Khái niệm chung về dịch vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng.[26/01/10] - Hội đập lớn và phát triển nguồn nước Việt Nam

KHÁI NIỆM CHUNG VỀ DỊCH VỤ CÔNG CỘNG VÀ KHÔNG GIAN DỊCH VỤ CÔNG CỘNG

TS. Phạm Sỹ Liêm

Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển Hạ tầng

Mở đầu

“Tổ chức và các giải pháp phát triển không gian dịch vụ công cộng tại các đô thị Việt Nam trong tương quan vùng đô thị “ là tên của đề tài nghiên cứu khoa học xã hội và nhân văn cấp nhà nước. Theo Đề cương nghiên cứu thì đề tài có 13 nội dung bao gồm 106 chuyên đề, huy động tập thể đông đảo chuyên gia tham gia nghiên cứu. Trong bối cảnh đó, cần thiết phải có một khái niệm chung thống nhất, rõ ràng về dịch vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng để các chuyên gia, vốn được đào tạo theo nhiều ngành học khác nhau tại nhiều nước khác nhau vào những thời kỳ khác nhau, đi đến cách hiểu thống nhất về chủ đề mà mình nghiên cứu. Với mục đích đó, tôi soạn thảo tài liệu này để các chuyên gia chúng ta cùng thảo luận đóng góp ý kiến và cuối cùng có được khái niệm chung thống nhất về dịch vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng làm sợi chỉ đỏ xuyên suốt 106 chuyên đề nghiên cứu của đề tài rộng lớn này.

Dịch vụ và kinh tế dịch vụ

Dịch vụ ( tiếng Anh, Pháp: Service; tiếng TQ: phục vụ) trong kinh tế học là một loại sản phẩm kinh tế, không phải là vật phẩm mà là công việc của con người dưới hình thái lao động thể lực, kiến thức và kỹ năng chuyên nghiệp, khả năng tổ chức và thương mại ( Từ điển kinh tế-kinh doanh Anh-Việt). Dịch vụ là một thứ hàng hoá mà việc cung ứng nó không phải là chuyển giao quyền sở hữu mà chỉ là đem lại lợi ích nào đó cho bên tiếp nhận. Dịch vụ là phi vật thể ( insubstantial), không sờ mó được ( intangibility). Tuy vậy, nhiêù dịch vụ lại đi kèm với hàng hoá vật thể (physical good), chẳng hạn khách sạn cung ứng thức ăn (hàng hoá vật thể) nhưng đồng thời cũng cung ứng dịch vụ dưới dạng nơi ăn, bưng bê, bày dọn bàn v.v. Dù một số tiện ích (utility) cung ứng hàng hoá vật thể như hệ thống cấp nước máy, người ta thường vẫn xem tiện ích đó là dịch vụ.

Các hoạt động sản xuất và cung ứng dịch vụ tạo thành kinh tế dịch vụ.

Theo J. Fourastié và C. Clark, nền kinh tế hiện đại của mỗi quốc gia chia thành 3 khu vực (sector) là: khu vực thứ nhất (nông nghiệp, khai khoáng), khu vực thứ hai (công nghiệp), khu vực thứ ba (dịch vụ, khoa học). Như vậy kinh tế dịch vụ thuộc khu vực thứ ba (Tertiary sector).

Khu vực kinh tế dịch vụ ngày nay thu hút nhiều nhân công, có các hình thức hoạt động hết sức đa dạng. Cho dù đó là dịch vụ của chuyên gia đơn lẻ như luật sư, kiến trúc sư, thầy thuốc, hay của phòng nghiên cứu, tổ chức tư vấn, ngân hàng, cửa hàng làm tóc… thì các hoạt động này luôn đòi hỏi các tiếp xúc mặt đối mặt và thường tạo nên mạng lưới dịch vụ hỗ trợ và bổ sung cho nhau.

