Hoàn thiện khung pháp luật về môi trường ở Việt Nam

Thuộc tính

Tên đề tài

Nội dung tóm tắt

MỤC LỤC

Phần I

Lý luận về khung pháp luật môi trường

I. Khái niệm khung pháp luật môi trường

II. Đặc trưng cơ bản của khung pháp luật môi trường

1. Những biểu hiện đặc thù của quan hệ pháp luật môi trường

2. Các yếu tố cấu thành khung pháp luật môi trường

Phần II

Thực trạng khung pháp luật môi trường ở Việt Nam

1. Thực trạng xây dựng thể chế bảo vệ môi trường

2. Thực trạng thi hành pháp luật về môi trường

3. Thực trạng xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về môi trường

Phần III

Khái quát về pháp luật quốc tế và kinh nghiệm đối với Việt Nam

Phần IV

Yêu cầu và định hướng phát triển của pháp luật về môi trường

I. Các thách thức đặt ra đối với việc phát triển pháp luật về môi trường

1. Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân

2. Xây dựng nền kinh tế thị trường

3. Quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hóa theo quan điểm phát triển bền vững

4. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

II. Các cơ sở định hướng nhu cầu phát triển của pháp luật về môi trường

1. Các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về xây dựng và phát triển pháp luật về môi trường

2. Các chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể

3. Các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã hoặc sẽ ký kết, tham gia

III. Các yếu tố tác động tới nhu cầu phát triển pháp luật về môi trường ở Việt Nam

1. Yếu tố phát triển kinh tế – xã hội

2. Yếu tố hài hoà hoá lợi ích

3. Yếu tố xã hội hoá

IV. Mục tiêu phát triển pháp luật môi trường đến năm 2020

V. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật môi trường đến năm 2020

1. Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch của hệ thống pháp luật môi trường trong việc thể chế hoá quan điểm phát triển bền vững thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

2. Đổi mới hình thức văn bản và quy trình soạn thảo, ban hành văn bản để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch của pháp luật môi trường và áp dụng pháp luật môi trường.

3. Nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật môi trường

VI. Định hướng hoàn thiện khung pháp luật môi trường

1. Hoàn thiện thể chế

2. Hoàn thiện các thiết chế bảo vệ môi trường và cơ chế thực hiện

3. Hoàn thiện cơ chế xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp

Danh mục tài liệu tham khảo

Xem thêm

Nội dung toàn văn

PHẦN MỘT

LÝ LUẬN VỀ KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

KHÁI NIỆM KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

Việc xây dựng các quan điểm, quan niệm chuẩn về khung pháp luật môi trường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, không chỉ trong nhận thức lý luận, hoạch định chính sách mà còn chi phối trực tiếp đến cách thức, biện pháp, cơ chế và hiệu quả của hoạt động quản lý, khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Mặc dù vậy, trong thời gian qua vì nhiều lý do khác nhau, quan điểm chính thống về khung pháp luật nói chung, khung pháp luật môi trường nói riêng vẫn chưa được hình thành một cách rõ nét. Nhiều tranh luận khoa học xung quanh vấn đề có hay không sự tồn tại của một ngành luật môi trường độc lập vẫn đang diễn ra, ít nhất là từ giác độ học thuật. Cụ thể:

Quan điểm thứ nhất cho rằng luật môi trường không phải là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam mà chỉ là một bộ phận của ngành luật hành chính[1]. Những người theo quan điểm này lập luận rằng đặc trưng của pháp luật môi trường là phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, với sự can thiệp khá sâu của các cơ quan công quyền. Trong phần lớn các quy định của pháp luật môi trường đều có sự hiện diện của yếu tố quyền lực công nhằm mục đích kiểm soát hành vi của các cá nhân, tổ chức khi họ tác động đến môi trường, từ quy trình lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường tới các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật môi trường… Tuy nhiên, cách nhìn nhận này chưa thật đầy đủ và toàn diện, bởi lẽ, xét trên bình diện chung nếu coi việc bảo vệ môi trường sống của con người là một chức năng của nhà nước, một loại dịch vụ công mà nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm thì sự có mặt của công quyền trong hoạt động bảo vệ môi trường là một tất yếu. Thêm nữa, nếu chỉ căn cứ vào sự hiện diện của yếu tố công quyền để coi luật môi trường là bộ phận của luật hành chính thì chúng ta phải coi tất cả các ngành luật đang tồn tại trong hệ thống pháp luật đều là bộ phận của luật hành chính. Quan hệ đất đai, quan hệ lao động, quan hệ hình sự, quan hệ dân sự… đều là những lĩnh vực nằm trong phạm vi của quản lý nhà nước ở mức độ này hay mức độ khác[2]. Mặt khác, xu thế chung cho thấy các yếu tố và phương pháp điều chỉnh thuộc về lĩnh vực “luật tư” đang ngày càng được coi trọng trong pháp luật môi trường. Kinh nghiệm ở các quốc gia đi trước đã chỉ ra rằng không phải cứ quản lý môi trường bằng các biện pháp mệnh lệnh, hành chính là chúng ta có thể bảo vệ được môi trường một cách tốt nhất. Ngược lại, các biện pháp kinh tế, khuyến khích lợi ích đang tỏ ra có ưu thế vượt trội và được cộng đồng quốc tế sử dụng như một giải pháp hữu hiệu nhằm gìn giữ và phát triển bền vững các yếu tố môi trường.

Quan điểm thứ hai cho rằng mặc dù không coi luật môi trường là một bộ phận của luật hành chính song trong điều kiện hiện nay chưa cho phép chúng ta xác định một cách rõ ràng về vị trí độc lập của lĩnh vực pháp luật này[3]. Đồng thời, cũng không nên quá “câu nệ” vào việc phải xác định luật môi trường có phải là một ngành luật độc lập hay không. Đứng trước nguy cơ môi trường sống đang bị huỷ hoại như hiện nay, nhu cầu sử dụng pháp luật để bảo vệ và kiểm soát môi trường đã trở nên quá rõ ràng. “Mặc dù tranh luận khoa học vẫn đang tiếp diễn, nhu cầu về việc sử dụng pháp luật như là công cụ hữu hiệu của việc bảo vệ môi trường đang được đặt ra như một tất yếu khách quan”[4], và việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các quy định của pháp luật trong lĩnh vực này mới là cần thiết và có ý nghĩa. Nói khác đi, vấn đề luật môi trường có phải là ngành luật độc lập hay không chẳng có giá trị nhiều cả về lý luận và thực tiễn[5]. “Việc phân định ngành luật, tức là phân định giới hạn điều chỉnh của các quan hệ pháp luật theo những tiêu chuẩn truyền thống như đối tượng điều chỉnh, phương pháp điều chỉnh và cơ cấu chủ thể không giúp cho các luật gia nhận thức tốt hơn bản chất của luật môi trường”[6]. Điều này đang đặt ra ngay cả với những lĩnh vực pháp lý truyền thống như luật dân sự, luật đất đai, luật thương mại, luật tài chính… Quan niệm “phân định ngành luật dựa trên sự khác biệt của các lĩnh vực quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh cũng đang dần thay đổi”[7]. Cùng với sự phát triển mạnh của kinh tế – xã hội, khoa học công nghệ, xu hướng hội nhập quốc tế sâu rộng…, các quan hệ xã hội càng có biểu hiện đan xen, hỗ trợ, liên kết chặt chẽ với nhau và rất khó xác định sự hoàn toàn khác biệt. Thậm chí ngay cả khi chỉ chia hệ thống pháp luật thành công pháp và tư pháp (hay luật công và luật tư) thì ranh giới giữa chúng cũng không phải luôn luôn được xác định. Một lĩnh vực pháp luật thường không đơn thuần chỉ là luật công hay chỉ là luật tư và càng khó chỉ ra được đối tượng và phương pháp điều chỉnh riêng trong lĩnh vực đó.

Sự khó khăn trong việc xác định vị trí độc lập của ngành luật môi trường còn được lí giải bởi chính bản chất của môi trường, tính đặc thù của các hoạt động bảo vệ môi trường nói riêng, các quan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường nói chung. Những điểm đặc thù đó là:

Thứ nhất, khái niệm môi trường được hiểu là bản thân trái đất và các yếu tố vật chất xung quanh trái đất, đó là khí quyển và khoảng không vũ trụ gần trái đất; đại dương; các nguồn nước trên đất liền (trong đó có nước mặt và nước ngầm); các hệ động vật và thực vật trên trái đất; các nguồn tài nguyên thiên nhiên… Chúng là một thể thống nhất và tương tác với nhau. Bất kỳ sự thay đổi ở một bộ phận nào của môi trường cũng có thể dẫn đến sự thay đổi ở những bộ phận khác của môi trường. Sự gắn kết nội tại của các thành phần môi trường là tiền đề của sự gắn kết các hoạt động bảo vệ môi trường, và rộng hơn là sự gắn kết các lĩnh vực pháp lý có chung mục đích bảo vệ môi trường.

Thứ hai, khái niệm bảo vệ môi trường được hiểu theo nghĩa chung nhất là những hoạt động của con người nhằm bảo đảm cho các yếu tố môi trường không khí, nguồn nước, đất… không bị ô nhiễm hoặc xuống cấp; bảo vệ các công trình văn hoá, danh lam thắng cảnh không bị phá hoại; bảo vệ con người và môi trường sống của họ không bị ảnh hưởng bởi các tác động xấu từ hoạt động phát triển; bảo vệ các loài động, thực vật trên trái đất không bị tiệt chủng; bảo vệ các nguồn tài nguyên thiên nhiên để chúng không bị khai thác, sử dụng một cách quá mức, nhằm bảo đảm sự phát triển bền vững của các quốc gia. Như vậy có thể thấy bảo vệ môi trường là hoạt động cần phải có sự tham gia của nhiều chủ thể, với nhiều biện pháp, cách thức khác nhau. Đây cũng chính là lí do khiến cho các mối liên kết pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường vừa rộng khắp, vừa bền chặt.

Thứ ba, các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực môi trường rất phong phú, đa dạng. Đó là những quan hệ phát sinh giữa các chủ thể tham gia sử dụng, khai thác, tác động tới các yếu tố khác nhau của môi trường; quan hệ trong hoạt động quản lý nhà nước đối với tài nguyên, môi trường; quan hệ về phòng, chống, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; quan hệ về giải quyết tranh chấp môi trường và xử lý các vi phạm pháp luật môi trường; quan hệ về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường… Do tính chất đa dạng và phức tạp của các mối quan hệ nêu trên nên điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực này không chỉ là nhiệm vụ của một ngành luật, một lĩnh vực pháp luật mà là nhiệm vụ của cả hệ thống pháp luật Việt Nam (đương nhiên, từng ngành luật, lĩnh vực pháp luật sẽ vừa bảo vệ môi trường theo cách thức riêng, vừa bổ sung, hỗ trợ cho nhau). Nhìn rộng hơn thì nhu cầu bảo vệ môi trường bằng pháp luật không chỉ là “chất kết dính” các lĩnh vực pháp lý về bảo vệ môi trường với nhau mà còn gắn kết pháp luật môi trường với các chính sách khác như chính sách phát triển, chính sách dân số, hoà bình, an ninh…[8].

Như vậy, việc vận dụng lý thuyết về phân định ngành luật để nghiên cứu và xác định vị thế của luật môi trường với tư cách là một ngành luật, một lĩnh vực pháp lý độc lập là điều không hiện thực. Điều này làm nảy sinh nhu cầu cần phải nghiên cứu pháp luật môi trường ở cấp độ cao hơn, rộng hơn – cấp độ hệ thống. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hệ thống pháp luật theo cách thức truyền thống, nghĩa là nghiên cứu chủ yếu từ góc độ các văn bản pháp luật thực định cũng đang bộc lộ nhiều điểm bất cập. Theo cách này việc nghiên cứu mới chỉ cho thấy hệ thống pháp luật ở trạng thái tĩnh (pháp luật trên giấy) mà chưa đánh giá được hiệu lực, hiệu quả điều chỉnh của pháp luật, trong khi trên thực tế có không ít văn bản pháp luật được ban hành song thiếu tính khả thí, thiếu “hơi thở” của cuộc sống, không đi vào thực tiễn như mong muốn của nhà lập pháp, “hệ thống văn bản pháp luật hiện hành chưa ngang tầm với đòi hỏi của thực tiễn về số lượng và đặc biệt về chất lượng: còn thiếu toàn diện, chưa đầy đủ, chưa đồng bộ, thậm chí chồng chéo, mâu thuẫn, chưa theo sát để đáp ứng nhu cầu của thực tiễn luôn biến động…”[9]. Những hạn chế này của hệ thống pháp luật chỉ có thể được phát hiện nếu quá trình nghiên cứu, đánh giá pháp luật có sự gắn kết giữa hệ thống văn bản pháp luật thực định với cơ chế, biện pháp, cách thức tổ chức thi hành pháp luật. Nói khác đi, nghiên cứu pháp luật ở trạng thái động, xem xét “quá trình sống của văn bản pháp luật”…

Một giải pháp có tính sáng tạo nhằm hạn chế những bất cập nêu trên, đồng thời để đáp ứng đầy đủ hơn những yêu cầu mới của việc đánh giá hệ thống pháp luật là việc nghiên cứu hệ thống pháp luật ở cấp độ khung – Khung pháp luật, với tất cả các yếu tố định dạng nên nó. Tuy nhiên, quan niệm về khung pháp luật nói chung, khung pháp luật môi trường nói riêng là những vấn đề lý luận còn rất mới. Việc xác định nội hàm của khái niệm này hiện vẫn còn nhiều quan điểm và cách nhìn nhận khác nhau như sau:

Khung pháp luật hiểu theo nghĩa rộng là khái niệm tổng họp, chỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự kinh tế – xã hội bao gồm những nguyên tắc và định hướng cơ bản của cơ chế kinh tế đã được thể chế hoá và tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quá trình kinh tế và các định chế, thiết chế liên quan. Theo nghĩa hẹp, khung pháp luật được hiểu là hệ thống pháp luật thực định, điều chỉnh các quan hệ liên quan đến quá trình sản xuất, kinh doanh và tổ chức quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế nói chung [10]
Khung pháp luật hiểu theo nghĩa đầy đủ nhất bao gồm ba vấn đề (hay ba bộ phận) cấu thành: các nguyên tắc cơ bản chi phối toàn bộ trật tự pháp luật trong lĩnh vực đó, hệ thống pháp luật thực định, các định chế đi kèm (thuộc cấu trúc tổ chức). Ngoài ra, khung pháp luật có thể được hiểu và nghiên cứu ở phạm vi hẹp hơn, là những bộ phận pháp luật cơ bản [11]
Một số nhà nghiên cứu khoa học pháp lý quan niệm khung pháp luật kinh tế hiểu theo nghĩa hẹp là hệ thống pháp luật thực định (hay hệ thống pháp luật vật chất) điều chỉnh các quan hệ liên quan đến quá trình sản xuất kinh doanh và tổ chức nền kinh tế nói chung; theo nghĩa rộng là khái niệm tổng họp dùng để chỉ một trật tự pháp luật tương ứng với một trật tự kinh tế – xã hội, bao gồm những nguyên tắc và định hướng cơ bản của cơ chế kinh tế đã được thể chế hóa và tổng thể các quy định trực tiếp tham gia điều chỉnh các quá trình kinh tế cũng như các thiết chế khác có liên quan [12]
Theo kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp bộ của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp năm 2000 “Cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xây dựng pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán ở Việt Nam” thì các yếu tố cấu thành của khung pháp luật thị trường chứng khoán bao gồm: i) Những nguyên tắc và định hướng chính sách cơ bản của cơ chế kinh tế được thể chế hoá thành các quy phạm pháp luật; ii) Tổng thể các quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước điều chỉnh các quan hệ nảy sinh trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán; iii) Hệ thống các định chế và thể chế liên quan đến tổ chức và hoạt động của thị trường chứng khoán [13]
Trong một số sách, báo pháp luật còn sử dụng các khái niệm tương tự hay gần giống như “khung pháp lý”, “khuôn khổ pháp luật”, “khung khổ pháp lý” (tiếng Anh là Legal Framework, tiếng Pháp là Cadre Juridique)…

Nghiên cứu các quan niệm, quan điểm trên cho thấy, dù được tiếp cận dưới góc độ nào chúng đều có điểm chung là:

Thứ nhất, khung pháp luật là khái niệm dùng để chỉ giới hạn và phạm vi điều chỉnh pháp luật trong một lĩnh vực nhất định.

Thứ hai, khung pháp luật bao gồm ba bộ phận cơ bản cấu thành nên: i) Các nguyên tắc cơ bản chi phối toàn bộ trật tự pháp luật trong lĩnh vực đó; ii) Hệ thống văn bản pháp luật (thể chế pháp lý) điều chỉnh trật tự quan hệ xã hội tương ứng và; iii) Các thiết chế tổ chức thi hành kèm theo. Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội tương ứng là yếu tố trung tâm.

Vận dụng các kiến thức nêu trên vào việc xem xét khung pháp luật môi trường, chúng tôi cho rằng khung pháp luật môi trường cũng cần được tiếp cận theo hướng tổng thể và hệ thống cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội đặc thù trong lĩnh vực này. Theo đó khung pháp luật môi trường là một khái niệm tổng hợp dùng để chỉ giới hạn và phạm vi điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực môi trường, được định dạng bởi các bộ phận hợp thành và sự tương tác giữa chúng, gồm các nguyên tắc và định hướng cơ bản của chính sách môi trường, hệ thống pháp luật môi trường và các thiết chế bảo đảm thực thi pháp luật môi trường.

Khung pháp luật môi trường có thể được mô tả bằng sơ đồ sau:

Đây là cách tiếp cận mới và hiện đại. Ưu điểm của cách tiếp cận này là:

Cho phép tập hợp thành một thể thống nhất các yếu tố có liên quan đến việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực môi trường.
Làm rõ vị trí, vai trò, tác dụng của từng bộ phận trong khung pháp luật môi trường và mối quan hệ qua lại giữa chúng.
Tạo điều kiện để xem xét khung pháp luật môi trường một cách linh hoạt, nghĩa là giới hạn và phạm vi điều chỉnh của pháp luật môi trường có thể được mở rộng hay thu hẹp tuỳ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, cũng như các yêu cầu bảo vệ môi trường trong mỗi giai đoạn.

Như vậy, hệ thống pháp luật môi trường và khung pháp luật môi trường là hai khái niệm không đồng nhất. So với hệ thống pháp luật môi trường, khung pháp luật môi trường là một khái niệm rộng và động hơn. Cụ thể:

Một là, khung pháp luật môi trường được hình thành từ những yếu tố có tính định hướng, chỉ dẫn cho sự ra đời của các quy phạm pháp luật môi trường. Đó là các nguyên tắc, tư tưởng pháp lý cơ bản chi phối toàn bộ quá trình xây dựng và thực thi pháp luật trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường nói chung và từng thành tố của môi trường nói riêng. Các nguyên tắc này được thể hiện trong các quan điểm chỉ đạo của Đảng, trong các chính sách môi trường, chính sách phát triển kinh tế – xã hội và môi trường của Nhà nước (định hướng phát triển bền vững đất nước)…

Việc xác định yếu tố này trong khung pháp luật môi trường có thể sẽ làm nảy sinh một số tranh luận khoa học. Một là, liệu có cần thiết coi các nguyên tắc, chính sách môi trường là một thành tố của khung pháp luật môi trường hay không khi mà về lí thuyết chúng đã phải được thể chế hoá trong hệ thống pháp luật môi trường? Hai là, liệu có sự trùng lặp trong việc xem xét các bộ phận cụ thể của khung pháp luật môi trường hay không?… Câu trả lời là không có sự trùng lặp và rất cần coi nguyên tắc, định hướng cơ bản trong lĩnh vục bảo vệ môi trường là một trong những thành tố của khung pháp luật môi trường. Lí do là vì pháp luật môi trường hiện còn rất non trẻ và đang đi những bước đầu tiên trên con đường hoàn thiện và phát triển, vẫn còn một số ngụyên tắc, chính sách môi trường chưa được thể chế hóa một cách đầy đủ thành các qui phạm pháp luật cụ thể. Sự chậm trễ này đã tạo ra một khoảng cách tạm thời giữa nhu cầu thực tiễn với những định hướng bảo vệ môi trường và pháp luật hiện hành trong lĩnh vực này. Hay nói khác đi, do pháp luật môi trường chưa được xác lập một cách đầy đủ và hoàn chỉnh như trong các lĩnh vực khác nên cần coi các nguyên tắc cơ bản, chính sách vĩ mô là một yếu tố có vị trí độc lập tương đối với hệ thống pháp luật thực định, mặc dù trong một chừng mức nhất định đã có một số nguyên tắc được quy phạm hoá.

Hai là, hạt nhân của khung pháp luật môi trường chính là hệ thống pháp luật thực định về bảo vệ môi trường[14], với các định chế lớn gồm: kiểm soát ô nhiễm, suy thoái, sụ cố môi trường; bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học; khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên; giải quyết các tranh chấp, xung đột trong lĩnh vực môi trường.ế. Những nội dung này được thể hiện tập trung trong các đạo luật về bảo vệ môi trường, bảo vệ và phát triển rừng, tài nguyên nước, thuỷ sản, bảo tồn đa dạng sinh học… Khung pháp luật môi trường cố “định hình rõ rệt và vững chẳc” hay không phụ thuộc cơ bản vào yếu tố này.

Ba là, khung pháp luật môi trường được bảo đảm vận hành bởi các thiết chế, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật môi trường, bao gồm các yếu tố liên quan đến tổ chức bộ máy; trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ; ý thức pháp luật, ý thức bảo vệ môi trường của người dân… Đây chính là yếu tố làm cho hệ thống pháp luật vốn chỉ được nhận biết trong trạng thái tĩnh trở nên trạng thái động.

Mặc dù được hình thành dựa trên các yếu tố chủ quan như đã nêu trên, nhưng khung pháp luật môi trường lại là một khái niệm mang tính khách quan. Bởi lẽ khung pháp luật môi trường được định dạng như thế nào không chỉ phụ thuộc vào mong muốn của các nhà hoạch định chính sách, nhà làm luật và những người hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực môi trường mà nó còn được quyết định bởi đặc điểm, tính chất của các quan hệ pháp luật trong lĩnh vực môi trường, mà rộng hơn là đặc điểm, tính chất của môi trường, của hoạt động bảo vệ môi trường. Nói cách khác, chính các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực môi trường và yêu cầu phải có một trật tự pháp lý trong lĩnh vực này mới là nhân tố tạo ra sắc thái riêng của khung pháp luật môi trường so với khung pháp luật trong các lĩnh vực khác.

ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN CỦA KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

Những biểu hiện đặc thù của quan hệ pháp luật môi trường

Đặc trưng của pháp luật môi trường nói riêng, khung pháp luật môi trường nói chung được quyết định bởi đặc trưng của các quan hệ xã hội mà pháp luật môi trường điều chỉnh. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, các quan hệ xã hội mà quy phạm pháp luật môi trường điều chỉnh có thể được phân thành 2 nhóm[15] như sau:

Nhóm l: Quan hệ giữa một bên là nhà nước (thông qua các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) với một bên là các cá nhân, tổ chức phát sinh từ hoạt động quản lý nhà nước về môi trường. Những quan hệ này bao gồm: i) Quan hệ phát sinh từ việc các tổ chức, cá nhân phải tuân thủ hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia; ii) Quan hệ phát sinh từ hoạt động đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường; iii) Quan hệ phát sinh từ hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật và chính sách môi trường; iv) Quan hệ phát sinh từ việc xử lý vi phạm pháp luật môi trường.

Nhóm 2: Quan hệ phát sinh giữa các cá nhân, tổ chức với nhau do thoả thuận ý chí của các bên. Những quan hệ này bao gồm: i) Quan hệ trong lĩnh vực phối hợp đầu tư vào các công trình bảo vệ môi trường; ii) Quan hệ phát sinh từ việc hợp tác khắc phục thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái hoặc sự cố môi trường gây ra; iii) Quan hệ phát sinh từ việc giải quyết tranh chấp môi trường; iv) Quan hệ về bồi thường thiệt hại do việc gây ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môi trường gây nên.

So với các quan hệ pháp luật phát sinh trong các lĩnh vực dân sự, thương mại, hành chính, đất đai… quan hệ pháp luật bảo vệ môi trường có một số biểu hiện đặc thù như sau:

Đa dạng về chủ thể tham gia quan hệ. Do môi trường là điều kiện sống chung của con người nên các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường luôn được hình thành một cách tự nhiên mà không phụ thuộc vào các cơ sở xã hội. Nói cách khác, bảo vệ môi trường là một nhu cầu mang tính tự thân nên quan hệ pháp luật môi trường có thể nảy sinh dữa bất cứ chủ thể nào không phụ thuộc vào cá nhân hay tổ chức, công quyền hay dân quyền, người trong nước hay người nước ngoài, và cũng không cần đến bất cứ điều kiện tiền đề nào như quan hệ hợp đồng, quan hệ quản lý hay quan hệ sở hữu

Do môi trường là điều kiện sống chung của con người nên các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo vệ môi trường luôn được hình thành một cách tự nhiên mà không phụ thuộc vào các cơ sở xã hội. Nói cách khác, bảo vệ môi trường là một nhu cầu mang tính tự thân nên quan hệ pháp luật môi trường có thể nảy sinh dữa bất cứ chủ thể nào không phụ thuộc vào cá nhân hay tổ chức, công quyền hay dân quyền, người trong nước hay người nước ngoài, và cũng không cần đến bất cứ điều kiện tiền đề nào như quan hệ hợp đồng, quan hệ quản lý hay quan hệ sở hữu [16] . Có hay không có sở hữu, có hay không có quan hệ hợp đồng hay quan hệ công vụ con người vẫn phải tiếp cận với không khí, với nước, với các hệ sinh thái, sinh vật (vẫn phải thiết lập các quan hệ xã hội liên quan đến việc khai thác, sử dụng, tác động đến các yếu tố môi trường), bởi lẽ không có một sự sống nào, một hoạt động phát triển nào lại đứng trung lập với môi trường xung quanh.

Nhìn ở bình diện chung thì quan hệ giữa các quốc gia trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trên phạm vi toàn cầu cũng thể hiện đặc thù này. “Bảo vệ môi trường là yêu cầu tất yếu khách quan, là nhiệm vụ thường xuyên, liên tục của mọi quốc gia, bất kể sự khác nhau về hình thức chính thể, chế độ chính trị và điều kiện kinh tế – xã hội của mỗi nước”[17].

Đa dạng về khách thể quan hệ pháp luật. Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, lợi ích mà các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật thường khá đa dạng, bao gồm cả lợi ích công và lợi ích tư. Lợi ích công mà các chủ thể quan tâm trong quá trình thiết lập quan hệ bảo vệ môi trường là chất lượng môi trường sống chung của xã hội, của cộng đồng, bao gồm chất lượng không khí, chất lượng nguồn nước, chất lượng đất, âm thanh, hệ sinh vật… Bên cạnh đó, từng chủ thể ngoài mối quan tâm kê trên còn là những lợi ích gắn liền với nhu cầu khai thác, sử dụng, tác động đến các yếu tố môi trường; nhu cầu bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, tài sản trước sự thay đổi của chất lượng môi trường. Các loại lợi ích này không tách rời nhau mà luôn gắn kết, đan xen với nhau trong cùng một mục đích hướng tới của mỗi chủ thể (còn gọi là lợi ích kép hay hỗn hợp lợi ích). Các bên trong quan hệ, dù tham gia vì lợi ích tư thì vẫn hướng tới lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội. Ngược lại bảo vệ chất lượng môi trường sống chung của cộng đồng, của xã hội là trong đó đã bao hàm cả lợi ích riêng của mình. Ngoài ra, còn là những mối quan hệ giữa lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường, lợi ích trước mắt với lợi ích lâu dài, lợi ích trực tiếp và lợi ích gián tiếp…

– Đa dạng về nội dung quan hệ pháp luật. Quan hệ pháp luật bảo vệ môi trường được hình thành từ nhiều hoạt động khác nhau, bao gồm hoạt động giữ cho môi trường trong lành, sạch đẹp; phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, ứng phó sự cố môi trường; khắc phục ô nhiễm, suy thoái, phục hồi và cải thiện môi trường; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học…. Mỗi hoạt động khác nhau nêu trên lại có các yêu cầu, điều kiện pháp lý không giống nhau nên phạm vi quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật môi trường thường rất rộng. Điều này thường kéo theo trật tự hình thành quyền và nghĩa vụ pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; trình tự, thủ tục thiết lập các quyền và nghĩa vụ pháp lý trong lĩnh vực này và các biện pháp bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế cũng có nhiều nét đặc biệt hơn so với các quan hệ pháp luật khác.

Sự đa dạng về cấu trúc của quan hệ pháp luật môi trường quyết định sự đa dạng về biện pháp và cách thức tác động của khung pháp luật môi trường. Khung pháp luật môi trường tác động lên quan hệ xã hội theo cách thức kết hợp đồng bộ (tổng hợp) nhiều biện pháp khác nhau, bao gồm các biện pháp cưỡng chế hành chính, biện pháp kích thích kinh tế và biện pháp tuyên truyền, giáo dục. Trong đó, biện pháp cưỡng chế thường được áp dụng để ngăn chặn hoặc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường, cụ thể là quy định cấm các chủ thể thực hiện một số hành vi gây hại cho môi trường, như khai thác, đánh bắt quá mức các nguồn tài nguyên thiên nhiên, xả thải chất thải chưa được xử lý đạt tiêu chuẩn môi trường, chất thải nguy hại vào môi trường xung quanh…; quy định nghĩa vụ của các chủ thể khi tiến hành các hoạt động có ảnh hưởng hoặc nguy cơ gây ảnh hưỏng xấu đến môi trường, như đánh giá tác động môi trường, quản lý chất thải, kiểm soát ô nhiễm…; quy định các chế tài xử phạt đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường, buộc người gây thiệt hại phải bồi thường thiệt hại về môi trường. Biện pháp kinh tế thường được áp dụng để khuyến khích các chủ thể lựa chọn các phưong án khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên; kích thích lợi ích để các chủ thể chủ động tìm ra các giải pháp cho vấn đề môi trường. Biện pháp tuyên truyền, giáo dục, tạo các phản ứng từ phía xã hội, cộng đồng thường áp dụng đối với các đối tượng có nhận thức hạn chế về trách nhiệm bảo vệ môi trường…

Chính đặc thù trong biện pháp, cách thức tác động đến các quan hệ xã hội của khung pháp luật môi trường nêu trên đã tạo nên “màu săc” riêng của khung pháp luật môi trường như sau:

Thứ nhất, khung pháp luật môi trường chứa đựng nhiều quy phạm pháp luật thuộc các ngành luật khác nhau, như luật dân sự, luật hành chính, luật hình sự, luật tài chính, luật thương mại… Cụ thể là Luật hành chính quy định các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; Luật hình sự quy định các tội phạm về môi trường; Luật dân sự quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên; Luật tài chính quy định các sắc thuế có liên quan đến bảo vệ môi trường như thuế tài nguyên, thuế môi trường, phí bảo vệ môi trường; Luật thương mại quy định các điều kiện cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh, kinh doanh có điều kiện các loại hàng hóa, dịch vụ có liên quan đến bảo vệ môi trường như động vật, thực vật hoang dã quý hiếm, thủy sản có dư lượng chất độc hại vượt quá giới hạn cho phép, thủy sản có độc tố tự nhiên gây nguy hiểm đến tính mạng con người…

Do có cùng mục tiêu là bảo vệ môi trường nên các quy phạm pháp luật nêu trên mặc dù đang tồn tại trong nhiều ngành luật khác nhau nhưng lại có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất với nhau và tạo thành một tập hợp mới trong hệ thống pháp luật nói chung[18]- tập hợp thành khung pháp luật môi trường. Cũng chính vì đặc điểm này mà các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường được xem là sự “kéo dài” của các ngành luật truyền thống để phục vụ mục tiêu bảo vệ, khai thác và sử dụng hợp lý các thành tố môi trường.

Các quốc gia khác nhau cũng có quan niệm và cách thức thể hiện khung pháp luật môi trường khác nhau. Legal Framework (hay cụ thể hơn là Environmental Legal Framework) là một thuật ngữ được sử dụng khá biến trong các tài liệu pháp lý của các nước nhưng nó chỉ được hiếu giới hạn ở các hệ thống pháp luật, chính xác hơn là hệ thống các văn bản pháp luật về môi trường, và cách thức thể hiện khung pháp lý trong lĩnh vực này cũng rất đa dạng. Một số nước không ban hành một đạo luật về bảo vệ môi trường. Các quy định về bảo vệ môi trường được đề cập trong các đạo luật về kiểm soát ô nhiễm như ô nhiễm nước, ô nhiễm đất, ô nhiễm không khí, tiếng ồn… và các đạo luật về bảo tồn thiên nhiên và đa dạng sinh học như các luật về công viên quốc gia, luật về các khu bảo tồn…, nhưng điểm khác biệt cơ bản trong mỗi đạo luật đó có quy định luôn cả các chế tài hành chính, dân sự, hình sự áp dụng đối với các hành vi vi phạm. Tổ chức, cá nhân công dân, người thi hành công vụ, các cơ quan có thẩm quyền có thể tìm thấy ngay trong một văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường các quy định về hành vi bị cấm, các chế tài cụ thể tương ứng tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm. Cách quy định này tỏ rõ sự thuận tiện và đồng bộ trong việc thực hiện, tuân thủ và áp dụng pháp luật trên thực tế.

Thứ hai, khung pháp luật môi trường có ảnh hưởng, tác động trực tiếp đến hầu hết các lĩnh vực phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, là một nội dung quan trọng của chiến lược phát triển bền vững. Điều này bắt nguồn từ những đổi thay trong nhận thức của con người về mối quan hệ giữa môi trường và phát triển. Nhân loại đã từng trải qua những giai đoạn mà kinh tế và môi trường là 2 vấn đề được xem xét một cách hoàn toàn tách biệt, thậm chí được đặt vào các ví trí đối lập, triệt tiêu nhau. Con người chỉ có quyền chọn một hoặc là phát triển kinh tế hoặc là duy trì môi trường. Tuy nhiên, quan điểm này đã nhanh chóng tỏ ra bất cập, mà sai lầm của nó là ở chỗ phi biện chứng, do bất kì một trạng thái vật chất hay một hoạt động thực tiễn nào cũng tồn tại và vận động trong một môi trường nhất định. Hơn thế nữa, một trong những đặc điểm của môi trường là có khả năng tự phục hồi, tự tái tạo, tự cân bằng nên bảo tồn thiên nhiên không có nghĩa là sự cất giữ cơ học các nguồn tài nguyên (giống như cất giữ cổ vật) mà phải bao hàm cả nghĩa khai thác và sử dụng một cách hợp lý các giá trị sinh thái của chúng để phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội. Quá thiên về bảo tồn, tăng trưởng kinh tế sẽ bị giới hạn, bị kìm hãm. Ngược lại, quá thiên về tăng trưởng kinh tế, tài nguyên thiên nhiên sẽ bị cạn kiệt, môi trường bị huỷ hoại, chất lượng cuộc sống sẽ bị đe doạ. Trong trường hợp này khung pháp luật môi trường đóng vai trò là “cán cân” bảo đảm cho sự thăng bằng giữa nhu cầu phát triển kinh tế đất nước với nhu cầu bảo vệ chất lượng môi trường sống của con người, đảm bảo cho đất nước được phát triển một cách bền vững.

Mỗi đổii thay trong chính sách, pháp luật môi trường đều có ảnh hưởng nhất định đến sự đổi thay trong các hoạt động phát triển kinh tế – xã hội, kể cả ở tâm vĩ mô và vi mô. Ví dụ, các quy định về giao đất, giao rừng, hưởng lợi từ bảo vệ rừng, trồng rừng, khoanh nuôi, tu bổ, cải tạo rừng sẽ tác động trực tiếp đến lĩnh vực phát triển kinh tế lâm nghiệp, đến xuất nhập khẩu lâm sản; các quy định cho phép nhập khẩu phế liệu để phục vụ sản xuất sẽ tác động mạnh mẽ đến hoạt động phát triển kinh tế công nghiệp; các quy định khuyến khích ứng dụng các công nghệ xử lý, tái chế chất thải, công nghệ thân thiện với môi trường, quy định về đánh giá tác động môi trường, quy định về cấm kinh doanh các sản phẩm gây nguy hại cho con người, sinh vật, hệ sinh thái sẽ tác động trực tiếp đến kế hoạch đầu tư của các nhà sản xuất, kinh doanh…; hay các quy định về công khai hoá các thông tin môi trường có tác động trực tiếp xu hướng dân chủ hoá trong xã hội…

Thứ ba, xét dưới góc độ nguồn của pháp luật thì sự đa dạng về hình thức pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là một đặc điểm đáng chú ý. Đặc điểm này không chỉ bắt nguồn từ tính đa dạng trong cách thức, biện pháp tác động của pháp luật đến các quan hệ xã hội mà còn bắt nguồn từ yếu tố lịch sử và yếu tố quy mô của hoạt động bảo vệ môi trường. Có thể kể đến một số hình thức pháp luật và cơ sở của hình thức pháp luật trong lĩnh vực môi trường như sau:

Tập quán pháp: Do nhu cầu bảo vệ chất lượng môi trường sống xuất hiện từ rất sớm trong đời sống xã hội cộng đồng của người dân nên những thói quen, những tập tục liên quan đến lĩnh vực này cũng đã được hìnhthành từ rất sớm. Có những thói quen, tập tục gây ảnh hưởng xấu đến môi trường mà điển hình là phương thức du canh, du cư dân đến nhu cầu phải đốt nương làm rẫy, song các cộng đồng dân cư, đặc biệt là dân tộc ít người vẫn còn lưu giữ nhiều thói quen, tập tục có ảnh hưởng tốt đến môi trường xung quanh. Nhiều quy định liên quan đến mùa vụ và hoạt động sản xuất đã được xác định; nhiều khu rừng được xác định là rừng cấm, rừng thiêng được người dân tuyệt đối bảo vệ [19] , nhiều khu rừng được người dân lên kế hoạch khai thác một cách hợp lý, việc săn bắt thú trong rừng và các hình thức bắt cá ở sông suối cũng có những quy tắc nhất quán mà đến nay vẫn còn được nhiều người dân tôn trọng… Điều này làm nảy sinh nhu cầu cần phải lưu giữ và khôi phục (trong trường hợp đã bị mai một) các giá trị truyền thống trong lĩnh vực môi trường thông qua các luật tục, hương ước, quy ước về bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ môi trường.
Văn bản quy phạm pháp luật: Là hình thức pháp luật cơ bản trong lĩnh vực bảo vệ môi trường và chúng đang được hoàn thiện cả về số lượng và chất lượng. Như đã đề cập ở trên, các quy định về môi trường được đề cập trong rất nhiều các văn bản pháp luật khác nhau từ Hiến pháp đến các đạo luật về bảo vệ môi trường, các văn bản luật đơn ngành điều chỉnh từng thành tố của môi trường tới các văn bản luật thuộc các ngành luật khác. Đặc điểm này thể hiện không chỉ ở các nước theo hệ thống pháp luật thành văn. Đối với các nước theo hệ thống luật án lệ, bên cạnh việc xem các bản án xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường là “luật mẫu” thì việc ban hành các đạo luật riêng chứa đựng các quy phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm và bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên đã trở thành xu hướng rõ rệt [20]
Điều ước quốc tế về môi trường. Do tính chất toàn cầu của vấn đề môi trường nên bảo vệ môi trường là trách nhiệm chung của các quốc gia, và điều ước quốc tế là hình thức pháp lý cơ bản thể hiện mối quan hệ đó. Vai trò của các điều ước quốc tế trong việc điều chỉnh vấn đề môi trường trong mỗi quốc gia tuỳ thuộc vào các quy định cụ thể của mỗi nước về việc kí kết và thực hiện điều ước quốc tế đó. Với nhiều nước, điều ước quốc tế nói chung, điều ước quốc tế về môi trường nói riêng được xem là “luật cứng”, nghĩa là khi có hiệu lực, điều ước quốc tế “tự động” có giá trị điều chỉnh trực tiếp các quan hệ bảo vệ môi trường phát sinh trong nước đó mà không cần phải qua bước chuyên hoá thành các quy phạm pháp luật quốc gia. Tại Việt Nam, Luật về kí kết và thực hiện điều ước quốc tế 2005 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của điều ước quốc tế, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó” (Khoản 3 Điều 6), và “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế” (Khoản 1 Điều 6)-

Ngoài ra thông lệ quốc tế trong lĩnh vực môi trường cũng được áp dụng phổ biến trong những trường hợp giải quyết xung đột, tranh chấp về môi trường, đặc biệt là những tranh chấp liên quan đến khai thác tài nguyên sinh vật biên giữa các quốc gia ven biển; tranh chấp về đòi bồi thường từ sự cố tràn dầu; tranh chấp phát sinh từ việc tiến hành các dự án phát triển có liên quan đến quyền sử dụng chung nguồn nước quốc tế…

Các yếu tố cấu thành khung pháp luật môi trường

Như đã phân tích ở trên, khung pháp luật môi trường là một khái niệm tổng hợp được hợp thành bởi ba bộ phận cơ bản là: i) Các nguyên tắc và chính sách môi trường; ii) Tổng thể các quy định pháp luật trực tiếp tham gia điều chỉnh các quan hệ xẫ hội trong lĩnh vực môi trường (hệ thống văn bản pháp luật); và iii) Các cơ chế và thiết chế tổ chức bảo đảm thực hiện pháp luật trên thực tế (đưa pháp luật vào cuộc sống). Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực môi trường là yếu tố trung tâm.

2.1. Các nguyên tắc và chính sách môi trường

Đây là bộ phận có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc hoạch định đường lối chiến lược về bảo vệ môi trường. Các nguyên tắc, chính sách pháp lý là những tư tưởng chỉ đạo cơ bản chi phối toàn bộ quá trình xây dựng và thực thi pháp luật trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ và phát triển môi trường nói chung và từng thành tố của môi trường nói riêng. Do tính chất quan trọng và phức tạp của công tác bảo vệ môi trường nên các tư tưởng, quan điểm, nguyên tắc về bảo vệ môi trường luôn được thể hiện trong các quan điểm chỉ đạo của Đảng và được thế chế hoá trong chính sách, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội và môi trường của Nhà nước, đặc biệt là trong các chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia, chiến lược phát triển các ngành, lĩnh vực, địa phương… Cụ thể:

Quan điểm, mục tiêu và nguyên tắc bảo vệ môi trường của Việt Nam

Quan điểm, mục tiêu bảo vệ môi trường của Đảng cộng sản Việt Nam đă được đề ra khá sớm và nhất quán trong các nghị quyết, văn kiện như Chỉ thị số 36-CT/TW ngày 25 tháng 6 năm 1998 của Bộ Chính trị[21], Nghị quyết số 41- NQ/TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị[22], Văn kiện Đại hội Đảng các lần thứ IX, X. Theo đó, Đảng cộng sản Việt Nam khẳng định quan điểm chung trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là “Coi công tác bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn Đảng, toàn dân và toàn quân; là nội dung cơ bản không thể tách rời trong đường lối, chủ trường và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tất cả các cấp, các ngành; là cơ sở quan trọng bảo đảm phát trìên bền vững, thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”.

Quan điểm lớn của Đảng về bảo vệ môi trường nêu trên đã được Nhà nước nhanh chóng thể chế hoá trong các định hướng, chiến lược, như Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam[23]; Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010, định hướng đến năm 2020… với những nội dung chính như sau:

Bảo vệ môi trường là bộ phận cấu thành không thế tách rời của chiến lược, chương trình, kế hoạch phát triền kinh tế – xã hội, là cơ sở quan trọng bảo đảm phát triển bền vững đất nước. Phát triển kinh tế phải kết hợp chặt chẽ, hài hòa với phát triển xã hội và bảo vệ môi trường. Đầu tư bảo vệ môi trường là đầu tư cho phát triển bền vững.
Bảo vệ môi trường là nhiệm vụ cửa toàn xã hội, của các cấp, các ngành, các tổ chức, cộng đồng và của mọi người dân.

– Bảo vệ môi trường phải vừa coi trọng xây dựng thể chế và pháp luật vừa coi trọng việc nâng cao nhận thức và ý thức trách nhiệm của mỗi người dân, của toàn xã hội về bảo vệ môi trường.

Bảo vệ môi trường là việc làm thường xuyên, lâu dài. Coi phòng ngừa là chính, kết hợp với xử lý và kiểm soát ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện chất lượng môi trường; tiến hành có trọng tâm, trọng điểm; coi khoa học và công nghệ là công cụ hữu hiệu trong bảo vệ môi trường.
Bảo vệ môi trường mang tính quốc gia, khu vực và toàn cầu, do vậy cần kết hợp giữa phát huy nội lực với tăng cường hợp tác quốc tế trong bảo vệ môi trường.

