháp cũng như hoạt động lập pháp theo ủy quyền để bảo đảm sự ủy quyền là chính đáng và chủ thể được ủy quyền lập pháp thực hiện hoạt động lập pháp theo ủy quyền được đúng với ý đồ của chủ thể ủy quyền (Quốc hội). 

Có thể thấy, các quốc gia thừa nhận ủy quyền lập pháp đều có cơ chế kiểm soát việc ủy quyền lập pháp và kiểm soát hoạt động lập pháp theo ủy quyền. Về việc kiểm soát ủy quyền lập pháp, pháp luật của các quốc gia thường quy định việc ủy quyền lập pháp thường phải bằng hành vi ủy quyền một cách minh thị [chẳng hạn, thường được quy định trong chính một đạo luật ủy quyền lập pháp – còn gọi là “đạo luật mẹ” hoặc “đạo luật ủy quyền” (enabling Act)]. Trong đạo luật “mẹ” thường quy định rõ nội dung và phạm vi ủy quyền lập pháp. Ngoài ra, việc kiểm soát hành vi lập pháp theo ủy quyền được thực hiện thông qua nhiều cơ chế khác nhau, phổ biến nhất là cơ chế kiểm soát bằng Nghị viện và cơ chế kiểm soát bằng tài phán (tòa án).

4. Gợi ý với Việt Nam

Từ các khía cạnh phân tích lý luận, có tham chiếu thêm kinh nghiệm quốc tế kể trên, có thể thấy rằng, khi hoàn thiện cơ chế ủy quyền lập pháp ở Việt Nam, cần quan tâm tới các vấn đề sau: 

– Cần thống nhất nhận thức về ủy quyền lập pháp: ủy quyền lập pháp bao giờ cũng là hành vi của cơ quan lập pháp. Do vậy, chủ thể ủy quyền của quan hệ ủy quyền này bao giờ cũng phải là “cơ quan lập pháp” (Quốc hội). Chủ thể nhận ủy quyền có thể rộng, bao gồm bất cứ chủ thể công quyền nào (chẳng hạn, Chính phủ, Bộ trưởng, Chính quyền địa phương v.v.). Theo quan niệm này, việc Chính phủ giao cho các bộ, ngành hoặc chính quyền địa phương ban hành văn bản hướng dẫn thi hành quy định của mình, về nguyên tắc, không nên xem là hành vi “ủy quyền lập pháp” (hoặc có thể xem đó là sự ủy quyền lại trong ủy quyền lập pháp). 

 – Đi kèm với việc thống nhất nhận thức về ủy quyền lập pháp như vậy, cần thống nhất nhận thức về hoạt động đi kèm là “lập pháp theo ủy quyền”. Ở nước ta, hoạt động lập pháp theo ủy quyền và hoạt động lập quy nhiều khi bị đồng nhất với nhau (hoặc chí ít, hiện tại đang được điều chỉnh theo một quy trình chung trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Chúng tôi cho rằng, phù hợp với nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, Quốc hội là cơ quan thực hiện[28] quyền lập pháp hiện nay ở Việt Nam, các hoạt động lập quy ở Việt Nam nên được xem là hoạt động lập pháp theo ủy quyền, không nên nhấn mạnh quá mức tới việc tồn tại thẩm quyền lập quy độc lập của chủ thể nào đó nếu thẩm quyền ấy không được các đạo luật của Quốc hội thừa nhận một cách tường minh. 

– Ủy quyền lập pháp, cũng giống như mọi cơ chế ủy quyền khác, đều hàm chứa trong đó những mâu thuẫn nội tại: (1) có sự “xung đột” về thứ tự ưu tiên giữa chủ thể ủy quyền và chủ thể được ủy quyền: chủ thể ủy quyền có thể lo ngại “ủy quyền” trở thành “mất quyền” (khi “ưu tiên của chủ thể ủy quyền” và “ưu tiên của chủ thể được ủy quyền” nhiều khi không thống nhất với nhau); (2) có sự bất cân xứng về thông tin giữa “chủ thể ủy quyền” và “chủ thể được ủy quyền” khi tiến hành các công việc ủy quyền. Chính vì thế, để bảo đảm hành vi của chủ thể được ủy quyền luôn trung thành/không trái với lợi ích của chủ thể ủy quyền, chủ thể ủy quyền buộc phải thiết lập cơ chế giám sát, kiểm tra việc ủy quyền. Muốn khắc phục được tình trạng ban hành quá nhiều các văn bản hướng dẫn thi hành ở Việt Nam hiện nay, Quốc hội nên quan tâm hoàn thiện quy tắc về ủy quyền lập pháp ở nước ta hiện nay. Mặc dù, trong những năm qua, mỗi lần sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy tắc ủy quyền lập pháp đã có phần hoàn thiện thêm[29] nhưng thực chất, quy tắc ủy quyền lập pháp hiện nay có phần còn lỏng lẻo.[30]