Kinh tế dịch vụ tại nhiều quốc gia phát triển rất nhanh và chiếm vị trí chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân, chẳng hạn kinh tế dịch vụ của Hoa kỳ năm 2007 chiếm 78.5% kinh tế quốc dân so với 20% năm 1947, bao gồm các loại hình dịch vụ sau đây:

phục vụ kinh doanh:

· tư vấn

· dịch vụ khách hàng

· dịch vụ quản lý nguồn nhân lực (như dịch vụ trả lương nhân viên)

trông giữ trẻ
chăm sóc vườn tược, dọn vệ sinh, sửa chữa nhà cửa, bảo trì và sửa chữa cơ-điện- nước
mai táng
dịch vụ xử lý và phòng ngừa tranh chấp:

· trọng tài

· toà án

· ngoại giao

· giam giữ

· cảnh sát

· luật gia

· trung gian hoà giải

· quân đội

· thương lượng

giáo dục ( bảo tàng, thư viện, nhà trường )
giải trí

· sòng bạc

· chiếu bóng

· sân khấu

· mãi dâm

· thể thao

· truyền hình

giặt là
dịch vụ tài chính

· kế toán

· ngân hàng và tổ chức tín dụng

· bất động sản

· môi giới chứng khoán

· chuẩn bị nộp thuế

dịch vụ ăn uống

dịch vụ ăn uống
chăm sóc cá nhân (làm tóc, cắt móng tay, vệ sinh răng miệng)

chăm sóc cá nhân (làm tóc, cắt móng tay, vệ sinh răng miệng)
chăm sóc sức khoẻ

chăm sóc sức khoẻ
bệnh viện

bệnh viện
dịch vụ thông tin:

dịch vụ thông tin:

· xử lý dữ liệu

· lưu trữ cơ sở dữ liệu

· phiên dịch

· dịch thuật

quản lý rủi ro (bảo hiểm, ký gửi an toàn)

quản lý rủi ro (bảo hiểm, ký gửi an toàn)
dịch vụ xã hội

dịch vụ xã hội
vận tải

vận tải
tiện ích công cộng:

tiện ích công cộng:

· năng lượng

· khí đốt

· viễn thông

· quản lý rác

· cấp thoát nước

Dịch vụ công cộng, dịch vụ công ích và dịch vụ tư

Kết cấu của một quốc gia hiện đại bao gồm 3 khối: bộ máy nhà nước, khối thị trường và xã hội dân sự. Đối tượng của dịch vụ bao gồm cả 3 khối đó, chẳng hạn dịch vụ định giá BĐS để phục vụ việc xử án (phục vụ nhà nước), định giá BĐS cho nhà kinh doanh BĐS và định giá BĐS cho người dân cần mua nhà. Khi dịch vụ có đối tượng phục vụ là xã hội dân sự thì được gọi chung là dịch vụ công cộng (Public Services). Các chuyên gia quy hoạch đô thị và các kiến trúc sư thường hiểu theo định nghĩa này, từ đó mà có các định nghĩa về không gian dịch vụ công cộng ( không gian chứa đựng các hoạt động dịch vụ công cộng) và công trình công cộng (như khách sạn, nhà hàng, công trình thể thao, nhà hát, bệnh viện v.v.).

Vấn đề trở thành phức tạp khi các nhà quản lý đô thị lại có định nghĩa khác về dịch vụ công cộng như sau: Dịch vụ công cộng là từ thường được dùng để chỉ các dịch vụ mà chính phủ cung ứng cho các công dân của mình, có thể là trực tiếp thông qua khu vực công hay là cấp tài chính cho khu vực tư nhân cung ứng. Từ này kết hợp với một sự đồng thuận xã hội rằng một số dịch vụ trong đó phải đến được với tất cả mọi người, bất kể thu nhập bao nhiêu. Cho dù dịch vụ công cộng không phải do chính phủ cung ứng hay cấp tài chính đi nữa nhưng vì các lý do xã hội và chính trị mà chúng vẫn có khuôn khổ pháp lý khác với phần lớn các ngành kinh tế khác…và chúng có thể gắn với quyền cơ bản của con người (như quyền được cấp nước).