Mục tiêu của hoạt động bảo vệ môi trường phải đạt được trong thời gian tới là: i) Hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, khắc phục tinh trạng suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường; ii) Giải quyết một bước cơ bản tình trạng suy thoái môi trường ở các khu công nghiệp, các khu dân cư đông đúc ở các thành phố lớn và một số vùng nông thôn; iii) Cải tạo và xử lý ô nhiễm môi trường trên các dòng sông, hồ ao, kênh mương; iv) Nâng cao khả năng phòng tránh và hạn chế tác động xấu của thiên tai, của sự biến động khí hậu bất lợi đối với môi trường; v) ứng cứu và khắc phục có hiệu quả sự cố ô nhiễm môi trường do thiên tai gây ra; vi) Khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bảo đảm cân bằng sinh thái ở mức cao, bảo tồn thiên nhiên và giữ gìn đa dạng sinh học; vi) Chủ động thực hiện và đáp ứng các yêu cầu về môi trường trong hội nhập kinh tế quốc tế, hạn chế các ảnh hưởng xấu của quá trình toàn cầu hóa tác động đến môi trường trong nước nhằm thúc đấy tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân, bảo đảm phát triển bền vững.

Trên cơ sở các quan điểm, mục tiêu nêu trên, các nguyên tắc cơ bản về bảo vệ môi trường[24] cũng được xác định như sau:

+ Con người là trung tâm của phát triển bền vững. Đáp ứng ngày càng đầy đủ hơn nhu cầu vật chất và tinh thần của mọi tầng lớp nhân dân, xây dựng đất nước giàu mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh là nguyên tắc quán triệt nhất quán trong mọi giai đoạn phát triển.

+ Coi phát triển kinh tế là nhiệm vụ trung tâm của giai đoạn phát triển sắp tới, bảo đảm an ninh lương thực, năng lượng để phát triển bền vững, bảo đảm vệ sinh và an toàn thực phẩm cho nhân dân; kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa với phát triển xã hội; khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm và hiệu quả tài nguyên thiên nhiên trong giới hạn cho phép về mặt sinh thái và bảo vệ môi trường lâu bền. Từng bước thực hiện nguyên tắc “mọi mặt: kinh tế, xã hội và môi trường đều cùng có lợi”.

+ Bảo vệ và cải thiện chất lượng môi trường phải được coi là một yếu tố không thể tách rời của quá trình phát triển. Tích cực và chủ động phòng ngừa, ngăn chặn những tác động xấu đối với môi trường do hoạt động của con người gây ra. Cần áp dụng rộng rãi nguyên tắc “người gây thiệt hại đối với tài nguyên và môi trường thì phải bồi hoàn”. Xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ và có hiệu lực về công tác bảo vệ môi trường; chủ động gắn kết và có chế tài bắt buộc lồng ghép yêu cầu bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch, chương trình và dự án phát triển kinh tế – xã hội, coi yêu cầu về bảo vệ môi trường là một tiêu chí quan trọng trong đánh giá phát triển bền vững.

+ Quá trình phát triển phải bảo đảm đáp ứng một cách công bằng nhu cầu của thế hệ hiện tại và không gây trở ngại tới cuộc sống của các thế hệ tương lai. Tạo lập điều kiện để mọi người và mọi cộng đồng trong xã hội có cơ hội bình đẳng để phát triển, được tiếp cận tới những nguồn lực chung và được phân phối công bằng những lợi ích công cộng, tạo ra những nền tảng vật chất, tri thức và văn hoá tốt đẹp cho những thế hệ mai sau, sử dụng tiết kiệm những tài nguyên không thể tái tạo lại được, gìn giữ và cải thiện môi trường sóng, phát triển hệ thống sản xuất sạch và thân thiện với môi trường; xây dựng lối sống lành mạnh, hài hoà, gần gũi và yêu quý thiên nhiên.

+ Khoa học và công nghệ là nền tảng và động lực cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa, thúc đẩy phát triển nhanh, mạnh và bền vững đất nước. Công nghệ hiện đại, sạch và thân thiện với môi trường cần được ưu tiên sử dụng rộng rãi trong các ngành sản xuất, trước mắt cần được đẩy mạnh sử dụng ở những ngành và lĩnh vực sản xuất có tác dụng lan truyền mạnh, có khả năng thúc đẩy sự phát triển của nhiều ngành và lĩnh vực sản xuất khác.

+ Phát triển bền vững là sự nghiệp của toàn Đảng, các cấp chính quyền, các bộ, ngành và địa phương; của các cơ quan, doanh nghiệp, đoàn thể xầ hội, các cộng đồng dân cư và mọi người dân. Phải huy động tối đa sự tham gia của mọi người có liên quan trong việc lựa chọn các quyết định về phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường ở địa phương và trên quy mô cả nước. Bảo đảm cho nhân dân có khả năng tiếp cận thông tin và nâng cao vai trò của các tầng lớp nhân dân, đặc biệt của phụ nữ, thanh niên, đồng bào các dân tộc ít người trong việc đóng góp vào quá trình ra quyết định về các dự án đầu tư phát triển lớn, lâu dài của đất nước.

+ Gắn chặt việc xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ với chủ động hội nhập kinh tế quốc tế để phát triển bền vững đất nước. Phát triển các quan hệ song phương và đa phương, thực hiện các cam kết quốc tế và khu vực; tiếp thu có chọn lọc những tiến bộ khoa học công nghệ, tăng cường hợp tác quốc tế để phát triển bền vững. Chú trọng phát huy lợi thế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, năng lực cạnh tranh. Chủ động phòng ngừa, ngăn chặn những tác động xấu đối với môi trường do quá trình toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế gây ra.

+ Kết hợp chặt chẽ giữa phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường với bảo đảm quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội[25].

Quan điểm, định hướng, nguyên tắc xây dựng và thực hiện pháp luật môi trường tại Việt Nam

Là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam nên việc soạn thảo, ban hành và thực thi pháp luật môi trường cũng phải tuân thủ các nguyên tắc chung về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và thực thi pháp luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như: i) Nguyên tắc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; ii) Nguyên tắc sửa đổi, bổ sung, thay thế, đình chỉ, huỷ bỏ văn bản pháp luật; iii) Nguyên tắc soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết[26], và đặc biệt là nguyên tắc Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa được quy định trong Hiến pháp Việt Nam. Theo đó “các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật. Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật” (Điều 12 Hiến pháp 1992).

Tuy nhiên, do đặc thù của hoạt động bảo vệ môi trường nên việc xây dựng và thực thi pháp luật môi trường cần đặc biệt chú ý đến các nguyên tắc sau:

Thứ nhất, đánh giá tác động pháp luật (còn gọi là nguyên tắc RIA[27]) trước và trong quá trình xây dựng pháp luật môi trường là hoạt động bắt buộc.

Đánh giá tác động pháp luật là một quá trình phân tích, dự báo các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện các điều đó. Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá: i) Tất cả các tác động tiềm năng xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; ii) Tất cả các quy định chính thức (văn bản pháp luật chính thức); iii) Sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác[28].

Công cụ đánh giá tác động pháp luật được thực hiện khá phố biến tại các nước OECD và trở thành mội quy trình bắt buộc trong quá trình xây dựng hầu hêt các văn bản luật, thậm chí cả các văn bản dưới luật. Đối với nước ta, đây là vấn đề mới và việc áp dụng rộng rãi công cụ này trong điều kiện hiện nay là cần thiết. Điều này càng đặc biệt có ý nghĩa đối với việc xây dựng các văn bản pháp luật về môi trường. Như trên đã phân tích, một trong những đặc điểm của khung pháp luật môi trường là có ảnh hưởng và tác động trực tiếp đến nhiều mặt của đời sống kinh tế – xã hội, do vậy, cần thiết phải có các quy định bắt buộc đánh giá tác động pháp luật từ việc xây dựng pháp luật môi trường.

Thứ hai, “luật hóa” ở mức cao nhất các quy định về bảo vệ, sử dụng, khai thác, tác động đến các thành tố môi trường.

Một trong những yêu cầu đầu tiên đối với Nhà nước pháp quyền là nhà nước đó phải có một hệ thống pháp luật đầy đủ, minh bạch và có tính ổn định cao. Tại Việt Nam, điều này cũng đã được quán triệt trong đường lối xây dụng pháp luật của Đảng, theo đó “Đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, đảm bảo tốt hơn tính dân chủ, pháp chế, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật; trong đó, các đạo luật ngày càng giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội”; “Xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực”.[29]

Trong những năm qua Nhà nước cũng đã ban nhiều đạo luật điều chỉnh các quan hệ xã hội về bảo vệ, khai thác, tác động đến các thành phần môi trường như: Luật tài nguyên nước 1998; Luật đất đai 1993, 2003; Luật Thuỷ sản 2003; Luật bảo vệ và phát triển rừng 1991, 2004; Luật bảo vệ môi trường 1993, 2005… Tuy nhiên, số lượng các văn bản dưới luật hiện vẫn còn rất nhiều, Chỉ với mức trung bình từ 6 đến 7 văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trên dưới 10 văn bản của các Bộ, ngành hướng dẫn thi hành đối với mỗi văn bản luật nêu trên đã cho thấy mức độ đồ sộ của hệ thống pháp luật về môi trường. Điều này đang được xem là rào cản lớn trong việc tiếp cận và tuân thủ pháp luật môi trường.

Thứ ba, xác định rõ mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành trong việc điều chỉnh các quan hệ trong lĩnh vực môi trường.

Trong mỗi hệ thống pháp luật, giải quyết mối quan hệ giữa luật chung với luật chuyên ngành trong việc cùng điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội là vấn đề phức tạp và gây nhiều tranh cãi. Trong lĩnh vực môi trường vấn đề này càng trở nên phức tạp hơn do mức độ đan xen các quan hệ xã hội trong việc sử dụng, khai thác, tác động đến các thành phần môi trường là rất lớn, trong đó luật chung được hiểu là luật bảo vệ môi trường, còn luật chuyên ngành là các luật bảo vệ từng thành tố của môi trường, hay còn gọi là luật về các nguồn tài nguyên thiên nhiên. Để vừa đảm bảo tính thống nhất vừa đảm bảo tính chuyên biệt trong quá trình điều chỉnh pháp luật thì việc xây dụng và áp dụng pháp luật môi trường phải xác định rõ giới hạn và phạm vi điều chỉnh, theo đó luật bảo vệ môi trường tập trung điều chỉnh những vấn đề chung nhất về hoạt động bảo vệ môi trường; về chính sách, biện pháp và nguồn lực cho bảo vệ môi trường; về trách nhiệm bảo vệ môi trường của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân, còn mọi vấn đề cụ thể liên quan đến việc khai thác, sử dụng, quản lý, bảo vệ từng thành tố của môi trường sẽ do các luật chuyên ngành trong lĩnh vực đó điều chỉnh. (Những nội dung cụ thể của mối quan hệ sẽ được phân tích tại Mục III của báo cáo).

Thứ tư, ưu tiên ký kết, gia nhập các điều ước quốc tế có lợi cho việc bảo vệ môi trường toàn cầu, môi trường khu vực và môi trường trong nước.

Mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường và luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường là mối quan hệ giữa luật pháp quốc gia và luật pháp quốc tế. Do vậy, việc xử lý mối quan hệ này luôn tuân thủ các nguyên tắc chung khi Việt Nam tham gia ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế. Đó là Nhà nước Việt Nam luôn tôn trọng các điều ước quốc tế trên nguyên tắc tôn trọng độc lập chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và lợi ích của nhau. Về nguyên tắc, khi đã tham gia các điều ước quốc tế thì điều ước quốc tế đó phải được coi là một bộ phận của pháp luật quốc gia (tất nhiên trừ những điều khoản bảo lưu). (Những nội dung cụ thể của nội dung này sẽ được phân tích tại Mục III của báo cáo).

Hệ thống pháp luật thực định về môi trường

Như trên đã đề cập, hệ thống pháp luật môi trường là yếu tố “hạt nhân”, là bộ phận trung tâm của khung pháp luật môi trường, quyết định giới hạn và phạm vi điều chỉnh của khung pháp luật môi trường, trong đó bao gồm các định chế lớn như: i) Phòng ngừa, hạn chế các tác động xấu đối với môi trường; ii) Khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên, môi trường; iii) Khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; iv) Giải quyết các tranh chấp môi trường, xung đột môi trường.

Từ góc độ là tổng hợp các quy phạm pháp luật quy định các quy tắc xử sự của con người trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, hệ thống pháp luật môi trường Việt Nam hiện hành chứa đựng những nội dung sau: i) Các quy định cụ thể về những hành vi được khuyến khích, hành vi bị cấm hoặc phải xin phép trước khi tác động đến các yếu tố môi trường; ii) Các quy định về đánh giá tác động môi trường từ các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, từ các dự án đầu tư…; iii) Các quy định về quyền và nghĩa vụ trong việc khai thác, sử dụng, tác động vào các yếu tố môi trường như môi trường nước, đất, không khí, đa dạng sinh học…; iv) Các quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh có ảnh hưởng lớn đến chất lượng môi trường như: khai thác dầu khí, khoáng sản, nuôi trồng thuỷ sản, phát triển công nghiệp nặng, du lịch, nhập khẩu phế liệu…; v) Các quy định về hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật môi trường, bồi thường thiệt hại do gây ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môi trường; vi) Các quy định về trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý môi trường, kiểm soát ô nhiễm, suy thoái môi trường.

Từ góc độ là một tập hợp các văn bản pháp luật đề cập đến lĩnh vực bảo vệ môi trường, hệ thống pháp luật môi trường đã có bước phát triển đáng ghi nhận, trong đó nổi lên là việc Nhà nước đã ban hành Luật Bảo vệ môi trường 1993 ngay vào thời kì đầu của quá trình đối mới đất nước. Tiếp đó là hàng loạt các văn bản luật, pháp lệnh chuyên ngành về bảo vệ, khai thác và sử dụng hiệu quả các thành tố của môi trường Luật bảo vệ và phát triển rừng 2004, Luật đất đai 2003, Luật tài nguyên nước 1998, Luật khoáng sản 1996, Luật dầu khí 2000, Luật Thủy sản 2003[30]…; các đạo luật, pháp lệnh, nghị định quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường, về xử lý hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trường…; và gần đây nhất là Luật Bảo vệ môi trường 2005. Đạo luật được ban hành vào thời điểm mà tốc độ tăng trưởng kinh tế và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đang tác động không nhỏ đến các vấn đề môi trường. Tuy nhiên cũng cần phải lưu ý rằng không phải tất cả các quy định về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên.

Câu hỏi đặt ra là hệ thống pháp luật môi trường hiện hành đã đáp ứng được đầy đủ yêu cầu về bảo vệ môi trường của đất nước và phù hợp với xu thế hài hoà hoá pháp luật với các quốc gia khác trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hay chưa? Câu trả lời có thể tìm thấy từ những nghiên cứu sau đây về hệ thống pháp luật môi trường của các nước.

Như đã đề cập ở trên, hệ thống pháp luật môi trường theo quan điểm hiện đại là một khái niệm động, ngay từ cấu trúc của nó. Các quốc gia khác nhau có cấu trúc hệ thống pháp luật môi trường không giống nhau. Thậm chí trong một quốc gia, vào những giai đoạn lịch sử khác nhau cấu trúc của hệ thống pháp luật môi trường cũng có sự thay đổi. Trong đó nổi lên là một số quốc gia ngay từ đầu đã không xây dựng một đạo luật chung về môi trường. Chẳng hạn, tại Hoa Kỳ, kể từ sau thế chiến thứ 2, yêu cầu bảo vệ môi trường ngày càng trở nên bức xúc khi quốc gia này phải trải qua nhiều thảm họa về môi trường[31]. Một loạt các đạo luật về môi trường lần lượt được ra đời như Luật chống ô nhiễm nguồn nước 1956, Luật về chống ô nhiễm không khí 1963, Luật kiểm soát chất thải rắn 1965 (Federal Solid Waste Disposal Act), Luật Chính sách môi trường quốc gia (National Environmental Policy Act) 1969, Luật kiểm soát tiếng ồn (Noise Control Act) 1970, Luật Không khí sạch (Clean Air Act) năm 1970, Luật nước sạch (Clean Water Act) 1972, Luật kiểm soát chất độc hại (Toxic Substance Control Act) 1976… Hay tại Anh Quốc, quá trình hình thành nên các đạo luật về bảo vệ môi trường cũng diễn ra tương tự, như Luật về không khí sạch 1956 (Clean Air Act 1956), Luật về chất phóng xạ 1960 (Radioactive Substances Act 1960); Luật về bảo vệ sức khoẻ công cộng 1969 (Public Health Act 1969); Luật kiểm soát ô nhiễm 1974 (Control of Pollution Act 1974); Luật về rác 1983 (Litter Act 1983); Luật về hội đồng bảo tồn thiên nhiên 1973 (Nature Congervancy Council Act 1973); Luật về vùng nông thôn và đời sống hoang dã 1981 (Wildlife and Countryside Act 1981); Luật về bảo vệ môi trường và thực phẩm 1985 (Food and Environment Protection 1985); Luật về nước 1989 (Water Act 1989)… Nhật Bản cũng ở trong tình trang tương tự.

Tuy nhiên, sau một thời gian ban hành và thực thi các đạo luật riêng rẽ thì ở các nước trên có khuynh hướng mới trong việc xây dựng pháp luật về bảo vệ môi trường đó là xu hướng pháp điên hoá các đạo luật môi trường riêng lẻ thành những đạo luật lớn (kiểu như bộ luật). Hiện tượng này xảy ra chủ yếu trong thập niên 1990 như Anh Quốc đã xây dựng Luật Bảo vệ môi trường vào đầu những năm 90 điều chỉnh hầu hết các vấn đề liên quan đến việc bảo vệ môi trường; Nhật Bản cũng ban hành Luật Cơ bản về môi trường (Luật số 91 năm 1993) pháp điển hoá hầu hết các đạo luật riêng lẻ về môi trường trước đó, cụ thể đạo luật này tích hợp cả 2 nhiệm vụ của luật bảo vệ môi trường[32] là ngăn ngừa ô nhiễm môi trường và bảo tồn thiên nhiên[33]; Canada ban hành được Luật Bảo vệ môi trường (Environmental Protection Act 1999) năm 1999 trong đó quy định tương đối toàn diện các vấn đề về bảo vệ môi trường. Nhiều bang của Australia trong đó điển hình là Bang Queensland cũng đã thực hiện việc pháp điển hoá các đạo luật về bảo vệ môi trường của minh thành một đạo luật bảo vệ môi trường lớn, có phạm vi và đối tượng điều chỉnh hết sức rộng lớn, có thể coi tương đương như một bộ luật về bảo vệ môi trường…

Như vậy, từ thực tiễn xây dựng pháp luật trong nước và thế giới thì việc xây dựng một đạo luật chung điều chỉnh tương đối toàn diện các vấn đề về môi trường là một giải pháp có tính khả thi. Luật chung sẽ giữ vai trò nền tảng, những vấn đề thuộc về quan điểm, nguyên tắc trong lĩnh vực bảo vệ, khai thác và sử dụng môi trường sẽ được ghi nhận trong luật này và đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc ban hành các luật chuyên ngành, cân bằng các nhóm lợi ích và các chủ thể trong quá trình khai thác, sử dụng và bảo vệ các nguồn tài nguyên. Mặt khác, việc xây dựng luật chung còn mang đến những thuận lợi lớn trong việc thực thi và áp dụng pháp luật, tìm hiểu, phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao hiệu quả, bảo đảm tính khả thi trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống.

Các thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật

Trong khung pháp luật nói chung, khung pháp luật môi trường nói riêng, yếu tố thiết chế tổ chức và các biện pháp bảo đảm thực thi pháp luật đóng vai trò hết sức quan trọng, nó chính là nhân tố làm cho pháp luật từ trạng thái “tĩnh” trở nên trạng thái “động”. Nói khác đi, thông qua các thiết chế, các cách thức tổ chức và vận hành bộ máy, thông qua thái độ và hành vi xử sự của các chủ thể có liên quan mà pháp luật môi trường được áp dụng vào thực tiễn cuộc sống. Do môi trường là vấn đề rộng lớn, có ảnh hưởng và tác động đến nhiều mặt của đời sống xã hội nên hệ thống các thiết chế và biện pháp bảo đảm thi hành pháp luật môi trường cũng khá đa dạng và phức tạp. Tương ứng với mỗi loại thiết chế là các cách thức, biện pháp bảo đảm cho sự hoạt động hiệu quả của chúng. Cụ thể:

Một là, thiết chế Nhà nước. Đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức thực hiện pháp luật môi trường. Thiết chế này được vận hành bởi các chủ thể sau: i) Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường; ii) Hệ thống các cơ quan tư pháp (cơ quan bảo vệ pháp luật) trong lĩnh vực môi trường; iii) Các cơ quan, tổ chức hỗ trợ công tác quản lý nhà nước về môi trường. Trong đó hệ thống các cơ quan quản lý môi trường có vai trò đặc biệt quan trọng. Cơ cấu tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của hệ thống này ở mỗi quốc gia là khác nhau. Chẳng hạn ở Ấn Độ là Bộ Môi trường và Lâm nghiệp; Trung Quốc và Anh Quốc là Cơ quan bảo vệ môi trường quốc gia; Hà Lan là Bộ Nhà ở, quy hoạch và các công trình công cộng[34]… Tại Việt Nam, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường được tổ chức như sau:

Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước; Uỷ ban nhân dân các cấp tỉnh, huyện, xã có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại địa phương mình theo phân cấp.
Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường;
Các bộ, ngành khác trong phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của mình chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường và các quy định khác của pháp luật về những vấn đề sau: i) Bảo đảm yêu cầu bảo vệ môi trường trong chiến lược, quy hoạch tổng thể và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của cả nước, vùng và dự án, công trình quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Bộ Kế hoạch và Đầu tư); ii) Sản xuất, nhập khẩu, sử dụng hóa chất, thuốc bảo vệ thực vật, phân bón, chất thải trong nông nghiệp; đối với quản lý giống cây trồng, giống vật nuôi biến đổi gen và sản phẩm của chúng; đối với các hệ thống đê điều, thủy lợi, khu bảo tồn rừng và nước sạch phục vụ cho sinh hoạt ở nông thôn (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn); iii) Các hoạt động thuộc lĩnh vực công nghiệp; xử lý các cơ sở công nghiệp gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng thuộc thẩm quyền quản lý; chỉ đạo phát triển ngành công nghiệp môi trường (Bộ Công nghiệp); iv) Nuôi trồng, khai thác, chế biến thủy sản; sinh vật thủy sản biến đổi gen và sản phẩm của chúng; các khu bảo tồn biển (Bộ Thủy sản); v) Xây dựng kết cấu hạ tầng cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải rắn và nước thải tại đô thị, khu sản xuất dịch vụ tập trung, cơ sở sản xuất vật liệu xây dựng, làng nghề và khu dân cư nông thôn tập trung (Bộ Xây dựng); vi) Xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông và hoạt động giao thông vận tải (Bộ Giao thông vận tải); vii) Quản lý chất thải y tế; công tác bảo vệ môi trường trong các cơ sở y tế, vệ sinh an toàn thực phẩm và hoạt động mai táng (Bộ Y tế); viii) Huy động lực lượng ứng phó, khắc phục sự cố môi trường; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra công tác bảo vệ môi trường trong lực lượng vũ trang thuộc thẩm quyền quản lý (Bộ Quốc phòng, Bộ Công an).