– Ủy quyền lập pháp cũng giống như các loại ủy quyền khác, người chịu các hệ quả pháp lý tối cao vẫn là chủ thể ủy quyền. Chính vì thế, Quốc hội cần thấy rõ vai trò, trách nhiệm của mình đối với chất lượng của các văn bản lập pháp theo ủy quyền (việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành) để từ đó coi trọng hơn công tác giám sát và xử lý, quy trách nhiệm đối với các chủ thể thực hiện lập pháp theo ủy quyền. Quốc hội cần thực hiện việc giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật một cách thường xuyên hơn và thiết kế nhiều thêm công cụ thực hiện việc giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật này. 

– Cơ chế kiểm soát ủy quyền lập pháp có thể là cơ chế kiểm soát trước hoặc kiểm soát sau. Trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên như ở Việt Nam hiện nay và rất khó xây dựng một Quốc hội hoạt động chuyên nghiệp trong tương lai gần thì cần tăng cường xây dựng cơ chế kiểm soát sau đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong việc hoàn thiện cơ chế ấy, việc tính tới khả năng trao cho Tòa án thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật rất nên được đặt ra.

 

Quốc hội thông qua dự án luật – Ảnh minh họa

Theo moj.gov.vn

 

[1] GS.TS. Trần Ngọc Đường “Ủy quyền lập pháp trong cơ chế phân công, phối hợp, kiểm soát việc thực hiện quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 22(374) – Tháng 11/2018.

[2] TS. Lương Minh Tuân, “Kinh nghiệm của Cộng hòa Liên bang Đức về ủy quyền lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1 (281) – Tháng 1/2015; “Pháp luật về ủy quyền lập pháp ở Việt Nam – thực trạng và kiến nghị” .

[3] PGS.TS. Tô Văn Hòa và TS. Nguyễn Hải Ninh (đồng chủ biên), Ủy quyền lập pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn (Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia, 2017).

[4] Ths. Bùi Thu Hằng, “Ủy quyền lập pháp từ kinh nghiệm quốc tế, bài học đối với Việt Nam” (2019) .
[5] 

[6] Nói như thế để thấy rằng, để đưa ra một định nghĩa chính xác, có giá trị pháp định, được mọi người chấp nhận đối với thuật ngữ “ủy quyền lập pháp” là điều khó khăn nếu không muốn nói là không thể. Tuy vậy, để đưa ra một khái niệm có thể chấp nhận được, khái niệm này phải lột tả được bản chất hiện tượng xã hội đang diễn ra trong thực tiễn đời sống.

[7] Thực hiện quy định này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 02/2012/QĐ-TTg ngày 13/1/2012 về việc ban hành danh mục hàng hóa, dịch vụ thiết yếu phải đăng ký hợp đồng theo mẫu, điều kiện giao dịch chung (sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 35/2015/QĐ-TTg ngày 20/8/2015 và Quyết định số 38/2018/QĐ-TTg ngày 5/9/2018).

[8] Thực hiện quy định này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 99/2011/NĐ-CP ngày 27/10/2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

[9] Trong Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí năm 2015, Bộ Tài chính có thẩm quyền quy định về các loại phí như: phí kiểm dịch (động, thực vật, sản phẩm động vật), phí kiểm soát giết mổ gia súc, phí phòng, chống dịch, bệnh cho động vật, phí bảo vệ nguồn lợi thủy sản, phí thẩm định dự án đầu tư v.v. HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quy định phí sử dụng công trình kết cấu hạ tầng, công trình dịch vụ, tiện ích công cộng trong khu vực cửa khẩu, phí sử dụng tạm thời lòng đường, hè phố, phí tham quan danh lam thắng cảnh thuộc địa phương quản lý, phí thẩm định hồ sơ cấp GCN quyền sử dụng đất, phí khai thác và sử dụng tài liệu đất đai.

[10] Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 326/2016/UBTVQH14 ngày 30/12/2016 quy định về mức thu, miễn, giảm, nộp, quản lý và sử dụng án phí và lệ phí tòa án.