Tại các nước phát triển hiện đại, dịch vụ công cộng thường bao gồm (theo Wikipedia):

9. Vận tải công cộng

Truyền thanh, truyền hình9. Vận tải công cộng
10. Nhà ở xã hội

Giáo dục10. Nhà ở xã hội
11. Viễn thông

Cấp điện11. Viễn thông
12. Quy hoạch đô thị

Cứu hoả12. Quy hoạch đô thị
13. Quản lý rác

Cấp khí đốt13. Quản lý rác
14. Cấp nước

Y tế14. Cấp nước
15. Thư viện, lưu trữ

Quân sự15. Thư viện, lưu trữ
16. Dịch vụ xã hội

Cảnh sát16. Dịch vụ xã hội

Trong số các dịch vụ công cộng trong đô thị, có những dịch vụ cơ bản gọi là dịch vụ thị chính (municipal services), bao gồm vệ sinh ( nước thải, rác), cấp nước, đường phố (streets),trường học, thanh tra thực phẩm, một số dịch vụ y tế và vận tải, cấp điện, khí đốt, chiếu sáng công cộng và truyền hìnhv.v.

Tóm lại, từ tiếng Anh public services có hai cách hiểu khác nhau: theo nghĩa rộng như cách hiểu của các nhà quy hoạch đô thị và kiến trúc sư, và cách hiểu theo nghĩa hẹp của các nhà quản lý đô thị. Để tiện phân biệt hai cách hiểu đó trong tiếng Việt, chúng tôi đề nghị public services theo cách hiểu thứ nhất thì gọi là dịch vụ công cộng (public services), còn theo cách hiểu thứ hai thì gọi là dịch vụ công ích (services of general interest), nếu dịch vụ nào không phải công ích thì gọi là dịch vụ cá nhân (private services). Như vậy, có thể định nghĩa dịch vụ công cộng bằng công thức sau đây:

dịch vụ công cộng = dịch vụ công ích + dịch vụ cá nhân

public services = services of general interest + private services

Đây là khái niệm chung về dịch vụ công cộng đề nghị áp dụng thống nhất trong đề tài nghiên cứu này.

Ơ nước ta, dịch vụ công cộng có lúc còn được gọi là dịch vụ công mà Phạm Quang Lê trong sách “Dịch vụ công và xã hội hoá dịch vụ công- Một số vấn đề lý luận và thực tiễn “( Chu văn Thành chủ biên. Nhà XB Chính trị quốc gia. Hà Nội.2004) định nghĩa là: “những hoạt độngcủa các tổ chức nhà nước hoặc của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước uỷ quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu của cộng đồng, công dân; theo nguyên tắc không vụ lợi; đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội ”, và cho rằng dịch vụ công bao gồm dịch vụ sự nghiệp công ( hoặc phúc lợi công cộng ), dịch vụ công ích và dịch vụ hành chính công, đồng thời nhấn mạnh là không được lẫn lộn với hoạt động công vụ (civil services) là hoạt động hàng ngày của bộ máy công quyền.( Chú thích: Thế nhưng đầu tư công lại không phải là đầu tư công cộng mà là đầu tư bằng Ngân sách nhà nước!). Theo Ô. Lê, dịch vụ công ích là các hoạt động có tính chất kinh tế hàng hoá do các doanh nghiệp công ích thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước, không nhằm mục tiêu lợi nhuận để phục vụ nhân dân như cung cấp điện, nước, kết cấu hạ tầng, vệ sinh môi trường, phòng chống các dịch bệnh, vận tải công cộng, khuyến nông…

Ngoài ra, từ dịch vụ công ích còn có một định nghĩa khác theo Luật Doanh nghiệp nhà nước (2003) là: dịch vụ thiết yếu đối với đời sống, kinh tế, xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh mà việc sản xuất, cung cấp theo cơ chế thị trường thì khó có khả năng bù đắp chi phí đối với doanh nghiệp sản xuất, cung ứng dịch vụ này, do đó được Nhà nước đặt hàng, giao kế hoạch, đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định. Cách định nghĩa này được các nhà làm chính sách nước ta đưa ra chỉ để tiện cho việc chi tiêu Ngân sách nhưng lại không hội nhập với thông lệ quốc tế.