Ngoài ra, trong các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có tổ chức hoặc bộ phận chuyên môn về bảo vệ môi trường; cấp xã bố trí cán bộ phụ trách về bảo vệ môi trường; các tổng công ty nhà nước, tập đoàn kinh tế, ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế và cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có chất thải nguy hại hoặc tiềm ẩn nguy cơ xảy ra sự cố môi trường phải có bộ phận chuyên môn hoặc cán bộ phụ trách về bảo vệ môi trường. Thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường cũng là một lực lượng đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo thực thi pháp luật môi trường.

Bên cạnh hệ thống cơ quan quản lý môi trường là vai trò của hệ thống các cơ quan tư pháp trong việc góp phần bảo đảm trật tự pháp lý trong lĩnh vực này. Tại Việt Nam, các hành vi phạm tội trong lĩnh vực môi trường do Toà hình sự xử lý; các khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong lĩnh vực môi trường do Toà hành chính giải quyết; các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại về môi trường do Toà dân sự giải quyết. Nói cách khác, tại Việt Nam thẩm quyền giải quyết các xung đột, tranh chấp, vi phạm pháp luật trong lĩnh vực môi trường được xác định căn cứ vào tính chất dân sự hay phi dân sự của các vụ án mà không căn cứ vào lĩnh vực xảy ra vi phạm hay phát sinh tranh chấp. Trên thế giới còn có những mô hình khác bộc lộ những điểm khá hợp lý trong việc xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp môi trường, đó là hệ thống các Toà môi trường bên cạnh hệ thống toà dân sự, hình sự (có thể xem chúng là một loại toà đặc tụng). Theo mô hình này, Toà môi trường có thẩm quyền giải quyết tất cả các vụ án có liên quan việc khai thác, sử dụng, tác động đến các yếu tố môi trường (không phụ thuộc vào tính chất dân sự hay phi dân sự của vụ án). Toà môi trường thường được tổ chức theo vùng, đặc biệt là các vùng có độ “nhạy cảm” cao về môi trường, vùng có nhiều ngành kinh tế công nghiệp, dịch vụ. Đại diện cho các quốc gia có mô hình này là: New Zealand, Canada (bang Alberta, Ontaro), Đan mạch, Thuỵ Điển, Cộng hoà Irish, Hoa Kỳ (bang Vermont), Nam Phi (South Africa)… Cá biệt có quốc gia còn thành lập Toà môi trường tại từng đơn vị tiểu bang. Ví dụ, tại Australia, có Toà đất đai và môi trường (Land and Environment Court) tại tiểu bang New South Wales; Toà kế hoạch hoá và môi trường (Planning & Environment Court) tại tiểu bang Queengland; Toà tài nguyên, môi trường và phát triển (Environment, Resources & Development Court) tại tiểu bang South Australia… Từ phương diện lý luận cho thấy, việc thành lập các toà môi trường trong hệ thống các cơ quan tư pháp là một minh chứng cho bước phát triển rất nhanh trong nhận thức về bảo vệ môi trường của các quốc gia. Tính hợp lý của mô hình này là nó cho phép cơ quan tư pháp xem xét, giải quyết các vụ án về môi trường ở mức chuyên môn hoá cao (với đội ngũ thẩm phán không chỉ có kiến thức pháp lý mà còn có kiến thức về môi trường học, khoa học quản lý môi trường, công nghệ môi trường) mà không phụ thuộc vào tính chất dân sự hay phi dân sự, yếu tố lợi ích vật chất hay phi vật chất trong các quan hệ pháp luật môi trường[35].

Các cơ quan, tổ chức hỗ trợ công tác quản lý nhà nước về môi trường bao gồm các vụ, viện và trung tâm nghiên cứu, đào tạo nguồn nhân lực về môi trường như Viện nghiên cứu địa chất và khoáng sản, Viện khoa học khí tượng thủy văn, Trung tâm môi trường và lâm sinh nhiệt đới, Viện sinh thái và môi trường, Đại học Quốc gia, Đại học Y, Đại học nông nghiệp, Đại học Bách khoa, Đại học Luật, Đại học kinh tế quốc dân[36]… Các tổ chức này đóng vai trò rất quan trọng trong việc tư vấn chính sách, tư vấn các giải pháp công nghệ xử lý ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, tư vấn cách thức giải quyết xung đột, tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường…

Thứ hai, thiết chế xã hội. Chưa có một lĩnh vực nào mà vai trò của các thiết chế xã hội lại được đề cao như trong lĩnh vực môi trường. Do bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân nên việc huy động lực lượng xã hội tham gia vào các hoạt động bảo vệ môi trường, thực hiện pháp luật môi trường đến mức độ nào phụ thuộc rất lớn vào thiết chế này. Thiết chế xã hội được vận hành thông qua sự đóng góp của các chủ thể sau: i) Các tổ chức đoàn thể mà đứng đầu là Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Chủ thể chịu trách nhiệm chính trong việc tuyên truyền, vận động các thành viên của tổ chức và nhân dân tham gia bảo vệ môi trường; giám sát việc thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường; ii) Các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước, như Liên hiệp hội khoa học kĩ thuật Việt Nam, Hội bảo vệ thiên nhiên và môi trường, Hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Hội sinh vật cảnh, Hội kinh tế môi trường; các tổ chức nghiên cứu môi trường của các doanh nghiệp, công ty; Hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng tại các địa phương; tổ chức bảo tồn chim quốc tế (Birdlife); Tổ chức khám phá môi trường (Society for Enviromenta Exploration), Hiệp hội bảo tồn thiên nhiên quốc tế (IUCN); Quỹ quốc tế về bảo tồn thiên nhiên (WWF); Tổ chức bảo vệ động vật quốc tế (Fauna and Flora International)…; iii) Các cộng đồng dân cư thôn, bản…

PHẦN HAI

THỰC TRẠNG KHUNG PHÁP LUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG

Ở VIỆT NAM

I. THỰC TRẠNG KHUNG PHÁP LUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG

1. Thực trạng xây dựng thể chế bảo vệ môi trường

Khái quát hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường ở Việt Nam.

1.1.1. Những ưu điểm cơ bản.

Một là: Nhìn chung, hệ thống pháp luật quy định về bảo vệ môi trường ở nước ta từ năm 1993 đến nay đã phát triển cả về nội dung lẫn hình thức, điều chỉnh tương đối đầy đủ các thành tố tạo nên môi trường, Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường đã quy định từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường. Hệ thống các tiêu chuẩn môi trường cũng đã được ban hành để làm cơ sở pháp lý cho việc xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của các chủ thể trong việc bảo vệ môi trường. Các quy định pháp luật đã chú trọng tới khía cạnh toàn cầu của vấn đề môi trường; xác định rõ bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân chứ không phải chỉ là trách nhiệm riêng của Nhà nước.

Hai là: Định hướng chính của các biện pháp bảo vệ môi trường của Việt Nam tuân thủ nguyên tắc: giáo dục, phòng chống, khắc phục suy thoái môi trường, lấy giáo dục, răn đe, phòng ngừa suy thoái môi trường là biện pháp chính. Điều này đã được thể hiện rõ nét trong Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản pháp luật chuyên ngành khác. Nhưng để thực hiện tốt công tác phòng, chống, khắc phục suy thoái môi trường, Nhà nước cũng đã thiết kế một hệ thống các biện pháp quy định về trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Đó là trách nhiệm dân sự (quy định trong Bộ luật Dân sự), trách nhiệm hành chính (như Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường), trách nhiệm hình sự (quy định từ Điều 182 đến Điều 191 Bộ luật Hình sự).

Ba là: Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 (cũng như Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 sau này) cùng hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành được coi là trung tâm, là hạt nhân của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường đã quy định bao quát việc bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và các thành tố của môi trường nói chung mà không phụ thuộc vào các thành tố đó là loại tài nguyên thiên nhiên nào, do ai sử dụng và mục đích sử dụng của từng thành tố môi trường. Bảo vệ môi trường được xác định là quyền lợi và nghĩa vụ của mọi cá nhân, tổ chức và theo phương châm phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường, kết hợp với xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường, duy trì môi trường ở trạng thái cân bằng, bền vững.

Các luật, pháp lệnh chuyên ngành khác như Luật Đất đai năm 1993 (được thay thế bởi Luật Đất đai năm 2003), Luật Tài nguyên nước (1998), Luật Dầu khí (năm 1993, sửa đổi năm 2000), Luật Bảo vệ và phát triển rừng nám 2004, Luật Khoáng sản năm 1996, Pháp lệnh Bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản năm 1989 (được thay thế bởi Luật Thủy sản năm 2003)… quy định chế độ pháp lý về khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời, các văn bản pháp luật này cũng quy định bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên với tư cách là bảo vệ các giá trị sinh thái (bảo vệ môi trường). Cũng tương tự như vậy, trong các hoạt động phục vụ đời sống hàng ngày hoặc trong các hoạt động sản xuất kinh doanh khác, ngoài việc quy định về trật tự an toàn xã hội, đảm bảo cho các hoạt động sản xuất kinh doanh đạt được hiệu quả, các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động này đều có quy định nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Như vậy, giá trị kinh tế khi sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên hay khi tham gia hoạt động sản xuất, kinh doanh được đảm bảo, nhưng không phải vì thế mà có thể làm giảm sút chất lượng môi trường. Khi đề cập đến khía cạnh bảo vệ môi trường, các văn bản pháp luật chuyên ngành thường dẫn chiếu áp dụng các biện pháp phòng, chống, khắc phục ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, gây sự cố môi trường theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường, hay áp dụng các tiêu chuẩn chất lượng môi trường, đánh giá tác động môi trường trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường.

Bốn là: Bên cạnh việc tích cực ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường, Việt Nam đã từng bước tham gia vào các Công ước quốc tế về bảo vệ môi trường. Trong đó phải kế đến: Công ước về Luật biển, Công ước Viên về bảo vệ tầng ôzôn; Công ước về kiểm soát, vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu hủy chúng (Công ước BASEL), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động thực vật hoang dã có nguy cơ tuyệt chủng (Công ước CITES), Gông ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế đặc biệt như là nơi cư trú của l oài chim nước (Công ước RAMSAR), Công ước về ngăn ngừa ô nhiễm do tàu biển (Công ước MARPOL), Công ước về đa dạng sinh học… Việc phê chuẩn các công ước này là cơ sở tiền đề quan trọng cho sự hội nhập của pháp luật Việt Nam với những tiêu chuẩn và quy phạm phổ biên của pháp luật quốc tế; điều chỉnh hoại động của con người tác động vào tự nhiên, gây ảnh hưởng đến môi trường.

Việc hội nhập kinh tế quốc tế cũng tạo cho Việt Nam những thời cơ thuận lợi trong việc hoạch định và thực thi chính sách bảo vệ môi trường. Khi tham gia các tổ chức như ASEAN, APEC hoặc sắp tới là WTO, Việt Nam sẽ chịu sự tác động và ảnh hưởng pháp luật của các nước thành viên khác của các tổ chức này, sẽ giảm đi nguy cơ phân biệt đối xử một cách tuỳ tiện và ngăn cản bảo hộ mậu dịch vì lý do bảo vệ môi trường. Nhưng đồng thời, Việt Nam vẫn phải tuân thủ nguyên tắc không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ trong nước và nhập khẩu (đối xử quốc gia) và không phân biệt đối xử về hàng hóa, dịch vụ nhập khẩu từ các nước khác nhau (tối huệ quốc). Việt Nam vẫn hoàn toàn tự chủ trong việc xây dựng chính sách, pháp luật bảo vệ môi trường của mình, nhưng phải đảm bảo và nâng cao tính minh bạch và kỷ cương của việc hoạch định và thực thi chính sách về bảo vệ môi trường.

Năm là: Trong quá trình thực thi áp dụng pháp luật về bảo vệ môi trường, các quy định pháp luật luôn được bổ sung, sửa đổi hoàn thiện kịp thời theo tinh thần, định hướng chủ trương, chính sách của Đảng. Cụ thể, để giải “quyết các vấn đề về môi trường trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo quan điểm Nghị quyết Đại hội lần thứ IX của Đảng về việc cần thiết phải “phát triển nhanh, hiệu quả và bền vững, tăng cường kinh tế đi đôi với bảo đảm tiến độ, công bằng xã hội và bảo vệ môi trường”, cần phải có sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức và hành động, sự đổi mới trong lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và đặc biệt trong tổ chức, triển khai thực hiện công tác bảo vệ môi trường trong toàn Đảng và toàn xã hội. Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đề ra một trong các giải pháp chính là: hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về bảo vệ môi trường, trước mắt, sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ môi trường cho phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội. Trên tinh thần đó, Luật Bảo vệ môi trường đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29/11/2005, thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2006.

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã đáp ứng được một số yêu cầu cấp bách về tính đồng bộ, thống nhất trong mối quan hệ với các luật đã ban hành về tài nguyên và một số lĩnh vực hoạt động kinh tế quan trọng có ảnh hưởng đến môi trường; quy định bổ sung và chi tiết ở một số lĩnh vực, nhằm tăng cường hiệu quả công tác bảo vệ môi trường, khắc phục tình trạng quy định chung chung, mang tính chất khung, thiếu tính liên kết và đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Những điểm mới, tích cực mà Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã đề cập bao gồm:

Đưa ra nhiều quy định chi tiết mang tính chất phòng ngừa nhằm bảo vệ môi trường gắn với phát triển bền vững, chẳng hạn Luật nghiêm cấm tổ chức, cá nhân thực hiện những hành vi sau: Phá hoại, khai thác trái phép rừng, các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác; Khai thác, đánh bắt các nguồn tài nguyên sinh vật bằng phương tiện, công cụ, phương pháp huỷ diệt, không đúng thời vụ và sản lượng; Khai thác, kinh doanh, tiêu thụ, sử dụng các loài thực vật, động vật hoang dã quý hiếm thuộc danh mục cấm do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; Chôn lấp chất độc, chất phóng xạ, chất thải và chất nguy hại khác không đúng nơi quy định và quy trình kỹ thuật về bảo vệ môi trường….
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định rõ hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia bao gồm tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh và tiêu chuẩn về chất thải.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 phân biệt các dự án phải lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược và báo cáo đánh giá môi trường. Đây là những quy định hết sức cần thiêt, tuy nhiên điều căn bản là cơ chế giám sát và biện pháp thực hiện các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 sau này. Các quy đinh này cần gắn với các biện pháp chế tài cụ thể và đòi hỏi sự nghiêm minh, tận tâm của các cán bộ thuộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Quy định một chương riêng về việc bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên. Các quy định này chỉ mang tính chất quy định chung và có mối quan hệ chặt chẽ với các luật chuyên ngành điều chỉnh việc quản lý, sử dụng và bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên. Đó là các luật: Luật Đất đai năm 2003, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật Khoáng sản năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2005)…
Quy định cụ thể, chi tiết về bảo vệ môi trường đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 khuyến khích sản xuất, tiêu dùng các sản phẩm, hàng hoá ít gây ô nhiễm môi trường, dễ phân huỷ trong tự nhiên; sử dụng chất thải để sản xuất năng lượng sạch; sản xuất, nhập khẩu, sử dụng máy móc, thiết bị, phương tiện giao thông dùng năng lượng sạch, năng lượng tái tạo.
Quy định rõ nguồn lực bảo vệ môi trường bao gồm: nhân lực, vật lực và trí lực. Trong đó, nguồn tài chính bảo vệ môi trường không những được hình thành từ Ngân sách nhà nước, mà còn được hình thành từ vốn của tổ chức, cá nhân để phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với môi trường từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của mình; vốn của tổ chức, cá nhân cho các hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, công nghiệp và dịch vụ về môi trường; Tiền bồi thường thiệt hại về môi trường, thuế môi trường, phí bảo vệ môi trường, tiền phạt về môi trường và các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật; Đóng góp, tài trợ của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước; vốn vay ưu đãi và tài trợ từ quỹ bảo vệ môi trường; vốn vay từ ngân hàng, tổ chức tín dụng và các tổ chức tài chính khác theo quy định của pháp luật.
Quy định bổ sung về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường, Điều 130 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định: thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường bao gồm: (1) thiệt hại do suy giảm chức năng tính hữu ích của môi trường; (2) thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do hậu quả của việc suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng việc xác định thiêt hại về môi trường có những điểm đặc thù riêng và khó có thể áp dụng các quy định chung về xác định thiệt hại trong Bộ luật Dân sự năm 2005. Vì vậy Chính phủ cần ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng quy định về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường. Trong trường hợp không xác định được chủ thể gây ô nhiễm, suy thoái môi trường thì Nhà nước phải bỏ chi phí để thực hiện việc khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường.

Có thể nói, việc sửa đổi, bổ sung Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã khắc phục được một số bất cập trong hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường trước đây; bổ sung, nâng thành quy định của Luật những quy định hợp lý của một số văn bản hướng dẫn thi hành đã được kiểm nghiệm trong thực tế; tiếp thu chọn lọc các kinh nghiệm của pháp luật nước ngoài và thế giới về bảo vệ môi trường. Đây là tín hiệu khả quan, tiền đề cho quá tình hướng dẫn thi hành có hiệu quả pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam trong thời gian tới.

1.1.2. Những vấn đề còn tồn tại.

Tuy đã được Nhà nước và xã hội quan tâm xây dựng và phát triển, nhưng pháp luật bảo vệ môi trường vẫn là lĩnh vực pháp luật còn nhiều hạn chế, thiếu sót, bất cập. Có thể nêu ra những bất cập, hạn chế, thiếu sót chủ yếu trong sự điều chỉnh pháp luật với hoạt động môi trường như sau:

Một là: Về tính thống nhất của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường.

Quan niệm về hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường thống nhất với tổng thể các quy định pháp luật bao quát cả ba phương diện (i) phòng ngừa, hạn chế tác động xấu, xử lý ô nhiễm, khắc phục suy thoái, cải thiện môi trường, (ii) kiểm soát và bảo vệ môi trường trong quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên là các thành tố của môi trường, (iii) xử lý các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường, dường như chưa được đặt ra ngay từ khi chúng ta ý thức được vấn đề bảo vệ môi trường, là vấn đề sống còn quyết định mọi sự phát triển và cần thiết phải được thực hiện điều chỉnh lĩnh vực này bằng các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Chính bởi vậy, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường mang tính hạt nhân ở phương diện thứ nhất (i) (Cho dù đã có sửa đổi, bổ sung) vẫn chưa thể đồng bộ với các quy định pháp luật ở hai phương diện còn lại.

Hai là: Chưa quy định rõ nét việc đánh giá và kiểm soát các hoạt động ảnh hưởng đến môi trường; hệ thống tiêu chuẩn môi trường còn thiếu và chưa minh bạch.

Trong hoạt động quản lý môi trường, tiêu chuẩn môi trường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Nó vừa là công cụ kỹ thuật, vừa là công cụ pháp lý giúp Nhà nước quản lý môi trường. Chỉ trên cơ sở hệ thống các tiêu chuẩn môi trường đã được xây dựng, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có thể xác định được chất lượng của môi trường, xác định được mức độ ô nhiễm của từng thành tố môi trường trong những trường hợp cụ thể, để từ đó có biện pháp phòng chống ô nhiễm, suy thoái hay sự cố môi trường, quy định trách nhiệm cho người gây ô nhiễm… Ngoài ra, tiêu chuẩn môi trường còn là một căn cứ để con người thực hiện quyền được sống trong một môi trường trong lành. Khoản 7, Điều 2 Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 quy định: “Tiêu chuẩn môi trường là những chuẩn mực, giới hạn cho phép, được quy định dùng làm căn cứ để quản lý môi trường”.

Trong những năm vừa qua, trách nhiệm xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn mồi trường đã được giao cho Bộ Khoa học – Công nghệ và Môi trường (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) và một số bộ, ngành có liên quan khác (Tổng cục Tiêu chuẩn – Đo lường – Chất lượng Việt Nam) phối hợp cùng thực hiện. Tuy nhiên, tính đến thời điểm hiện nay, hệ thống tiêu chuẩn môi trường Việt Nam vừa yếu về nội dung, vừa thiếu về độ chính xác. Chính sự không hoàn thiện của hệ thống tiêu chuẩn môi trường là một phần nguyên nhân của hiện tượng pháp luật bảo vệ môi trường chỉ tồn tại trên giấy mà không thể thực hiện được. Liên quan đến các tiêu chuẩn môi trường còn một vấn đề khá bức xúc, thu hút được nhiều sự quan tâm của xã hội, đó là tính minh bạch của các tiêu chuẩn môi trường, các chỉ số môi trường, về nguyên tắc, bất kỳ một người dân nào cũng đều có quyền được biết về điều kiện sống của họ, về mức độ ô nhiễm hay những đe doạ tới môi trường sống bình thường, mà bằng các giác quan có thể họ không cảm nhận được. Dư luận xã hội ở Việt Nam trong thời gian qua đã nhiều lần xôn xao vì hiện tượng ô nhiễm môi trường ở một số địa phương, sự ô nhiễm nguồn nước, không khí mặc dù đã trở nên nghiêm trọng và có khả năng ảnh hưởng lớn tới sức khoẻ con người, nhưng chính những người dân sống trong khu vực bị ô nhiễm lại không hề hay biết. Công khai hoá các thông số về môi trường sẽ là một biện pháp hữu hiệu nhằm tăng trách nhiệm của mỗi cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường sống của chính mình, đồng thời định hướng hành vi cho người dân. Những lực lượng bảo vệ môi trường sinh thái sẽ có động lực để hoạt động tốt hơn, nếu họ có đầy đủ các thông tin về những hiểm hoạ sinh thái của cộng đồng.

Ba là: Các quy định về đánh giá tác động môi trường chưa phát huy được hiệu quả trong việc bảo vệ môi trường.