[11] Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 85/2019/TT-BTC ngày 29/11/2019 hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thầm quyền quyết định của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

[12] Nguyên văn: “The Legislative cannot transfer the Power of Making Laws to any other hands. For it being but a delegated Power from the People, they, who have it, cannot pass it over to others…And when the people have said, We will submit to rules, and be govern’d by Laws made by such Men, and in such Forms, no Body else can say other Men shall make Laws for them; nor can the people be bound by any Laws but such as are Enacted by those, whom they have Chosen, and Authorised to make Laws for them. The power of the Legislative being derived from the People by a positive voluntary Grant and Institution, can be no other, than what the positive Grant conveyed, which being only to make Laws, and not to make Legislators, the Legislative can have no power to transfer their Authority of making laws, and place it in other hands” <https://www.ncsl.org/research/about-state-legislatures/delegation-of-legislative-power.aspx>.

[13] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

[14] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

[15] Việc phê chuẩn này do Ủy ban lưỡng viện về văn bản pháp quy (Joint Committee on Statutory Instruments) thực hiện. Trên thực tế, rất ít khi Ủy ban này ngăn chặn việc ban hành văn bản pháp quy bằng việc ra nghị quyết không chấp nhận việc ban hành văn bản pháp quy.

[16] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253.

[17] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 7th ed. (New York: Routledge, 2015) at 224.

[18] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 254.

[19] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 7th ed. (New York: Routledge, 2015) at 225.

[20] <http://fds.oup.com/www.oup.com/pdf/13/9780199232376_chapter1.pdf>

[21] 

[22] Điều 8 quy định các vấn đề sau phải được quy định dưới hình thức văn bản Luật: (1) Chủ quyền quốc gia; (2) Việc thành lập, tổ chức và thẩm quyền của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, chính quyền nhân dân, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân các cấp; (3) Chế độ tự trị của các khu dân tộc, chế độ của các khu hành chính đặc biệt, chế độ tự trị ở cơ sở; (4) Tội phạm và hình phạt; (5) Việc tước quyền chính trị của công dân, hoặc các biện pháp cưỡng bức và hình phạt liên quan tới việc hạn chế tự do cá nhân; (6) Việc đặt ra các sắc thuế, ấn định mức thuế, quản lý việc thu thuế và các quy tắc thuế cơ bản khác; (7) Việc tước đoạt tài sản không phải là của nhà nước; (8) Các thiết chế/chế định dân sự cơ bản; (9) Chế độ kinh tế cơ bản và các quy tắc cơ bản về kho bạc, thuế quan, tài chính và ngoại thương; (10) Hệ thống tố tụng và trọng tài; (11) Các vấn đề khác mà việc điều chỉnh phải được thực hiện bằng việc ban hành đạo luật quốc gia bởi Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội.

[23] Trước lần sửa đổi, bổ sung năm 2015, Luật Lập pháp năm 2000 (Điều 10) của Trung Quốc chỉ đòi hỏi việc ủy quyền lập pháp phải nêu rõ “mục tiêu và phạm vi ủy quyền”. Tuy nhiên, trong lần sửa đổi, bổ sung năm 2015, Điều 10 của Luật Lập pháp năm 2000 được sửa đổi, bổ sung để thành 3 điều là Điều 10, Điều 11 và Điều 12 với yêu cầu, đòi hỏi mới, chặt chẽ hơn đối với việc ủy quyền lập pháp.

[24] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 6th ed. (Harlow, England: Pearson, 2006) at 253; cũng xem: Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 7th ed. (New York: Routledge, 2015) at 224.

[25] Catherine Elliott & Frances Quinn, English Legal System, 18th ed. (Harlow, UK: Pearson, 2017) at 83.

[26] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 7th ed. (New York: Routledge, 2015) at 224.

[27] Robert Rogers and Rhodri Walters, How Parliament works, 7th ed. (New York: Routledge, 2015) at 224.

[28] Tuy Hiến pháp năm 2013 không còn quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nữa nhưng Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp.

[29] Ví dụ, Khoản 6 và 7 Điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định:
6. Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
7. Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc ban hành văn bản quy định chi tiết có nội dung ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết.
Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về “văn bản quy định chi tiết” như sau:
1. Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết.
2. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp. Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết.
3. Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường hợp cần phải quy định trong các văn bản khác nhau.
Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết.

[30] Chẳng hạn, khi giao cho các cơ quan thực hiện việc lập pháp theo ủy quyền (ban hành văn bản quy định chi tiết hoặc các văn bản “không đầu”) cần quy định rõ mục tiêu, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền và các nguyên tắc cần tuân thủ khi thực hiện lập pháp theo ủy quyền, trách nhiệm của chủ thể thực hiện lập pháp theo ủy quyền khi thời hạn ủy quyền sắp hết v.v.