Theo kinh tế học công cộng, dịch vụ công ích là hàng hoá công cộng (public goods), còn dịch vụ cá nhân là hàng hoá cá nhân (private goods).

Hàng hoá công cộng là những hàng hoá mà việc một cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá đó tạo ra không ngăn cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó. Hàng hoá công cộng có hai thuộc tính cơ bản là:

· Không có tính cạnh tranh (non-rivalrous) trong tiêu dùng, tức là khi có thêm một người tiêu dùng thì cũng không làm giảm lợi ích của những người đang tiêu dùng, chẳng hạn xem truyền hình;

· Không có tính loại trừ (non- excludable) trong tiêu dùng, tức là không thể loại trừ, hoặc muốn loại trừ thì rất tốn kém, những cá nhân từ chối trả tiền cho dịch vụ đó, chẳng hạn kẻ trốn đóng phụ phí nước thải vẫn có thể hưởng dịch vụ thoát nước mưa và nước thải.

Tuy vậy chỉ có hàng hoá công cộng thuần tuý (pure public goods) mới có đầy đủ hai thuộc tính đó, còn trong thực tế đa số hàng hoá công cộng là không thuần tuý (impure public goods) chỉ có phần nào các thuộc tính trên.

Trong số các hàng hoá công cộng có những loại mà người ta cho rằng ai cũng cần được tiêu dùng, bất kể thu nhập của họ là bao nhiêu, chẳng hạn giáo dục tiểu học, tiêm chủng, nước sạch. Hàng hoá công cộng đó gọi là hàng hoá khuyến dụng (merit goods).

Không gian đô thị, không gian công cộng, không gian dịch vụ công cộng

Không gian đô thị (Urban space).

Đô thị nào dù lớn dù nhỏ cũng đồng thời là một không gian vật thể, một không gian kinh tế và một không gian văn hoá xã hội (Trương Quang Thao. Đô thị học-Những khái niệm mở đầu. NXB Xây dựng. 2003). Không gian vật thể là phần “cứng” dùng để chứa đựng hai không gian sau. Vậy đâu là giới hạn của không gian vật thể? Theo Đinh Thành Nhật (Urban Spatial Planning – Theory, Method and Practice. Higher Education Press. Pekin.2007) thì điều này phụ thuộc vào định nghĩa đô thị. Có hai cách định nghĩa đô thị: một là định nghĩa dựa trên địa giới hành chính (khi đó tiếng Anh gọi đô thị là City) và một là định nghĩa về kinh tế, chủ yếu dựa trên quy mô đô thị và mật độ dân cư (khi đó tiếng Anh gọi đô thị là Urban), chẳng hạn tiêu chí định nghĩa đô thị của Hoa Kỳ là ít nhất phải có 2500 dân và mật độ trên 1000 người / km2 (nước ta quy định tương ứng là 4000 dân và 2000 người / km2, ngoài ra tương tự như Trung Quốc, còn thêm tiêu chí về tỷ lệ lao động phi nông nghiệp).

Đô thị mà đề tài này quan tâm là đô thị kinh tế. Địa giới kinh tế của đô thị do thị trường sức lao động quyết định, tức là mỗi người sống trong đô thị đều kiếm việc làm trong cùng một thị trường sức lao động. Lấy Chicago làm ví dụ để thấy sự khác nhau giữa địa giới kinh tế và địa giới hành chính: địa giới kinh tế của Chicago bao trùm 130 đô thị hành chính, trong đó lớn nhất là thành phố Chicago với hơn 2 triệu dân, đô thị hành chính nhỏ nhất chỉ có mấy vạn dân. Nó nằm vắt qua 2 bang Illinois và Indiana, chỗ xa nhất cách nhau xấp xỉ 100 km. Dù như vậy nhưng nhờ giao thông phát triển nên có chung một thị trường sức lao động thống nhất. Thị trường này và thị trường đất đai và thị trường nhà ở có cùng giới hạn địa lý rõ ràng. Đặc tính này rất quan trọng, có ảnh hưởng sâu sắc đối với mô thức phát triển, quản lý và quy hoạch đô thị

Không gian công cộng (Public space).