Công tác đánh giá tác động môi trường trên thực tế chưa thực sự được coi là khâu đi trước trong quá trình xem xét và phê duyệt dự án đầu tư. Tình trạng đánh giá tác động môi trường đi sau khâu phê duyệt dự án vẫn còn phổ biến. Điều này, hoàn toàn trái ngược với mục tiêu của công tác đánh giá tác động môi trường, đặc biệt là các dự án thực hiện ở những khu vực có nhiều vấn đề cấp bách về môi trường, cần thiết phải tiến hành ngay các biện pháp bảo vệ môi trường.

Các quy định pháp luật về đánh giá tác động môi trường tuy nhiều, nhưng còn tản mạn, nằm rải rác trong các văn bản dưới luật của các bộ, ngành gây khó khăn cho việc tra cứu và áp dụng. Còn thiếu các quy định về việc giám sát hoạt động sau khi thẩm định, dẫn đến các dự án, cơ sở không thực hiện nghiêm chỉnh các cam kết và yêu cầu trong quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Công tác lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa có những căn cứ hoàn chỉnh, thiếu các quy định hướng dẫn chuyên ngành. Các quy định về phí chất thải chưa đầy đủ dẫn đến các dự án, cơ sở không thực hiện nghiêm chỉnh việc xử lý chất thải theo đúng cam kết và yêu cầu nêu trong Quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường.

Một số quy định về hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường chưa thật hợp lý. Cụ thể là Điều 15 Nghị định 175/CP quy định: “Trong trường hợp cần thiết thì thành lập hội đồng thẩm định”. Nhưng trường hợp nào thì được coi là trường hợp cần thiết lại không được pháp luật xác định rõ. Do đó, quy định này khó có thể đảm bảo cho sự áp dụng thống nhất trên thực tế. Các cơ quan thẩm định cả ở cấp trung ương lẫn địa phương đều không tìm được một cơ sở pháp lý chắc chắn nào để có thể khẳng định dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của mình có phải thành lập hội đồng đc thẩm định hay không? Trên thực tế, các cơ quan chỉ giải quyết vấn đề này theo một thông lệ chung mang tính ước đoán là khi thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của những dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường trên diện rộng, khó khống chế, nguy cơ gây ô nhiễm cao, có tác động tiêu cực đến nhiều thành phần môi trường khác nhau… (thường là các dự án loại I) thì sẽ thành lập hội đồng thẩm định. Hậu quả của tình trạng này là có những dự án lẽ ra phải thành lập hội đồng thẩm định, nhưng vì các lý do khác nhau (không triệu tập đủ thành viên cần thiết của hội đồng, tiết kiệm kinh phí..,) mà cơ quan có thẩm quyền không ra quyết định thành lập hội đồng thẩm định. Điều đó, gây ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của kết quả thẩm định, nghĩa là những tác động bất lợi cho môi trường chưa chắc đã được dự báo và giảm thiểu một cách chính xác, khoa học.

Số lượng thành viên của hội đồng thẩm định theo quy định của pháp luật hiện hành chưa hợp lý. Pháp luật hiện hành về thành viên của hội đồng thẩm định chỉ quy định số lượng tối đa mà không quy định số lượng tối thiểu. Thông thường, báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án cần phải thành lập hội đồng thẩm định là những dự án có nhiều yếu tố phức tạp, gây ảnh hưởng xấu cho nhiều thành phần môi trường.

Để đánh giá một cách chính xác, khoa học và toàn diện các tác động này đòi hỏi phải có sự tham gia của các chuyên gia thuộc nhiều chuyên ngành khoa học khác nhau. Nếu không quy định số lượng tối thiểu các thành viên hội đồng thẩm định thì khó tránh khỏi tình trạng, một số hội đồng thẩm định chỉ được thành lập mang tính chất chiếu lệ với số lượng thành viên rất ít để tiết kiệm thời gian, kinh phí…

Các quy định về thành viên hội đồng thẩm định còn đôi chỗ chưa đảm bảo yêu cầu. Các quy định này không chỉ rõ trong trường hợp nào một thành viên được huy động tham gia hội đồng thẩm định có nghĩa vụ từ chối không tham gia. Trên thực tế, để lập được Báo cáo đánh giá tác động môi trường, chủ dự án thường đi thuê các chuyên gia khoa học, kỹ thuật môi trường thực hiện. Điều đó cũng không loại trừ trường hợp ngẫu nhiên, chính các chuyên gia ấy lại được huy động tham gia với tư cách thành viên của hội đồng thẩm đinh. Khi một hoặc một số thành viên hội đồng thẩm định, cũng đồng thòi là người tiến hành lập báo cáo đánh giá tác động môi trường dẫn đến hậu quả ý kiến của thành viên đó tại cuộc họp hội đồng thẩm định chắc chắn khó có thể đảm bảo được tính khách quan, khoa học, khi họ là người “vừa đá bóng, lại vừa thổi còi”.

Bốn là: Các quy định pháp luật về quản lý và xử lý chất thải cũng còn nhiều điểm phải bổ sung, cụ thể hoá.

Trong những năm gần đây, Việt Nam đã quan tâm ban hành một số văn bản pháp luật nhằm quản lý và xử lý chất thải, giảm thiểu nguy cơ gây ô nhiễm môi trường của các loại chất thải. Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý chất thải chưa đầy đủ, đồng bộ, thiếu những văn bản chi tiết hướng dẫn việc thực hiện Quy chế quản lý chất thải nguy hại, nước thải và khí thải. Bên cạnh đó, các văn bản hiện hành đôi khi còn mâu thuẫn với các văn bản pháp quy trong các lĩnh vực môi trường khác, gây cản trở cho công tác quản lý chất thải nói riêng và bảo vệ môi trường nói chung. Các quy định của pháp luật điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân phát sinh ra chất thải chưa theo kịp và chưa phù hợp với yêu cầu xử lý, tiêu huỷ chất thải trên thực tế làm giảm thiểu tối đa tác hại của chất thải đối với môi trường và sức khoẻ con người. Ý thức chấp hành pháp luật về môi trường nói chung và pháp luật về quản lý chất thải nói riêng của chủ thể kinh doanh các cơ sở sản xuất và đại bộ phận quần chúng nhân dân chưa cao. Điều này cũng xuất phát từ nhận thức về vấn đề bảo vệ môi trường vẫn còn hạn chế, hơn nữa, bản thân hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường hiện nay do ảnh hưởng của các vấn đề xã hội nên còn mang nặng tính hành chính, tuyên truyền, giáo dục, thiếu tính răn đe và các chế tài kinh tế nên kém hiệu quả. Việc thực hiện các quy định pháp luật bắt buộc của chủ thể nguồn thải, chủ thu gom, vận chuyển, chủ lưu giữ, xử lý, tiêu huỷ chất thải chưa được nghiêm túc, triệt để, nhất là các cơ sở sản xuất công nghiệp. Để xảy ra tình trạng này, cần phải xét đến sự yếu kém của công tác thanh tra môi trường, song hành với sự thiếu ý thức chấp hành pháp luật của các đối tượng liên quan đến việc thu gom, vận chuyến, xử lý chất thải. Việc kiểm tra, phát hiện vi phạm không kịp thời, các biện pháp chế tài, xử lý vi phạm chiếu lệ đã làm cho bản thân việc xử lý thiếu tính răn đe và tính giáo dục người vi phạm. Bên cạnh đó, cũng cần xét tới yếu tố đầu tư cho hệ thống xử lý, tiêu huỷ chất thải là rất tốn kém. Chính bởi lý do này, nhiều chủ thể kinh doanh đã chây ì trong việc đảm bảo các tiêu chuẩn môi trường, mặc dù, họ đã có cam kết khi lập báo cáo đánh giá tác động môi trường trong quá trình kinh doanh hoặc tiến hành các dự án đầu tư.

Việc đầu tư kinh phí cho xây dựng bãi chôn lấp chất thải phải bảo đảm tiêu chuẩn vệ sinh môi trường còn hạn chế. Ngân sách dành cho dịch vụ quản lý chất thải chưa được hợp lý, chưa đủ mạnh để đảm bảo cho dịch vụ hoạt động hiệu quả. Sự phân công, phân nhiệm của các ngành trong quản lý chất thải hiện chưa rõ ràng, chưa làm rõ vai trò của các cấp trong công tác quản lý chất thải. Hiện tại, mức lệ phí thu gom, vận chuyển chất thải đang ở mức thấp. Công tác xã hội hoá các dịch vụ thu gom chưa được thực hiện phổ biến. Đây cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho hoạt động kiểm soát, xử lý chất thải kém hiệu quả.

Hoạt động quản lý nước thải công nghiệp cũng có nhiều bất cập. Các tiêu chuẩn môi trường về nước thải công nghiệp được áp dụng chưa thực sự hợp lý; chưa có quy định cụ thể về tổng lượng nước thải, về thời điểm xả thải và vị trí địa lý, không gian áp dụng các tiêu chuẩn môi trường về nước thải công nghiệp; chưa có tiêu chuẩn nước thải áp dụng riêng cho các ngành công nghiệp đặc thù… Những bất cập này ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về môi trường.

Năm là: Những yêu cầu về tính hiệu quả và đồng bộ của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường.

Các quy định pháp luật trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 mặc dù có những điểm tích cực, nhưng vẫn đòi hỏi một hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành trong nhiều lĩnh vực như: Tiêu chuẩn môi trường; đánh giá tác động môi trường; kiểm soát ô nhiễm qua việc quản lý, xử lý chất thải, nước thải; yêu cầu về bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên; các yêu cầu về phòng ngừa ứng phó sự cố môi trường… Tóm lại, các quy định trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 vẫn thể hiện tính chất khung, cho dù một số lĩnh vực đã được chi tiết hoá song tính khả thi của nó vẫn cần có thời gian thực tế để kiểm nghiệm.

Với những quy định mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đặt ra những yêu cầu mới cho việc sửa đổi hàng loạt các quy định pháp luật điều chỉnh việc khai thác, sử dụng, bảo vệ các thành tố môi trường và các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường. Đây là công việc phức tạp, đòi hỏi quan điểm chỉ đạo thống nhất, đồng bộ, đặc biệt là phải đảm bảo tính khả thi khi đưa vào áp dụng trong đời sống.

Vấn đề xã hội hoá các hoạt động bảo vệ môi trường đã được đề cập, song các quy định tạo ra cơ chế hữu hiệu để các tổ chức, cá nhân trong toàn xã hội tham gia vào hoạt động bảo vệ môi trường còn mờ nhạt.

1.1.3. Đánh giá chung về hệ thống các quy định pháp luật bảo vệ môi trường.

Thứ nhất: Các văn bản pháp luật bảo vệ môi trường, liên quan đến bảo vệ từng thành tố môi trường hay những hoạt động cụ thể của con người được quy định chung chung, ban hành chưa đồng bộ cả về mặt thời gian và nội dung của các quy định.

Có thể nói, một số quy định điều chỉnh về việc quản lý và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên đều quá chung chung, chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu bảo vệ môi trường. Các quy định chung chung về bảo vệ môi trường được thể hiện ngay trong Luật Bảo vệ môi trường như đã phân tích và ở trong nhiều văn bản chuyên ngành điều chỉnh hoạt động khai thác và sử dụng các tài nguyên thiên nhiên khác.

Về mặt thời gian, Luật Bảo vệ môi trường được ban hành ngày 27/12/1993, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1994, tuy nhiên, các văn bản pháp luật điều chỉnh nguồn tài nguyên thiên nhiên hoặc điều chỉnh hoạt động của con người trong quá trình sản xuất, kinh doanh được ban hành trước hoặc sau khi ban hành Luật Bảo vệ môi trường với một khoảng thời gian tương đối dài.

Đối với các văn bản luật, pháp lệnh đi sâu vào từng lĩnh vực cụ thể được ban hành rải rác sau khi Luật Bảo vệ môi trường có hiệu lực thi hành, và phải chờ đợi một thời gian sau các văn bản hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh nói trên mói được ban hành đe đưa các quy định của luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống. Có những văn bản khi áp dụng trên thực tế, thì nhiều vấn đề mới đã phát sinh. Chính vì vậy, nó làm giảm đi tác dụng điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực này.

Về mặt nội dung, các quy định của Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản pháp luật điều chỉnh nguồn tài nguyên thiên nhiên hoặc điều chỉnh hoạt động của con người trong quá trinh sản xuất kinh doanh còn có những điểm trùng lặp, mâu thuẫn, khiến cho quá trình áp dụng pháp luật trên thực tế gặp rất nhiều khó khăn. Ví dụ:

a. Trùng lặp trong việc cấp giấy chứng nhận về môi trường của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Theo khoản 6 Điều 37 Luật Bảo vệ môi trường thì hoạt động cấp và thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường là một trong những nội dung quản lý Nhà nước về môi trường, do cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp (trước đây là Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường, nay là Sở Tài nguyên và Môi trường) cho các doanh nghiệp nhằm xác định chỉ tiêu về môi trường, trong đó có chỉ tiêu về nước thải mà các doanh nghiệp này phải đảm bảo trong suốt quá trình hoạt động. Trong khi đó khoản 4 Điều 57 Luật Tài nguyên nước quy định hoạt động cấp và thu hồi giấy phép về tài nguyên nước (cũng bao gồm cả giấy phép xả nước thải vào nguồn nước – Điều 18) thuộc thẩm quyền của cơ quan thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Như vậy, giữa giấy phép xả nước thải vào nguồn nước với giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường có những nội dung trùng lặp nhau, nhưng do hai cơ quan khác nhau thực hiện.

Cho đến nay, chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước đã thuộc thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và Môi trường (theo Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường), chức năng quản lý về nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ lợi, thuộc về Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (theo Nghị định số 86/2003/NĐ-CP ngày 17/8/2003 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn). Trên cơ sở đó việc hướng dẫn quy định xả nước thải vào nguồn nước được quy định tại hai văn bản:

Một là: Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/7/2004 của Chính phủ quy định việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước quy định thẩm quyền cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước với lưu lượng từ 3000 m3/ngày đêm thuộc thẩm quyền của Bộ Tài nguyên và Môi trường, dưới 3000 m3/ngày đêm thuộc thẩm quyền của ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Hai là: Quy định thẩm quyền, thủ tục cấp giấy phép xả nước thải vào hệ thống công trình thủy lợi (ban hành kèm theo Quyết định số 56/2004/QĐ- BNN ngày 1/11/2004 của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) quy định Bộ nông nghiệp và Phát triển nông thôn có thẩm quyền cấp giấy phép xả nước thải vào hệ thống công trình thủy lợi liên tỉnh, công trình thủy lợi quan trọng quốc gia với lưu lượng nước thải lớn hơn hoặc bằng 1000 m3/ngày đêm; ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy phép xả nước thải vào hệ thống công trình thủy lợi thuộc tỉnh quản lý, hệ thống công trình thủy lợi liên tỉnh, quan trọng quốc gia với lưu lượng nước thải nhỏ hơn hoặc bằng 1000 m3/ngày đêm.

Như chúng ta đã biết, hệ thống công trình thủy lợi được sử dụng để chứa nước và cung cấp nước cho sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, việc xả nước thải vào công trình thuỷ lợi cũng được coi là xả nước thải vào nguồn nước. Việc quy định hai văn bản khác với với những cơ quan có thẩm quyền khác nhau như đã nêu trên sẽ gây khó khăn cho quá trình áp dụng. Đặc biệt là thẩm quyền của ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy phép xả nước thải vào nguồn nước được quy định trong hai văn bản này rất khác nhau. Đối với việc xả nước thải vào công trình thuỷ lợi liên tỉnh thì ủy ban nhân dân cấp tỉnh nào có thẩm quyền cấp giấy phép?

Có những nội dung trùng lặp, mâu thuẫn trong việc quy định các mức xử lý vi phạm.

Các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật liên quan đến các lĩnh vực khác nhau. Ở các lĩnh vực này có các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, cơ quan thanh tra chuyên ngành khác nhau, xử lý vi phạm bằng các văn bản khác nhau. Điều đó, đã dẫn đến trường hợp cùng một hành vi vi phạm, nhưng xét ở góc độ quản lý nhà nước khác nhau, sẽ bị xử phạt theo những mức độ khác nhau.

Văn bản của Chính phủ không phù hợp với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

Điều 71 Nghị định số 48/2000/NĐ-CP ngày 12/9/2000 quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí quy định mức phạt đối với các hành vi vi phạm quy định của Luật Dầu khí được chi tiết như sau:

Tiến hành hoạt động dầu khí trái phép thì bị phạt tới một trăm nghìn (100.000) Đôla Mỹ;
Không tuân thủ các quy trình, quy phạm, quy chế kỹ thuật về tìm kiểm thăm dò và khai thác dầu khí, gây thiệt hại đối với tài nguyên dầu khí hoặc môi trường, hoặc làm thiệt hại tài sản Nhà nước và cá nhân, thì ngoài việc phải bồi thường thiệt hại còn bị phạt tới một trăm nghìn (100.000) Đôla Mỹ;
Tiến hành các hoạt động tìm kiếm thăm dò và khai thác dầu khí vượt quá phạm vi diện tích hợp đồng khi chưa được cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí cho phép thì bị phạt tới năm mươi nghìn (50.000) Đôla Mỹ.
Khai man, trốn thuế tài nguyên, thuế thu nhập doanh nghiệp và các loại thuế khác thì ngoài việc phải nộp đủ số thuế nộp thiếu, còn phải nộp tiền phạt về khai man, trốn thuế theo quy định của pháp luật Việt Nam;
Không thông báo cho cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí và Tổng công ty Dầu khí Việt Nam những khoáng sản khác ngoài dầu khí hoặc cổ vật, tài sản có giá trị được phát hiện trong diện tích hợp đồng dầu khí thì bị phạt tới mười nghìn (10.000) Đôla Mỹ và bị tịch thu các mẫu vật, cổ vật, tài sản đó;
Ngăn cản các hoạt động thanh tra thì bị phạt tới mười nghìn (10.000) Đôla Mỹ.

Ngoài những quy định về mức phạt bằng tiền trên đây, tổ chức, cá nhân có các hành vi vi phạm hành chính còn có thể bị áp dụng các hình thức, biện pháp xử phạt hành chính khác theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Thẩm quyền xử phạt vi phạm Trưởng đoàn thanh tra xử lý hành vi ngăn cản các hoạt động thanh tra; các hành vi còn lại thuộc thẩm quyền xử lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý Nhà nước về dầu khí xử lý.

Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 14 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định đối với hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực bảo vệ môi trường; an toàn và kiểm soát bức xạ thì mức phạt tiền tối đa là đến 70.000.000 đồng; đối với hành vi xâm phạm vùng lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhằm nghiên cứu, thăm dò, khai thác nguồn lợi hải sản, dầu khí, các tài nguyên thiên nhiên khác thì mức phạt tiền tối đa là đến 500.000.000 đồng. Với mức phạt này thì thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính là Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh và Chánh Thanh tra chuyên ngành bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Như vậy, mức phạt tiền và thẩm quyền xử lý vi phạm được quy định tại Nghị định số 48/2000/NĐ-CP ngày 12/9/2000 không phù hợp với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002.

Thứ hai: Chưa có đủ văn bản quy phạm pháp luật để huy động sự đóng góp của mọi tổ chức, cá nhân tham gia vào việc bảo vệ môi trường.

Trên cơ sở nguyên tắc, trách nhiệm bảo vệ môi trường không chỉ là trách nhiệm của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân trong toàn xã hội, thì việc huy động sự đóng góp của nhân dân vào việc bảo vệ môi trường là hết sức cần thiết. Điều 7 Luật Bảo vệ môi trường đã quy định: “Tổ chức, cá nhân sử dụng thành phần môi trường vào mục đích sản xuất, kinh doanh trong trường hợp cần thiết phải đóng góp tài chính cho việc bảo vệ môi trường”. Cục thể hóa quy định này, Điều 32, 33, 34 Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường đa quy định nguồn tài chính mà các tổ chức, cá nhân đóng góp vào việc bảo vệ môi trường bao gồm:

Phí thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường;
Phí bảo vệ môi trường do các tổ chức, cá nhân sử dụng thành phần môi trường vào mục đích sản xuất, kinh đoanh đóng góp;
Các khoản khác như tiền phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường hoặc đóng góp của tổ chức kinh tế – xã hội.

Trong đó, các tổ chức, cá nhân thuộc lĩnh vực hoặc đối tượng sau đây phải nộp phí bảo vệ môi trường:

Khai thác dầu mỏ, khí đốt, khoáng sản khác;
Sân bay, bến cảng, bến xe, nhà ga;
Phương tiện giao thông cơ giới;
Các lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác gây ô nhiễm môi trường.

Tuy nhiên, các quy định về đóng phí bảo vệ môi trường vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể.

Để khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm nhưng không xác định được chủ thể phải chịu trách nhiệm dân sự, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 82/2002/QĐ-TTg ngày 26/6/2002 về việc thành lập, tổ chức và hoạt động của Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam nhằm hỗ trợ cho các hoạt động, nhiệm vụ bảo vệ môi trường. Đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003 về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải để bổ sung nguồn tài chính cho Quỹ. Tuy nhiên, nếu chỉ quy định phí bảo vệ môi trường đối với nước thải thì chưa đủ, đối với khí thải, rác thải cũng cần phải quy định mức phí cụ thể để huy động sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân vào công tác bảo vệ môi trường.

Có thể nói rằng, trong thời gian qua, bảo vệ môi trường dường như vẫn còn là gánh nặng của Nhà nước, còn người dân rất ít quan tâm, thậm chí thờ ơ với chính sách và pháp luật bảo vệ môi trường mà Nhà nước ta đã ban hành. Chính sách xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường mới chỉ được thực hiện ở hoạt động bảo đảm vệ sinh đô thị. Tuy nhiên, ngay cả ở lĩnh vực này cũng không phải tất cả mọi người dân đều có ý thức chấp hành nghiêm chỉnh. Trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, sự đóng góp của các doanh nghiệp, của các cá nhân kinh doanh vào hoạt động bảo vệ môi trường còn mờ nhạt. Việc sử dụng và bảo đảm sự trong lành của môi trường sống chưa trở thành một chi phí trong sản xuất và tiêu dùng, vì vậy con người chưa có ý thức trong việc làm giảm nhẹ khả năng huỷ hoại hay gây ô nhiễm môi trường.

Thứ ba: Sự tham gia của pháp luật dân sự, pháp luật thương mại vào việc điều chỉnh các quan hệ về bảo vệ môi trường còn rất hạn chế.

Bộ luật Dân sự và Luật Bảo vệ môi trường đều quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các tổ chức và cá nhân do hành vi làm ô nhiễm môi trường của mình gây nên. Tuy nhiên, một số quy định trong hai văn bản có nội dung không rõ ràng, dẫn chiếu một cách chung chung. Ví dụ, Điều 628 Bộ luật Dân sự quy định: “Cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại, thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường”, trong khi Luật Bảo vệ môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, cá nhân, thì ngoài việc xử lý hành chính, kỷ luật hoặc xử lý hình sự, còn phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật. Với cách dẫn chiếu chung chung như vậy, quá trình giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại về môi trường gặp rất nhiều khó khăn.

Bộ luật Dân sự xác định có 4 loại thiệt hại được tính bồi thường gồm: Thiệt hại do tài sản bị xâm hại; Thiệt hại do sức khoẻ bị xâm hại; Thiệt hại do tính mạng bị xâm phạm; Thiệt hại do danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm phạm. Trong bốn loại thiệt hại kể trên, thì thiệt hại về tài sản được bồi thường bao gồm tài sản bị mất, bị huỷ hoặc bị hư hỏng, lợi ích gắn liền với việc sử dụng, khai thác tài sản, chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại. Song, theo sự hướng dẫn của các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường, thì chi phí được tính bồi thường thiệt hại về môi trường do sự cố tràn dầu gồm: (i) Chi phí cho ứng cứu sự cố, như ngăn dầu, gom dầu, xử lý đầu cạn làm sạch môi trường; (ii) Bồi thường thiệt hại trực tiếp do sự cố xảy ra (như nuôi trồng, đánh bắt thuỷ sản, làm muối hay các hoạt động sản xuất nông nghiệp khác…); (iii) Bồi thường do việc không phục môi trường bị suy thoái hoặc bị huỷ hoại do ô nhiễm; (iv) Chi phí cho công tác khảo sát, lập căn cứ để đánh giá thiệt hại về kinh tế và môi trường. Như vậy, chưa có sự thống nhất trong việc xác định loại thiệt hại bị xâm phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Thứ tư: Sự điều chỉnh pháp luật đối với các hoạt động bảo vệ môi trường chưa thật sự phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường.

Các quy định về sử dụng các công cụ kinh tế trong hoạt động bảo vệ môi trường còn rất sơ sài. Sự điều chỉnh pháp luật chưa chú ý đúng mức đến cơ chế bảo đảm quyền con người sống trong môi trường lành mạnh (quyền được thông tin về tình hình môi trường, quyền tham gia vào hoạt động đánh giá tác động môi trường.. Một thực tế rất dễ nhận thấy là ở Việt Nam hiện nay, công tác bảo vệ môi trường dường như chỉ là công việc của riêng Nhà nước, mà chưa trở thành sự nghiệp của toàn dân, trở thành mối quan tâm của cộng đông và các doanh nghiệp. Thực tế này dễ lý giải. Nếu chỉ nhìn vào các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường hiện nay, chúng ta sẽ thấy có quá nhiều quy định liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước. Với chức năng cung cấp dịch vụ công cho người dân, thì sự thể hiện vai trò quan trọng của Nhà nước trong công tác bảo vệ môi trường là một điều đương nhiên, song nếu quá chú trọng tới việc sử dụng các biện pháp, các công cụ tác động có tính chất công quyền mà coi nhẹ các biện pháp có tính chất kinh tế, các biện pháp kích thích lợi ích đối với cộng đồng, thì chính sách bảo vệ môi trường ở Việt Nam có thể sẽ thất bai. Nếu như ở các quốc gia phát triển, nơi mà các biện pháp kinh tế được coi trọng và được sử dụng nhiều, người tiêu dùng rất quan tâm đến các tiêu chí bảo vệ môi trường và thường lựa chọn những sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ thân thiện với môi trường (căn cứ vào thành phần đóng gói, mức độ tái sinh, nhãn hiệu hàng hoá, xuất xứ hàng hoá…) thì dường như ở Việt Nam, người sản xuất và người tiêu dùng lại thờ ơ với những tiêu chí này (người sản xuất, người bán hàng vì mục tiêu lợi nhuận thường không cần quan tâm tới những tác hại do hành vi của mình, còn người mua hàng thì thường không bao giờ quan tâm tới xuất xứ hàng hoá).

Có lẽ, chừng nào mà môi trường chưa được coi như là một yếu tố của cạnh tranh, của quá trình thúc đẩy và xúc tiến thương mại, việc sử dụng môi trường sống chưa trở thành một chi phí trong sản xuất, thì chừng đó, con người vẫn chưa thể ý thức được trách nhiệm bảo vệ môi trường sinh thái. Người kinh doanh chưa thấy rõ được yêu cầu cấp thiết phải đầu tư cho công nghệ thân thiện với môi trường như là một biện pháp tăng cương tính cạnh tranh cho sản phẩm của mình.

Thứ năm: Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2006) được coi là bước tiến mới trong sự phát triển của hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường, song tính khả thi, đồng bộ của nó với các quy định pháp luật ở các lĩnh vực khác có liên quan đến bảo vệ môi trường vẫn còn nhiều vấn đề phải quan tâm, đặc biệt là hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành và yêu cầu sửa đổi các quy định pháp luật có liên quan. Bên cạnh đó, là yêu cầu tăng cường và củng cố thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật trên cả ba phương diện (i) hệ thống các cơ quan thi hành pháp luật (ii) trình tự, thủ tục thi hành pháp luật (iii) hiệu lực, hiệu quả của các biện pháp chế tài.

Ngoài những đánh giá khái quát nêu trên, thì pháp luật về bảo vệ, khai thác và sử dụng từng thành tố của môi trường còn có những ưu và nhược điểm cụ thể sau:

Pháp luật bảo vệ môi trường rừng và tài nguyên rừng

Quan nghiên cứu cho thấy hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường rừng hiện hành của Việt Nam có một số ưu điểm nổi bật sau:

Pháp luật bảo vệ môi trường rừng hiện hành đã bước đầu thể hiện quan điểm và cách tiếp cận có hệ thống, phát huy sức mạnh của các cơ quan quản lý nhà nước và toàn thể xã hội trong công tác bảo vệ môi trường rừng. Đồng thời, thông qua triển khai cơ chế giao đất, giao rừng tới tận tay người dân, bước đầu đã gắn họ với việc bảo vệ môi trường rừng.
Công tác quy hoạch tổng thể, rà soát, khai thác và sử dụng hợp lý các tài nguyên rừng đã được chú trọng và thực hiện một cách khoa học bằng pháp luật.
Quan điểm của Nhà nước về bảo vệ và phát triển bền vững môi trường rừng đã được ghi nhận và khẳng định trong các văn bản pháp luật như là một xu thế tất yếu của quá trình phát triển. Sự ghi nhận này thể hiện cam kết của Việt Nam trong quá trình triển khai và hợp tác quốc tế bền vững trong khu vực và trên toàn thế giới.

Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường rừng cũng đã bộc lộ những tồn tại như:

Sự không đồng bộ trong hệ thống các văn bản pháp luật về chính sách phát triển rừng, giao đất lâm nghiệp và khoán rừng gồm nhiều văn bản được xây dựng và ban ngành ở các thời điểm khác nhau đã bộc lộ rõ. Nhà nước chưa thật sự mạnh dạn, cởi mở trong việc giao quyền làm chủ rừng, quyền tham gia kinh doanh lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, nên cơ chế giao, cho thuê rừng còn có những hạn chế nhất định.
Nhà nước chưa có chính sách và giải pháp thích hợp đối với rừng làng, rừng bản ở địa phương, do vậy, chưa động viên được đồng bào tham gia bảo vệ và phát triển rừng. Chưa quy định rõ ràng trách nhiệm của các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc quản lý từng loại rừng và đất lâm nghiệp. Điều đó làm cho một số địa phương lúng túng, khó khăn trong việc quản lý, có nơi khoán trắng cho lực lượng kiểm lâm quản lý rừng. Các quy định về quyền lợi và trách nhiệm của các chủ rừng, nhất là của nhân dân sống trong rừng và gần rừng còn chung chung, chưa thể hiện đầy đủ, chưa có sức hấp dẫn và tạo động lực để lôi cuốn các thành phần kinh tế – xã hội tham gia quản lý, bảo vệ, xây dựng rừng. Có lúc, có nơi, rừng trở nên vô chủ, những tác động xấu vào rừng không đủ cơ sở pháp lý để truy cứu trách nhiệm theo pháp luật.
Bộ máy của lực lượng quản lý, bảo vệ rừng mà cụ thể là lực lượng kiểm lâm còn yếu, chức năng, nhiệm vụ của kiểm lâm lại không được xác định cụ thể. Do nhiều nguyên nhân khác nhau, tình trạng chặt phá rừng trái phép, phá rừng tự nhiên để buôn bán đất, trồng cây công nghiệp, nạn săn bắt, buôn bán các động vật hoang dã… đã làm cho rừng bị suy giảm nghiêm trọng cả về số lượng và chất lượng. Trong khi đó, sự can thiệp của lực lượng kiểm lâm lại nặng về bắt giữ khi các lâm sản đã ra khỏi rừng. Thực chất, đây chỉ là biện pháp quản lý thị trường đơn thuần mà không ngăn chặn việc khai thác trái phép từ trong rừng. Thực tế hiện nay bộ máy kiểm lâm chưa được kiện toàn, chưa làm đủ các chức năng quy định. Lực lượng kiểm lâm chưa có trang thiết bị và nhân lực đủ mạnh để trấn áp bọn phá rừng, bảo vệ tài nguyên rừng, có nơi còn lùi bước, làm ngơ trước những kẻ hung hãn phá rừng.
Rừng cộng đồng đang là một vấn đề tồn tại thực tế, nhưng vẫn chưa có một thể chế pháp lý để quản lý và sử dụng. Điều này, đã gây tác động không nhỏ đến quá trình quản lý, bảo vệ và phát triển rừng của các cấp chính quyền, các ngành ở địa phương…
Một số quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng và Luật Bảo vệ môi trường có nội dung trùng lắp, chẳng hạn, cùng quy định về trách nhiệm phòng, chống các hành vi gây thiệt hại đến rừng, như nghiêm cấm hành vi đốt phá rừng, khai thác trái phép rừng… Một số quy định liên quan đến xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm về khai thác, kinh doanh động thực vật quý hiếm thuộc Danh mục quý hiếm còn có sự không thống nhất.

Pháp luật bảo vệ môi trường đất

Luật Đất đai năm 2003 đã có các quy định về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường mang tính toàn diện hơn. Điều này được thể hiện bằng các đánh giá dưới đây:

Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2003 đã ban hành các quy định về đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường mang tính chất cụ thể hơn. Cụ thể, tổ chức được Nhà nước giao đất để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối nhưng không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích hoặc sử dụng không có hiệu quả thì Nhà nước thu hồi đất để giao cho địa phương đưa vào sử dụng theo quy định (Điều 73); Người sử dụng đất chuyên trồng lúa nước có trách nhiệm cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; không được chuyển sang sử dụng vào mục đích trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thuỷ sản và vào mục đích phi nông nghiệp nếu không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Đối với đất rừng phòng hộ mà chưa có tổ chức quản lý và đất quy hoạch trồng rừng phòng hộ được giao cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tại chỗ có nhu cầu và khả năng để bảo vệ và phát triển rừng (Điều 76). Việc sử dụng đất có mặt nước ven biển để nuôi trông thuỷ sản, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối phải đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt; bảo vệ đất, làm tăng sự bồi tụ đất ven biển; bảo vệ hệ sinh thái, môi trường và cảnh quan; không cản trở việc bảo vệ an ninh quốc gia và giao thông trên biển (Điều 79). Nhà nước khuyến khích tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đầu tư đưa đất bãi bồi ven sông, ven biển vào sử dụng (Điều 80). Nhà nước khuyến khích việc sử dụng những vùng đất có khả năng làm muối để sản xuất muối phục vụ cho nhu cầu công nghiệp và đời sống (Điều 81). Nghiêm cấm việc lợi dụng hình thức kinh tế trang trại để bao chiếm, tích tụ đất đai không vì mục đích sản xuất (Điều 82)…

Thứ hai, không chỉ có các quy định về đất nông nghiệp, liên quan đến việc bảo vệ môi trường, pháp luật đất đai hiện hành đã xác lập các nguyên tắc sử dụng đất phi nông nghiệp mà cụ thể là các loại đất ở tại nông thôn và đô thị, đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế… gắn liền với bảo vệ môi trường nhằm bảo đảm cho việc mở rộng và phát triển không gian đô thị không làm phá vỡ cảnh quan môi trường thiên nhiên bao quanh: Đất ở tại đô thị phải bố trí đồng bộ với đất sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị hiện đại… Việc chuyển đất ở sang đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị và tuân thủ các quy định về trật tự, an toàn, bảo vệ môi trường đô thị (Điều 84). Việc quy hoạch đất xây dựng khu chung cư phải bảo đảm đồng bộ với quy hoạch các công trình công cộng, bảo vệ môi trường (Điều 85). Đối với những khu vực nằm trong quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh nhưng chưa có nhu cầu sử dụng thì người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng đến khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được làm biến dạng địa hình tự nhiên (Điều 89)… Người sử dụng đất trong khu công nghiệp phải sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định…, trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp thì người nhận chuyển nhượng phải tiếp tục sử dụng đất đúng mục đích đã được xác định (Điều 90).

Thứ ba, việc sử dụng đất cho hoạt động khoáng sản phải có giấy phép hoạt động khoáng sản và quyết định cho thuê đất để thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để làm mặt bằng chế biến khoáng sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường, xử lý chất thải và các biện pháp khác để không gây thiệt hại cho người sử dụng đất trong khu vực và xung quanh; Sử dụng đất phù hợp với tiến độ thăm dò, khai thác khoáng sản; khi kết thúc việc thăm dò, khai thác khoáng sản, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 94). Việc sử dụng đất để sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm phải có quyết định cho thuê đất vào mục đích khai thác nguyên liệu hoặc quyết định giao đất, cho thuê đất để chế biến, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; Thực hiện các biện pháp cần thiết để không gây thiệt hại cho sản xuất, đời sống và ảnh hưởng xấu đến môi trường; Khi kết thúc việc khai thác nguyên liệu, người sử dụng đất có trách nhiệm trả lại đất đúng với trạng thái được quy định trong hợp đồng thuê đất (Điều 95). Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa phải quy hoạch thành khu tập trung, xa khu dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất (Điều 101). Việc khai thác, sử dụng đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng phải bảo đảm không ảnh hưởng đến mục đích sử dụng chủ yếu đã được xác định; phải tuân theo quy định về kỹ thuật của các ngành, lĩnh vực có liên quan và các quy định về bảo vệ cảnh quan, môi trường; không làm cản trở dòng chảy tự nhiên; không gây cản trở giao thông đường thuỷ (Điều 102). Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2003 còn quy định khá cụ thể đối với một số loại đất khác như đất khu công nghệ cao, đất có di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh, đất do cơ sở tôn giáo sử dụng, đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ… Đặc biệt, đối với đất chưa sử dụng, Luật Đất đai năm 2003 cũng xác định, căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt Uỷ ban nhân dân các cấp có kế hoạch đầu tư, khai hoang, phục hóa, cải tạo đất để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng. Nhà nước khuyến khích tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhận và đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng (Điều 103).

Như vậy, pháp luật đất đai hiện hành không chỉ quy định việc sử dụng đất chuyên dùng phải tuân thủ đúng pháp luật, không gây thiệt hại cho người sử dụng đất xung quanh mà còn phải đảp ứng được yêu cầu bảo vệ môi trường. Hơn nữa, trong các quy định hiện hành về đất đai liên quan đến việc bảo vệ môi trường đã bắt đầu chú ý tới việc phòng, chống ô nhiễm và vệ sinh môi trường khi sử dụng đất, đặc biệt là đất sử dụng làm nghĩa trang, nghĩa địa…

Bên cạnh những thành tựu, pháp luật về đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường không tránh khỏi những mặt hạn chế, tồn tại cơ bản sau đây:

Thứ nhất, pháp luật đất đai hiện hành tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hoá chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp thì chưa được quy định. Điều này chứng tỏ vấn đề bảo vệ môi trường trong sử dụng đất nông nghiệp chưa được coi trọng. Trong khi đó thì môi trường sống ở khu vực nông thôn ngày càng bị ô nhiễm do pháp luật chưa có các quy định về quy hoạch đất đai để xây dựng các bãi xử lý rác thải sinh hoạt, việc hạn chế sử dụng các sinh hoá phẩm độc hại đối với sản xuất nông nghiệp. Rác thải sinh hoạt được vứt bừa bài, tuỳ tiện đã gây ô nhiễm nguồn nước công cộng, gây ô nhiễm đất sản xuất và làm mất mỹ quan cho khu vực nông thôn ….

Thứ hai, pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định về sử dụng đất liên quan đến việc bảo vệ môi trường tại các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao. Điều này chưa đáp ứng với đòi hỏi của thực tiễn. Thực tế cho thấy, các khu chế xuất, khu công nghiệp là nơi tập trung nhiều các nhà máy, cơ sở sản xuất – kinh doanh. Hoạt động của các cơ sở này dễ gây ảnh hưởng đến môi trường xung quanh, do nước thải, chất thải công nghiệp, bụi, khói v.v.. thải vào môi trường. Nếu không quy định việc quy hoạch đất đai để xây dựng các công trình xử lý chất thải, thì dẫn đến tình trạng vì mục đích lợi nhuận mà các nhà sản xuất sẽ bỏ qua việc xử lý chất thải trước khi thải ra môi trường công cộng. Hậu quả là môi trường xung quanh sẽ bị ô nhiễm. Đó là chưa kể đến việc nhiều nhà đầu tư nhập hoặc đưa những công nghệ lạc hậu, gây ô nhiễm môi trường vào hoạt động tại các khu công nghiệp, khu chế xuất sẽ gây ảnh hưởng xấu và lâu dài đối với môi trường ở nước ta.

Thứ ba, pháp luật đất đai hiện hành chưa có các quy định về quy hoạch đất đai nhằm tập trung các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm bảo vệ môi trường. Kể từ khi nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường thì các làng nghề thủ công truyền thống trước đây bị mai một, nay đã được khôi phục lại và có cơ hội phát triển mạnh mẽ. Bên cạnh những mặt tích cực của việc phát triển các ngành, nghề thủ công truyền thống ở nông thôn (như giải quyết việc làm cho người lao động, nâng cao mức thu nhập cho người dân nông thôn và đóng góp cho ngân sách nhà nước v.v..), thì tình trạng này cũng gây ra những hậu quả xấu đối với môi trường. Đó là vấn đề ô nhiễm môi trường đất, nước ở khu vực nông thôn do nước thải, chất thải của các cơ sở sản xuất này gây ra. Tình trạng đáng báo động này, đòi hỏi pháp luật phải có các quy định về quy hoạch đất đai cho các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm không gây hậu quả xấu đối với môi trường. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành lại chưa có các quy định về vấn đề này.

Thứ tư, pháp luật hiện hành quan niệm về đất có mặt nước được sử dụng vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản cũng chưa có sự thống nhất trong các văn bản. Theo Công ước RAMSAR ngày 02/02/1971 thì đất vùng ngập mặn được hiểu là những vùng đất ngập nước, sinh lầy, đất than bùn hoặc vùng nước tự nhiên hoặc nhân tạo, thường xuyên hay tạm thời, nước đọng hay nước chảy, nước ngọt hay lợ hay mặn, kể cả vùng nước biển có độ sâu không quá 6 mét khi thuỷ triều thấp và như vậy nó bao gồm cả đất nuôi trồng thuỷ sản. Nhưng theo Điều 11 và Điều 42 của Luật Đất đai thi căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, đất đai được chia thành 6 loại là đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Theo đó, đất có mặt nước sử dụng để nuôi trông thuỷ sản thuộc loại đất nông nghiệp và theo Điều 47 và Điều 48 của Luật Đất đai thỉ có hai loại đất được sử dụng để nuôi trồng thuỷ sản là đất có mặt nước nội địa và đất có mặt nước ven biển, về điều kiện tự nhiên, đất có mặt nước nuôi trông thuỷ sản thường nằm ở vị trí gắn liền với vấn đề quốc phòng, an ninh như biên giới biển, về sinh thái môi trường, du lịch, giao thông đường thuỷ, khai thác khoáng sản, đầu khí… Tuy nhiên, pháp luật hiện hành lại chưa có các quy định cụ thể về việc sử dụng loại đất này nhăm đảm bảo khai thác giá trị kinh tế của loại đất này mang lại, vừa không gây ô nhiễm môi trường.

Thứ năm, pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm khả năng sản xuất của đất nông nghiệp, mà chưa có các quy định về xử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm… khi sử dụng các loại đất khác.

Như vậy, pháp luật về bảo vệ môi trường mới chỉ dừng lại ở mức độ quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất một cách nói chung. Trong khi đó, đất đai lại bao gồm nhiều loại, với những đòi hỏi về mức độ bảo vệ theo những yêu cầu khác nhau. Pháp luật bảo vệ môi trường đất hiện hành chưa phải là công cụ hữu hiệu để bảo vệ đất với tư cách là một thành phần quan trọng, không thể thiếu của môi trường. Thực tế, môi trường đất thường bị thoái hoá dưới các hình thức xói mòn, bị rửa trôi, mất cân bằng dinh dưỡng, đất nhiễm phèn, nhiễm mặn, thoái hóa hữu cơ, đất khô hạn và sa mạc hoá, đất bị sạt lở… phần lớn do chính bởi những hành vi của con người (do sử dụng phân bón hoá học không đúng quy trình công nghệ, do hoá chất bảo vệ thực vật, do chất thải ở các khu đô thị, khu công nghiệp chất độc hoá học…). Nhưng pháp luật đất đai chủ yếu điều chỉnh các quan hệ khai thác, sử dụng đất, quan tâm đến việc khai thác giá trị kinh tế của đất; khi đề cập đến khía cạnh bảo vệ đất với tư cách là thành phần môi trường thì phần lớn các quy định của Luật Đất dai dẫn chiếu sang các quy định của Luật Bảo vệ môi trường, trong khi Luật Bảo vệ môi trường lại có rất ít các quy định về vấn đề này.

Pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước.

Qua nghiên cứu hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước cho thấy có những ưu điểm cơ bản sau:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ra đời thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc tạo lập một khung pháp lý khả thi nhằm quản lý chặt chẽ các nguồn tài nguyên nước. Với việc ban hành Luật Tài nguyên nước đã từng bước đưa công tác quản lý và sử dụng nước ở nước ta đi dần vào nền nếp; nâng cao ý thức của người dân trong việc sử dụng hợp lý, tiết kiệm nước đi đối với bảo vệ chống gây ô nhiễm nhiễm bẩn và làm cạn kiệt các nguồn nước.