Không gian công cộng (Trương Quang Thao gọi là không gian công ích) thuộc về/cũng là không gian văn hoá-xã hội, là không gian vật thể dành cho các hoạt động giao tế xã hội, nơi mọi người dân đều có quyền đến đó để giao tiếp mà không phải xin phép hay trả tiền, đối lập với không gian tư ( Private space) dành riêng cho những hoạt động theo chức năng, chẳng hạn nhà ở, nhà máy, văn phòng… Chợ là không gian đầu tiên trở thành không gian công cộng. Theo J. Jacobs thì không gian hè phố là không gian công cộng rất quan trọng tạo ra bộ mặt của đô thị (còn đường ô tô chỉ dành riêng cho ô tô chạy với tốc độ cao, người đi bộ không có quyền sử dụng nó).

Không gian dịch vụ công cộng (Public services space).

Không gian dịch vụ công cộng chứa đựng các hoạt động dịch vụ công cộng, là một bộ phận của không gian kinh tế đô thị. Không gian hè phố vừa là không gian công cộng vừa là không gian dịch vụ công cộng. Có vai trò quan trọng nhất trong không gian dịch vụ công cộng là khu thương nghiệp trung tâm (Central Business District- CBD; ở Hoa kỳ gọi là Downtown), nơi tập trung cao độ các hoạt động dịch vụ công cộng, cũng là nơi có mật độ việc làm cực cao. Đại bộ phận dân đô thị sống bên ngoài CBD, hàng ngày đổ vào CBD làm việc.

Kinh tế học đô thị chỉ ra rằng cơ chế hình thành và phát triển đô thị là do không gian đô thị có hiệu ứng tụ tập (agglomeration effect), khiến thị trường sức lao động có hiệu quả cao nhờ trở thành lớn mạnh và thống nhất. CBD chính là nơi thể hiện tập trung nhất hiệu ứng tụ tập đó.

Đô thị có thể chỉ có một CBD, nhưng cũng có thể có nhiều CBD hoặc một CBD chính cùng với nhiều CBD nhỏ hơn.

Nhiều loại hình dịch vụ công cộng, chủ yếu là dịch vụ công ích, lại phân tán và hình thành mạng (network), như mạng trường học, mạng bệnh viện, mạng cứu hoả, mạng bưu điện, mạng cấp nước…Việc phân bố hợp lý các mạng dịch vụ này là một nhiệm vụ của quy hoạch đô thị.

Cuối cùng cần chú ý rằng trong kinh tế đô thị Việt Nam hiện nay, ngoài kinh tế chính thức (formal economy) còn có kinh tế không chính thức (informal), chủ yếu là kinh tế dịch vụ không chính thức đang cung cấp hàng vạn việc làm như hàng rong, thu lượm phế liệu, bốc vác, xe ôm…và có khi phi pháp như mãi dâm. Không gian dịch vụ công cộng phi chính thức này là vỉa hè, bến xe, nhà ga, chợ…Các nhà quản lý đô thị cần có hiểu biết cần thiết về không gian dịch vụ công cộng phi chính thức này để có biện pháp quản lý phù hợp và không đưa ra những quyết định duy ý chí.

Lời cuối

Trong bài này tôi đã giới thiệu vắn tắt nhận thức của mình về khái niệm dịch vụ công cộng và không gian dịch vụ công cộng. Có thể thấy có những cách hiểu, cách gọi chênh nhau trong giới học thuật nước ta đối với phạm trù này và do đó muốn tiến hành nghiên cứu đề tài nghiên cứu khoa học đã đặt ra thì trước hết phải “chính danh” vì “danh có chính thì ngôn mới thuận”. Tuy kiến thức về đô thị học của tôi còn hạn hẹp nhưng tôi cũng mạnh dạn nêu lên kiến giải của mình để trao đổi với các chuyên gia quan tâm đến chủ đề này. Mong nhận được ý kiến của quý vị. Xin cảm ơn!

Ngày 25 tháng 01 năm 2010

du học anh quốc