Thứ hai, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ra đời cùng với các văn bản pháp luật khác về bảo vệ đất; bảo vệ rừng; bảo vệ khoáng sản; bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản… đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường ở nước ta trong điều kiện kinh tế thị trường. Điều này khẳng định, Đảng và Nhà nước ta không chỉ quan tâm đến việc đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế, cải thiện và từng bước nâng cao mức sống cho người dân mà còn rất chú trọng đến việc khai thác hợp lý và bảo vệ bền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đảm bảo cho con người quyền được sống trong một môi trường trong lành.

Thứ ba, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước của nước ta đã tiếp cận và “nội luật hoá” quan điểm phát triển và quản lý tổng hợp tài nguyên nước của Hội nghị thượng đỉnh của Liên Hợp Quốc về Môi trường và Phát triển họp tại Rio de Janeiro (Bra – xin) năm 1992: “Quản lý tổng hợp tài nguyên nước dựa trên nhận thức nước là một bộ phận nội tại của hệ sinh thái, một nguồn tài nguyên thiên nhiên và một loại hàng hoá kinh tế và xã hội, mà số lượng và chất lượng quyết định bản chất của việc sử dụng. Vì mục đích này, tài nguyên nước cần phải được bảo vệ, có tính đến chức năng của các hệ sinh thái nước và tính tồn tại mãi mãi tài nguyên, để có thể thoả mãn và dung hoà các nhu cầu về nước cho các hoạt động của con người”[37].

Thứ tư, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước đã thể hiện sâu sắc quan điểm bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả, tác hại do nước gây ra phải tuân theo quy hoạch lưu vực sông, bảo đảm tính hệ thống của lưu vực, không chia cắt theo địa giới hành chính. Bởi lẽ, do đặc điểm của tài nguyên nước là vận động theo lưu vực, nên việc quản lý, phát triển và bảo vệ tài nguyên nước phải tôn trọng thuộc tính tự nhiên này. Các hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên nước thuộc các dự án phát triển cũng như các hoạt động phòng, chống tác hại do nước gây ra trong phạm vi lưu vực đều phải phù hợp với quy hoạch lưu vực sông.

Thứ năm, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước đã đề cập vấn đề quan hệ quốc tế về tài nguyên nước. Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng đối với nước ta nhằm tranh thủ sự hợp tác, giúp đỡ của các tổ chức phi Chính phủ, cộng đồng quốc tế nói chung và sự phối hợp của các nước có chung nguồn nước nói riêng trong việc khai thác hơp lý và bảo vệ bền vững nguồn tài nguyên nước. Bởi lẽ, các nguồn nước không chỉ phân bố trong phạm vi một nước mà còn vận động theo lưu vực đi qua lãnh thổ của nhiều quốc gia. Vì vậy, để bảo vệ và khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên nước, hạn chế các tai hại do nước gây ra cho con người thì cần có sự hợp tác của các nước trong lưu vực sông. Theo pháp luật hiện hành, việc hợp tác quốc tế về tài nguyên nước được thực hiện dựa trên các nguyên tắc cơ bản sau đây: “(i) Tôn trọng chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và lợi ích của các nước có chung nguồn nước; (ii) Bảo đảm công bằng, hợp lý, các bên cùng có lợi và phát triển bền vững trong khai thác, sử dụng nguồn nước quốc tế; (iii) Không làm phương hại tới quyền và lợi ích của các nước có chung nguồn nước phù hợp với điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; (iv) Tuân theo pháp luật Việt Nam và thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia; tôn trọng pháp luật quốc tế” (Điều 53 Luật Tài nguyên nước). Bên cạnh đó, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước còn xác lập cơ chế pháp lý nhằm giải quyết tranh chấp về nguồn nước quốc tế. Theo đó, mọi tranh chấp về chủ quyền trong việc bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước quốc tế, phòng, chống và khắc phục hậu quả, tác hại do nguồn nước gây ra giữa các nước có chung nguồn nước, trong đó có Việt Nam do Nhà nước Việt Nam và các Nhà nước liên quan giải quyết trên cơ sở thương lượng, phù hợp với điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia và thông lệ quốc tế (khoản 1 Điều 56 Luật Tài nguyên nước).

Bên cạnh những ưu điểm không thể phủ nhận, hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước ở nước ta cũng bộc lộ những hạn chế, tồn tại cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với đòi hỏi của quản lý nhà nước về tài nguyên nước trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay, biểu hiện ở một số khía cạnh chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, còn thiếu các văn bản hướng dẫn thi hành các quy định của Luật Tài nguyên nước. Điều này đã góp phần làm giảm hiệu lực quản lý nhà nước về tài nguyên nước, cụ thể:

Thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục đăng ký, kê khai, cấp phép và gia hạn khai thác, sử dụng nước ngầm, nước mặt và xả nước thải;
Thiếu các quy định về mẫu đơn xin đăng ký, kê khai và sử dụng các nguồn nước; thiếu các mẫu giấy phép về khai thác, sử dụng các nguồn nước; thiếu các quy định về tiêu chuẩn, định mức xả nước thải;
Thiếu các văn bản quy định về việc thành lập hệ thống thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước cũng như các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra chuyên ngành về tài nguyên nước;
Thiếu các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý và sử dụng nước;
Thiếu các văn bản hướng dẫn chi tiết về việc điều tra cơ bản, đánh giá trữ lượng, chất lượng và quy hoạch tài nguyên nước;
Thiếu các quy định về bảo vệ chất lượng nước; ngăn ngừa các hành vi gây cạn kiệt các nguồn nước;
Thiếu các quy định về phí, lệ phí và thuế tài nguyên áp dụng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khai thác, sử dụng nước.

Thứ hai, pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước còn thiếu các quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các ban quản lý lưu vực sông; mối quan hệ giữa các ban quản lý lưu vực sông với hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước các cấp (Bộ Tài nguyên và Môi trường, Cục Quản lý tài nguyên nước và Uỷ ban nhân dân các địa phương) trong việc phối, kết hợp quản lý, bảo vệ tài nguyên nước; chưa xác định rõ ràng cơ chế phối hợp quản lý tài nguyên nước theo quy hoạch lưu vực sông với quản lý theo địa giới hành chính.

Thứ ba, nước ta chưa xây dựng được một chiến lược quốc gia dài hạn và một kế hoạch hành động quốc gia về quản lý, bảo vệ tài nguyên nước nhằm phục vụ các yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Điều này thể hiện ở một số điểm chủ yếu sau:

Chưa có sự đánh giá, khảo sát toàn diện về trữ lượng, quy mô các nguồn nước trên phạm vi toàn quốc;
Chưa đánh giá đầy đủ và toàn diện về số lượng và chất lượng các nguồn nước;
Công tác quy hoạch tài nguyên nước nhằm định hướng cho việc quản lý và sử dụng nước ở nước ta chưa được thực hiện một cách thường xuyên và triệt để;
Chưa có hệ thống hồ sơ, thông tin lưu trữ, cơ sở dữ liệu về tài nguyên nước làm cơ sở phục vụ cho công tác quản lý nhà nước về nước; các số liệu, thông tin về tài nguyên nước chậm được cập nhật và không thống nhất giữa các cơ quan quản lý nhà nước về nước. Hơn nữa, hệ thống hồ sơ, thông tin về tài nguyên nước… chưa đảm bảo được tính công khai, minh bạch, nên người dân gặp nhiều khó khăn trong việc khai thác, tra cứu. tiếp cận các thông tin về tài nguyên nước.

Thứ tư, hiện nay việc quản lý tài nguyên nước do hai cơ quan thuộc hai bộ khác nhau đảm nhiệm trên hai phương diện: (i) Cục Quản lý tài nguyên nước (trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường) chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về nước dưới góc độ tài nguyên môi trường, nhằm bảo vệ bền vững tài nguyên nước; (ii) Cục Quản lý công trình thuỷ lợi (thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) thực hiện việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác, sử dụng nước nhằm phục vụ tưới, tiêu cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và phòng, chống, hạn chế các tác hại do nước gây ra cho đời sống và sản xuất của con người. Tuy nhiên, Nhà nước chưa ban hành văn bản quy định sự phối kết hợp giữa hai cơ quan này trong việc quản lý tài nguyên nước. Trên thực tế, mỗi cơ quan độc lập thực hiện nhiệm vụ được giao mà không có sự phối kết hợp chặt chẽ, thường xuyên trong hoạt động quản lý nước. Điều này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về tài nguyên nước.

Thứ năm, Luật Tài nguyên nước được ban hành năm 1998 nên một số quy định của nó không còn phù hợp với điều kiện thực tế hiện nay. Theo quy định của Luật Tài nguyên nước thì “Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước theo sự phân công của Chính phủ” (khoản 2 Điều 58). Tuy nhiên, hiện nay chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 05/8/2002 của Quốc hội khoá XI và Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ. Vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Tài nguyên nước cho phù hợp với yêu cầu thực tế và tạo điều kiện thuận lợi cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước về tài nguyên nước được giao.

Thứ sáu, theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Tài nguyên nước thì: “Tài nguyên nước bao gồm các nguồn nước mặt, nước mưa, nước dưới đất, nước biển thuộc lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nước biển, nước dưới đất thuộc vục đặc quyền kinh tế, thềm lục địa được quy định tại các văn bản pháp luật khác. Nước khoáng, nước nóng thiên nhiên do Luật Khoáng sản quy định”. Tuy nhiên hiện nay, pháp luật về tài nguyên nước mới chỉ có các quy định về quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước mặt, nước dưới đất, mà chưa đề cập việc quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước biển, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên. Và công tác quản lý nhà nước về nước ở nước ta chưa mang tính toàn diện, thiếu cơ sở pháp lý để quản lý, khai thác và bảo vệ các nguồn nước biển, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên.

Pháp luật bảo vệ môi trường biển và các tài nguyên biển.

Pháp luật về bảo vệ môi trường biển là phương tiện để thúc đẩy đạt được các mục tiêu chính sách đề ra. Ở Việt Nam, chính sách về bảo vệ môi trường biển là một phần nằm trong chính sách về bảo vệ môi trường nói chung; chúng ta chưa có một cơ quan quản lý biển riêng (ngoài Phòng quản lý tổng hợp đới bờ thuộc Cục Bảo vệ môi trường – Bộ Tài nguyên và Môi trường mới được thành lập từ cuối năm 2002), cũng không có văn bản quy phạm riêng biệt quy định cho vấn đề bảo vệ môi trường biến và tài nguyên biển.

Pháp luật về bảo vệ môi trường biển Việt Nam được thể hiện tập trung trong các văn bản như: Luật thuỷ sản năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 1990 đã dành hẳn một Mục B về an toàn hàng hải và bảo vệ môi trường; Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 và 2005 cũng có những quy định có thể vận dụng cho hoạt động bảo vệ môi trường biển (như quy định về Báo cáo Đánh giá tác động môi trường… Luật Tài nguyên nước 20/5/1998 và Nghị định số 179/1999/NĐ-CP ngày 10/7/1999 về Hướng dẫn thi hành Luật Tài nguyên nước; Luật Dầu khí năm 1993 và Luật sửa đôi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí năm 2000 có quy định: “Tổ chức và cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải sử dụng kỹ thuật, công nghệ tiên tiến, tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ tài nguyên và môi trường,…Tổ chức và cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải có đề án bảo vệ môi trường, thực hiện tất cả các biện pháp để ngăn ngừa ô nhiễm, loại trừ ngay các nguyên nhân gây ra ô nhiễm và có trách nhiệm khắc phục hậu quả sự cố ô nhiễm môi trường gây ra”. (Điều 4, Điều 5); Các tổ chức và cá nhân tiến hành hoạt động dầu khí phải đóng bảo hiểm về môi trường (Điều 7); Luật Thuỷ sản năm 2003; Pháp lệnh Lực lượng cảnh sát biển Việt Nam năm 1998; Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 1995, được thay thế bởi Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính năm 2002; Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi 2001; Pháp lệnh Để điều 2000 (được sửa đổi, bổ sung năm 2005) và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ và các bộ, ngành hữu quan…như Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Khoa học Công nghệ, Bộ Thủy sản, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, Bộ Y tế, Bộ Văn hóa thông tin…

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, hệ thống các văn bản pháp luật của Việt Nam về bảo vệ môi trường biến còn những bất cập, như:

Các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường biển của Việt Nam hiện hành còn quy định khá tản mát ở nhiều văn bản khác nhau, gây không ít khó khăn cho quá trình áp dụng trên thực tế. Bên cạnh đó, nó thể hiện rõ sự thiếu đồng bộ, còn nhiều chồng chéo, thậm chí mâu thuẫn không chỉ giữa các văn bản các cấp, mà ngay giữa các văn bản cùng cấp và còn nhiều vấn đề để trống, chưa được quy định;
Nội dung của các quy định pháp luật quá chung chung, quan tâm tới quá nhiều mục tiêu, trong khi không giải quyết được việc sắp xếp các mục tiêu này theo thứ tự ưu tiên và việc hài hoà các mục tiêu này. Có nhiều Luật được ban hành, nhưng do tính chất khung và quy định chưa cụ thể, đồng thời, chậm hoặc thậm chí không có các văn bản hướng dẫn thi hành;
Quy định về bảo vệ môi trường biển với tư cách là một thành phần không thể thiếu của môi trường sống được xây dựng rất ít. Phần lớn các quy định về vấn đề này còn rất chung chung, một vài quy định lại chưa phù hợp với quy tắc ngăn ngừa ô nhiễm của Công ước MARPOL quy định, mà Việt Nam đã là thành viên ký kết tham gia.
Tuy số lượng văn bản trong lĩnh vực này là rất lớn, nhung vẫn còn thiếu một số quy định về biện pháp bảo đảm hệ thống tiếp nhận chất thải của tàu tại cảng biển và quy định về đền bù thiệt hại do dầu từ tàu thải ra phù hợp với pháp luật quốc tế.
Các quy định về khắc phục, xử lý vi phạm hầu hết chỉ dừng lại ở các quy định xử phạt vi phạm hành chính, với mức phạt không hợp lý, không mang tính răn đe và phòng hgừa.
Việc sử dụng các công cụ kinh tế trong lĩnh vực này chưa đựợc tính đến, mặc dù hiệu quả của chúng không phải là nhỏ. Chẳng hạn, nếu đánh thuế, phí sử dụng cao vào những hoạt động có nguy cơ ô nhiễm môi trường biến nghiêm trọng. (Ví dụ, xây dựng cảng chuyên dụng, khu dịch vụ nghề cá, cơ sở sửa chữa, đóng tàu) thì buộc các nhà đầu tư gây ô nhiễm tiềm tàng này phải suy tính đầu tư cho phù hợp, hiệu quả.
Chưa chủ động trong triển khai và tham gia các công ước quốc tế liên quan. Có một đặc thù của pháp luật quốc tế về môi trường cần lưu ý là các Công ước quốc tế thường mang tính chất khung và dành quyền cho các quốc gia quy định cụ thể, nên luật pháp quốc tế trong lĩnh vực môi trường phần lớn là các văn bản pháp luật “mềm”. Việt Nam đã tham gia khá nhiều công ước quốc tế về bảo vệ môi trường và đặc biệt là về môi trường biển và quản lý biển, nhưng việc triển khai các quy định của công ước này của Việt Nam đến nay vẫn còn là một câu hỏi ngỏ. Các quy định về môi trường nói chung và môi trường biển nói riêng đều dễ cam kết nhưng khó thực hiện do không bức xúc và không gây hậu quả trực tiếp như đối với các tranh chấp về quyền lợi trong thương mại và kinh tế;
Hệ thống các văn bản pháp luật của địa phương còn thiếu hoặc mâu thuẫn giữa các văn bản do các cấp ban hành, đồng thời, chưa phân định rõ ràng ranh giới, phạm vi các vùng biển và trách nhiệm của các địa phương, cũng như vấn đề quyền định đoạt, sử dụng hoặc sở hữu các khu vực biển.
Mặc dù chúng ta có Luật Bảo vệ môi trường là văn bản khung về bảo vệ môi trường, nhưng văn bản này còn quá chung chung, chưa có những quy định về bảo vệ môi trường biển cũng như phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm môi trường biển do hoạt động của tàu, thuyền gây ra. Còn Bộ luật Hàng hải năm 1990 lại ghép vấn đề bảo vệ môi trường cùng với những quy định an toàn hàng hải. Vì vậy, cần phải tiếp tục bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo ra một cơ chế thống nhất trong khai thác, bảo vệ và quản lý biển như xây dựng Bộ luật hoặc Pháp lệnh về Biển của Việt Nam.

Pháp luật về bảo vệ môi trường không khí.

Qua nghiên cứu hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường không khí có thể rút ra một số nhận xét, đánh giá sau:

Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí hiện hành của Việt Nam đã xây dựng được khái niệm tiêu chuẩn môi trường; xác định việc ban hành tiêu chuẩn môi trường là một hoạt động quản lý nhà nước về môi trường; xác định tiêu chuẩn môi trường không khí là một tiêu chuẩn trong danh mục hệ thống tiêu chuẩn môi trường Việt Nam; quy định các tiêu chuẩn môi trường không khí là tiêu chuẩn bắt buộc áp dụng đối với những tổ chức, cá nhân tiến hành các hoạt động phát triển. Việc ban hành và bổ sung kịp thời một số tiêu chuẩn môi trường không khí nêu trên trong thời gian gần đây cho thấy, Nhà nước ta đã thực sự coi tiêu chuẩn môi trường không khí là một công cụ hữu hiệu để quản lý thành phần môi trường này.
Nhà nước đã thực sự coi quan trắc môi trường là một hệ thống thiết bị kỹ thuật hữu ích trong quản lý nhà nước về môi trường được sử dụng làm cơ sở cho hoạt động định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường.
Trách nhiệm bảo vệ sự trong lành vốn có của môi trường không khí đã được đặt ra cho mọi tổ chức, cá nhân, khi tiến hành các hoạt động phát triển. Điều đó buộc các tổ chức, cá nhân phải tính cả đến lợi ích chung của cộng đồng về chất lượng môi trường sống khi tiến hành những hoạt động nhằm đạt được lợi ích của riêng họ. Các quy định pháp luật hiện hành đã phần nào ngăn chặn được tình trạng gây ô nhiễm môi trường không khí, thông qua việc giới hạn nhu cầu xả thải khí thải vào không khí xung quanh, xác định đúng vai trò của các cơ quan nhà nước cũng như của các tổ chức, cá nhân trong khắc phục sự cố môi trường.
Các tiêu chuẩn môi trường không khí được áp dụng trên thực tế chưa thật hợp lý. Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí hiện hành bao gồm hai loại tiêu chuẩn chính. Đó là tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí và tiêu chuẩn thải khí. Trong hai loại tiêu chuẩn này thì đối tượng quan tâm chủ yếu đến tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí, thường là Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không khí. Các cơ quan này phải thường xuyên theo dõi các diễn biến của môi trường để kịp thời ứng phó khi có tình huống xấu xảy ra. Thông thường, khi môi trường không khí bị ô nhiễm, các cơ quan này phải phân tích để xác định nguồn phát sinh ô nhiễm hoặc phải sửa đổi tiêu chuẩn môi trường không khí theo hướng đặt ra yêu cầu nghiêm ngặt hơn để ngăn chặn tình trạng đó. Bởi lẽ, trên thực tế vẫn có tình trạng môi trường không khí bị ô nhiễm do nguồn tiếp nhận bị quá tải, không còn khả năng tự làm sạch nữa chứ không phải do cơ sở nào thải khí quá giới hạn cho phép. Trong trường hợp đó, nếu bắt các cơ sở phải chịu trách nhiệm pháp lý khi các tiêu chuẩn chất lượng môi trường không được đảm bảo là không thoả đáng, vì họ đã tuân thủ đúng giới hạn xả thải mà Nhà nước cho phép trong tiêu chuẩn thải. Nếu buộc các cơ sở có khí thải phải tuân thủ cả hai loại tiêu chuẩn thì sẽ rất khó xác định trách nhiệm của cơ sở hay trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước khi tình trạng ô nhiễm môi trường không khí xảy ra.
Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí hiện hành chưa quy định cụ thể về tổng lượng thải và về thời điểm thải. Thực tế cho thấy, cùng một lĩnh vực hoạt động, nhưng các cơ sở sản xuất lớn thường thải vào môi trường không khí một lượng khí thải lớn hơn các cơ sở sản xuất nhỏ. Điều đó có nghĩa, các cơ sở sản xuất có tổng lượng khí thải không giống nhau. Lượng khí thải được thải vào môi trường không khí nhiều hay ít hoàn toàn phụ thuộc vào quy mô, lĩnh vực hoạt động của cơ sở đó. Vì thế, việc xử lý các khí thải đó cũng đòi hỏi các quy trình xử lý khác nhau. Nếu trong tiêu chuẩn thải khí không quy định tổng lượng thải mà áp dụng đồng đều nồng độ tối đa cho phép các chất độc hại như hiện nay là rất bất hợp lý. Tình trạng đó sẽ gây ra sự bất bình đẳng giữa các cơ sở lớn và các cơ sở nhỏ, đồng thời cũng có thể dẫn đến tình trạng xử lý khí thải mang tính chất đối phó, giả tạo. Bên cạnh đó, việc không quy định cụ thể thời điểm xả khí thải có thể dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường không khí do nguồn tiếp nhận khí thải bị quá tải.
Pháp luật hiện hành vẫn còn thiếu những quy định riêng về nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm môi trường không khí khi họ tiến hành các hoạt động phát triển. Chưa quy định rõ cơ chế thanh toán tài chính cho các tổ chức, cá nhân trong trường hợp họ tham gia khắc phục sự cố môi trường không khí theo sự huy động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thực trạng đó làm cho nhiều tổ chức, cá nhân được huy động không tích cực khắc phục sự cố vì lo lợi ích kinh tế của riêng họ bị tổn hại. Các quy định hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc định hướng hành vi xử sự cho các tổ chức, cá nhân để bảo vệ môi trường không khí mà chưa quy định chế tài cụ thể trong trường hợp họ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng theo sự định hướng bắt buộc đó nên hiệu quả điều chỉnh không cao.

1.7. Pháp luật về quản lý và xử lý chất thải.

Nhìn chung, thực trạng pháp luật quản lý chất thải, chất thải nguy hại hiện nay ở Việt Nam đã thể hiện ở việc Nhà nước ta đã quan tâm ban hành một số văn bản pháp luật nhằm quản lý và xử lý chất thải, giảm thiếu nguy ca gây ô nhiễm môi trường của các loại chất thải. Tuy nhiên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý chất thải chưa đầy đủ, đồng bộ, thiếu những văn bản chi tiết hướng dẫn việc thực hiện Quy chế quản lý chất thải nguy hại, nước thải và khí thải. Bên cạnh đó, các văn bản hiện hành đôi khi còn mâu thuẫn với các văn bản pháp quy trong các lĩnh vực môi trường khác, gây cản trở cho công tác quản lý chất thải nói riêng và bảo vệ môi trường nói chung. Các quy định của pháp luật điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân phát sinh ra chất thải chưa theo kịp và chưa phù hợp yêu cầu xử lý, tiêu huỷ chất thải trên thực tế làm giảm thiểu tối đa tác hại của chất thải đối với môi trường và sức khoẻ con người.

Pháp luật về tiêu chuẩn môi trường.

Luật Bảo vệ môi trường đưa ra những quy định chung về hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia, bao gồm tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh và tiêu chuẩn về chất thải. Chính phủ quy định thẩm quyền, trình tự thủ tục xây dựng, ban hành và công nhận tiêu chuẩn môi trường quốc gia phù hợp với quy định của pháp luật về tiêu chuẩn hoá. Bộ Tài nguyên và Môi trường công bố, quy định lộ trình áp dụng, hệ số khu vực, vùng, ngành cho việc áp dụng tiêu chuẩn môi trường phù hợp với sức chịu tải của môi trường.

Tiêu chuẩn môi trường được xây dựng với ý nghĩa là chuẩn mực để xác định:

Tại một khu vực nào đó chất lượng môi trường có bị suy giảm hay không (có đáp ứng được các thông số đã được quy định hay không)?
Xác định hoạt động của các chủ thể có đáp ứng yêu cầu bảo vệ môi trường hay không?

Các tiêu chuẩn môi trường này là cơ sở đánh giá nguy cơ đối với sức khỏe con người và nguyên nhân gây ra tốn thất vật chất khi con người tiếp xúc với một liều lượng các chất ô nhiễm nhất định. Như vậy, tiêu chuẩn môi trường được đặt ra tuy không phải là cơ sở duy nhất để xác định mức độ bồi thường thiệt hại, nhưng nó có ý nghĩa quyết định chủ thể có hành vi vi phạm các tiêu chuẩn môi trường mà gây thiệt hại cho Nhà nước, cho tổ chức, cá nhân phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại.

Trên cơ sở hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật có chứa các nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường, các tiêu chuẩn môi trường được cơ quan ban hành bao gồm các tiêu chuẩn Việt Nam, tiêu chuẩn ngành, các chỉ tiêu cần phải đạt được trong quá trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Các tiêu chuẩn này có thể được ban hành độc lập, nhưng cũng có thể được ban hành như một bản phụ lục trong các quyết định điều chỉnh hoạt động sản xuất, kinh doanh nào đó. Các tiêu chuẩn môi trường này nằm rải rác trong nhiều văn bản, vì vậy, các tổ chức, cá nhân khó có thể tìm hiểu một cách đầy đủ và tuân thủ nghiêm chỉnh các tiêu chuẩn môi trường này (xem thống kê các tiêu chuẩn môi trường trong báo cáo phúc trình).

1.9. Pháp luật về đánh giá tác động môi trường.

Luật bảo vệ môi trường 2005 quy định làm 3 câp độ khác nhau về đánh giá tác động môi trường: Đánh giá môi trường Chiến lược; Đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường. Trong đó:

+ Đánh giá môi trường chiến lược là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững.

+ Còn đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó.

Đối với các quy hoạch phát triển như: Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội cấp quốc gia; Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trên quy mô cả nước; Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), vùng; Quy hoạch sử dụng đất; bảo vệ và phát triển rừng; khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng; Quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm; Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông quy mô liên tỉnh thì cơ quan được giao nhiệm vụ lập đự án các quy hoạch, chiến lược trên có trách nhiệm lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược. Báo cáo đánh giá môi trường chiến lược là một nội dung của dự án và phải được lập đồng thời với quá trình lập dự án.

Pháp luật khác liên quan đến môi trường (hành chính, hình sự, dân sự)

1.10.1. Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.

Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành là cơ sở pháp lý để thực hiện cơ chế xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường tương đối đầy đủ, bao gồm: Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002; Nghị định số 80/2006/NĐ-CP ngày 9.8.2006 của Chính phù về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường; Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 9.8.2006 của Chính phủ về việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường… Theo các văn bản này thì: các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường thường xảy ra trên thực tế bị xử lý hành chính như: Vi phạm các quy định về đánh giá tác động môi trường; Vi phạm các quy định về vệ sinh môi trường, vệ sinh nơi công cộng; Vi phạm các quy định về bảo vệ, bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên; Vi phạm các quy định về xuất khẩu, nhập khẩu công nghệ, thiết bị, chất thải, hoá chất độc hại; Vi phạm các quy định trong việc bảo quản và sử dụng các chất dễ gây ô nhiễm; các quy định về phòng tránh sự cố môi trường trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác, vận chuyển dầu khí; các quy định về bảo vệ chất phóng xạ…

1.10.2. Thực trạng biện pháp xử lý hình sự đối với các tội phạm môi trường.

Về xử lý hình sự trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, Bộ luật Hình sự năm 1999 đã dành một chương quy định các tội phạm về môi trường (Chương XVII), bao gồm 10 tội danh sau: Tội gây ô nhiễm không khí (Điều 182); Tội gây ô nhiễm nguồn nước (Điều 183); Tội gây ô nhiễm đất (Điều 184); Tội nhập khẩu công nghệ, máy móc, thiết bị, phế thải hoặc các chất không đảm bảo tiêu chuẩn bảo vộ môi trường (Điều 185); Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho người (Điều 186); Tội làm lây lan dịch bệnh nguy hiểm cho động vật, thực vật (Điều 187); Tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản (Điều 188); Tội huỷ hoại rừng (Điều 189); Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm (Điều 190); Tội vi phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với khu bản tồn thiên nhiên (Điều 191);

Các tội phạm về môi trường được quy định tại Chương XVII của Bộ luật Hình sự có thể được phân chia thành các nhóm sau:

Nhóm các tội phạm gây ô nhiễm môi trường (từ Điều 181 đến Điều 185 Bộ luật Hình sự).
Nhóm các tội phạm gây dịch bệnh cho người và động vật (Điều 186, Điều 187 Bộ luật Hình sự).
Nhóm tội phạm huỷ hoại môi trường (Điều 188, Điều 189 Bộ luật Hình sự).
Nhóm các tội phạm xâm phạm chế độ bảo vệ đặc biệt đối với một số yếu tố của môi trường, hệ sinh thái động vật và hệ thực vật (Điều 190, Điều 191 Bộ luật Hình sự).

Tuy nhiên, các quy định trong Bộ luật hình sự năm 1999 vẫn còn nhiều vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện. Chẳng hạn: Chương XVII của Bộ luật hình sự năm 1999 mới chỉ quy định bẩy nhóm hành vi bị nghiêm câm trong Luật bảo vệ môi trường 1993, chưa bao hàm hết một số hành vi xâm hại môi trường khác (như Luật bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã liệt kê), trong khi những hành vi này đã được đề cập trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành và văn bản xử lý vi phạm hành chính của Chính phủ. Mặt khác, Bộ luật hình sự cũng không đưa ra được khái niệm chung về tội phạm môi trường nên vẫn còn nhiều tranh luận khác nhau về vấn đề này cũng như tội phạm về môi trường khác với hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường ở những điểm nào? Dấu hiệu “đã bị xử lý vi phạm hành chính về hành vi này” và dấu hiệu “hậu quả” (nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng) chưa được hướng dẫn cụ thể; việc quy định hình phạt bổ sung là phạt tiền với tính chất là chế tài tuỳ nghi tại khoản cuối cùng mỗi điều luật nhưng lại không quy định rõ đó là “hình phạt bổ sung” sẽ đảm bảo được sự nhận thức đúng đắn và áp dụng thống nhất như ý đồ của nhà làm luật…

1.10.3. Cơ chế giải quyết tranh chấp dân sự trong lĩnh vực môi trường.

Pháp luật hiện hành đã quy định tương đối đầy đủ và là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc giải quyết tranh chấp dân sự trong lĩnh vực môi trường, Điều 628 Bộ luật Dân sự quy định: “Cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại, thì phải bồi thường theo quy đinh của pháp luật về bảo vệ môi trường, trừ trường hợp người bị thiệt hại có lỗi”. Điều 7 Luật Bảo vệ môi trường quy định: “Tổ chức, cá nhân gây tổn hại môi trường do hoạt động của mình phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Điều 30 Luật Bảo vệ môi trường quy định: “Tổ chức, cá nhân trong hoạt động sản xuất kinh doanh và các hoạt động khác mà làm suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, gây sự cố môi trường phải thực hiện các biện pháp khắc phục theo quy định của Ủy ban nhân dân địa phương và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường, có trách nhiệm bôi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Điều 52 Luật Bảo vệ môi trường quy định: “Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây thiệt hại cho Nhà nước, tổ chức, cá nhân thì ngoài việc bị xử lý hành chính, kỉ luật hoặc hình sự còn phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả theo quy định của pháp luật”.

Ngoài các căn cứ pháp lí nêu trên, trách nhiệm bồi thường thiệt hại về môi trường đối với người có hành vi trái pháp luật còn được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác như: Bộ luật Hàng hải 1990 (Điều 195, Điều 196), Luật Dầu khí 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Dầu khí năm 2000, Luật Khoáng sản năm 1996 (Điều 64, Điều 65), Luật Tài nguyên nước năm 1998…

Điều 48 Luật Bảo vệ môi trường quy định: “Tranh chấp mà một bên hoặc các bên là người nước ngoài về bảo vệ môi trường trên lãnh thổ Việt Nam được giải quyết theo pháp luật Việt Nam, đồng thời có xem xét đến pháp luật và thông lệ quốc tế.

Các căn cứ đề xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây ra: có thiệt hại thực tế xảy ra, hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật, có lỗi của người gây thiệt hại, có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại và hành vi trái pháp luật.

Tuy nhiên, nhược điểm của các quy định trên là được quy định rải rác ở nhiều văn bản khác nhau, khó áp dụng, định lượng trong các văn bản để làm căn cứ bồi thường thiệt hại không thống nhất…

2. Thực trạng thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường

2.1. Những kết quả đạt được

Thứ nhất: Về triển khai các biện pháp bảo vệ môi trường.

Công tác kiểm soát ô nhiễm đã được tiến hành ở phạm vi rộng, bao gồm các lĩnh vực: Kiểm soát ô nhiễm nguồn nước (cả nước mặt và nước ngầm), không khí, chất thải rắn, chất thải lỏng và chất thải nguy hại. Việc kiểm soát ô nhiễm được tiến hành kiểm tra, xem xét, ngăn ngừa ngay từ đầu vào đến việc kiểm soát ô nhiễm ở đầu ra. Kiểm tra, xác định mức độ gây ô nhiễm của các nhà máy, doanh nghiệp, các cơ sở sản xuất, kinh doanh làng nghề, các cơ sở thủ công nghiệp… để tìm biện pháp xử lý, ngăn ngừa kịp thời. Có kế hoạch quy hoạch các cơ sở, nhà máy sản xuất nguy cơ ô nhiễm, độc hại cao nhằm hạn chế hậu quả tiêu cực, bảo vệ môi trường, Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục cho quần chúng nhân dân về ý thức bảo vệ môi trường, hạn chế sử dụng thuốc bảo vệ thực vật trong nông nghiệp, lâm nghiệp. Môi trường sinh thái từng bước được cải thiện, phục hồi.

Kiểm soát ô nhiễm môi trường ở Việt Nam trong những năm qua đã làm được những công việc như: Xây dựng các nhiệm vụ thực hiện việc đánh giá các nguồn gây ô nhiễm, nguồn thải trên toàn quốc, cũng như xác định sự cố tràn dầu không có nguồn gốc trên toàn quốc; Xây dựng các phương án kiểm soát ô nhiễm đối với các khu vực kinh tế trọng điểm nhằm đưa ra mô hình kiểm soát, dự báo khả năng gây ô nhiễm các vùng để gắn với quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội; Đánh giá mức độ ô nhiễm của một số lưu vực sông như: Hệ thống sông Sài Gòn – Đồng Nai, sông Thị Vài v.v..; Đánh giá tình hình ô nhiễm xuyên biên giới do hoạt động phát triển từ nước ngoài; Ban hành một số tài liệu hướng dẫn kỹ thuật liên quan đến công tác kiểm soát ô nhiễm.

Để phần nào phòng ngừa và khắc phục các sự cố ô nhiễm môi trường, chúng ta đã có một số giải pháp bước đầu như Ủy ban Phòng chống bão lụt quốc gia đã được thành lập; Kế hoạch quốc gia về ứng cứu sự cố tràn dầu giai đoạn 2001-2010 đã được Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 129/2001/QĐ-TTg ngày 29/8/2001; Các Bộ, ngành và địa phương đã ý thức và chủ động và tổ chức phối hợp linh hoạt hơn khi có các sự cố xảy ra.

Thứ hai: Công tác thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường, cấp và thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường.

Việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường và bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường đã được hầu hết các địa phương triển khai thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Các tỉnh, thành phố đều đã thành lập Hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. Năng lực về thẩm định, quản lý báo cáo đánh giá tác động môi trường và Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi tường từng bước được nâng cao. Việc quản trị các báo cáo đánh giá tác động môi trường và Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường đang từng bước ứng dụng EIATRACKING SYSTEM và công nghệ thông tin địa lý (GIS) vào quản lý môi trường nói chung và quản trị đánh giá tác động môi trường nói riêng.

Hoạt động đánh giá tác động môi trường đã được triển khai về cơ bản là động bộ, đều khắp trên phạm vi cả nước và phủ ở các cấp, các ngành. Trong thời gian 10 năm qua, công tác đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam đã có những bước chuyển biến tích cực, phát huy đuợc vai trò và có những đóng góp quan trọng cho công tác bảo vệ môi trường của đất nước.

Thứ ba: Công tác quan trắc môi trường.

Từ năm 1996, công tác quan trắc môi trường được thực sự triển khai trên nhiều địa phương trong cả nước. Hầu hết các tỉnh đã bắt đầu khảo sát, thiết kế và thực hiện quan trắc sơ bộ, chương trình quan trắc nền nước mặt và nước ngầm, thực hiện chương trình quan trắc môi trường không khí, quan trắc sự tuân thủ pháp luật của các nhà máy, cơ sở sản xuất và các khu công nghiệp. Các cơ quan chức năng cũng đã quan tâm đến công tác đảm bảo chất lượng (QA) kiểm soát chất lượng (QC) trong công tác quan trắc và phân tích các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường.

Đồng bộ với các biện pháp quản lý và bảo vệ môi trường trong cả nước, đến nay Nhà nước đã từng bước hoàn thiện hệ thống các trạm quan trắc và phân tích môi trường quốc gia, trạm vùng, trạm địa phương, trạm chuyên đề trên toàn lãnh thổ Việt Nam. Theo số liệu của Cục Bảo vệ môi trường năm 2004, đến nay trên cả nước đã xây dựng và đưa vào hoạt động 20 trạm quan trắc được phân chia theo 4 nhóm như: Trạm vùng đất liền; Trạm địa phương; Trạm chuyên đề và Trạm vùng biên.

Tổng số điểm quan trắc môi trường là 250 điểm phân bố trên địa bàn của 45 địa phương. Quy trình tương đối thống nhất về lập kế hoạch, thực hiện các chương trình quan trắc, xử lý và báo cáo số liệu đã được xây dựng. Phương pháp quan trắc và phân tích môi trường và xử lý số liệu đang được áp dụng thử trong mạng lưới quan trắc để chuẩn bị hoàn thiện và ban hành.

Thứ tư: Công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

Trong những năm qua, hàng chục nghìn cơ sở đã được thanh tra và có những đóng góp nhất định trong việc giảm thiểu, ngăn ngừa và xử lý các vụ vi phạm về ô nhiễm môi trường. Hàng nghìn đơn thư về giải quyết khiếu nại, tố cáo về ô nhiễm môi trường cũng đã được thanh tra môi trường các cấp giải quyết, đã góp phần rất lớn nâng cao ý thức trách nhiệm của các cấp quản lý, cơ sở sản xuất, người dân trong sự nghiệp bảo vệ môi trường nói chung.

Công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được coi là một thiết chế nhà nước tích cực nhất trong việc gìn giữ và bảo vệ môi trường. Sau khi Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 ra đời, công tác này nhanh chóng được hình thành và kiện toàn ở khắp các tỉnh và thành phố trong cả nước. Việc thanh tra, kiểm tra môi trường được tiến hành theo định kỳ hoặc đột xuất khi có đơn thư khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Trong quá trình thanh tra, kiểm tra, Thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường đã có sự phối hợp chặt chẽ với các ngành hữu quan như: Quản lý thị trường, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra của các Sở Thương mại, Y tế, Công nghiệp, Thủy sản, Xây dựng, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn… để nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra, kiểm tra. Ngoài ra, Thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trường còn phối hợp với các đoàn thanh tra của Tổng cục Đo lường chất lượng để kiểm tra việc thực hiện công bố chất lượng sản phẩm hàng hóa theo quy định của pháp luật; phối hợp với các Chi cục Bảo vệ thực vật ở các địa phương để kiểm tra tình hình sử dụng thuốc bảo vệ thực vật, hạn chế sự ô nhiễm và các hậu quả tiêu cực khác; điều tra về các nguồn phát thải dioxin, về an toàn bức xạ, về vệ sinh an toàn thực phâm…

Qua công tác thanh tra, kiểm tra, các hành vi vi phạm cần phải xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường chủ yếu là các hành vi sau đây:

Không thực hiện lập báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Không thực hiện đúng yêu cầu ghi trong phiếu thẩm định về tiêu chuẩn môi trường.
Thải bụi, khí độc hại quá giới hạn cho phép.
Sử dụng không đúng chế độ quy định các thiết bị kỹ thuật xử lý nước thải, không đảm bảo tiêu chuẩn môi trường.
Gây ô nhiễm môi trường đô thị qua rác thải, nước thải, tiếng ồn.
Vi phạm các quy định về khai thác khoáng sản.
Vi phạm các quy định về khai thác, sử dụng và bảo vệ rừng, chặt phá rừng.
Nuôi trồng, đánh bắt thủy, hải sản bừa bãi, thiếu quy hoạch gây tổn hại môi trường.

– Sử dụng thuốc nổ, chất độc, hóa chất trái phép…

Hàng năm, các vụ vi phạm bị phát hiện và bị áp dụng các biện pháp xử lý trong cả nước ước tính gần 1000 vụ việc. Quá trình xử lý chủ yếu là cảnh cáo, buộc khắc phục vi phạm và phạt tiền. Một số trường hợp vi phạm nghiêm trọng bị buộc đình chỉ hoạt động. Tuy nhiên, có thể nói, tình hình vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường rất phức tạp, nhiều vụ khó phát hiện hoặc bắt vi phạm quả tang, cho nên, thực trạng không chấp hành pháp luật, khai thác, sử dụng, xâm phạm các thành tố môi trường một cách thiếu ý thức vẫn đang diễn ra phổ biến. Các thiết chế để thanh tra, kiểm tra, giám sát các hoạt động kinh tế – xã hội nhằm mục đích gìn giữ, bảo vệ môi trường vẫn chưa phát huy hết khả năng của mình do nhiều nguyên nhân về chủ quan và khách quan.

Thứ năm: Việc xử lý các vi phạm pháp luật bằng chế tài hình sự và giải quyết các vụ tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường qua thiết chế Tòa án nhân dân.

a. Việc xử lý hình sự các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường.

Bộ luật Hình sự năm 1999 đã dành riêng một chương (Chương XVII) quy định về các tội phạm môi trường, song hầu hết ở các tòa án nhân dân các tỉnh, thành phố, số vụ án bị truy tố về các tội danh trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được đưa ra xét xử chiếm tỷ lệ rất thấp (khoảng 1, 2 vụ), có tòa chưa xét xử được vụ nào).

Thực tế cho thấy, các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường có nhiều trường hợp rất nghiêm trọng, song do quy định của Bộ luật Hình sự năm 1999 thì các hành vi này chỉ cấu thành tội phạm khi đã bị xử lý vi phạm hành chính, nên đã hạn chế một phần việc truy tố, xét xử hình sự do các cơ quan có thẩm quyền chưa xử lý hoặc có xử lý cũng chưa tương xứng với tính chất và mức độ của vi phạm. Điều này cũng không phản ánh đúng thực trạng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường ở các địa phương trên cả nước. Xin đơn cử, qua khảo sát, ở tình Bình Dương và Quảng Nam, sau hơn 10 năm không xét xử một vụ hình sự nào. Thực trạng này cũng tương tự với các tỉnh Kiên Giang, Đồng Nai, Cà Mau, Bình Phước… ở Lào Cai và một số tỉnh miền núi phía Bắc, các vụ xử lý hình sự chủ yếu là vi phạm trong lĩnh vực khai thác, sử dụng và bảo vệ rừng, buôn bán lâm thổ sản, mua bán động vật hoang dã, quý hiếm, khai thác tài nguyên trong lòng đất, sử dụng, mua bán trái phép các chất độc hại…

Có thể nói, do pháp luật chưa có hướng dẫn chi tiết, cụ thể (cả về định tính và định lượng) nên việc điều tra, truy tố, xét xử các vụ án về môi trường gặp nhiều khó khăn. Hơn nữa, đây là một lĩnh vực phức tạp, đòi hỏi thời gian và phương tiện kỹ thuật cao cũng là một cản trở lớn cho các cơ quan chức năng trong quá trình tiến hành tố tụng.

b. Việc giải quyết tranh chấp về đòi bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường.

Cũng như lĩnh vực xử lý hình sự, việc giải quyết tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường thực tế có nhu cầu rất nhiều, nhưng khởi kiện ra tòa lại rất hạn chế do thiếu phương pháp và cách thức xác định thiệt hại. Trong khi đó, việc xác định thiệt hại trong lĩnh vực môi trường rất phức tạp và tốn kém, chi phí giám định cao, nên người dân không có khả năng theo kiện.

Ở lĩnh vực này, qua thực tế cho thấy, hầu hết các tỉnh, Tòa án nhân dân đều gặp khó khăn trong việc thụ lý xét xử các vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại về môi trường. Sau hơn 10 năm, ở Bình Dương xét xử được 01 vụ; Kiên Giang (40 vụ); Quảng Nam, Lào Cai và một số tỉnh khác loại việc kiện này hầu như rất ít.

Thứ sáu: công tác đào tạo cán bộ về khoa học và quản lý môi trường; tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ môi trường; hợp tác quốc tế về môi trường:

Việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ về khoa học và quản lý môi trường được coi là một khâu then chốt trong hoạt động quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Ngay tại Điều 4, Luật Bảo vệ môi trường đã khẳng định: Nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc giáo dục, đào tạo, nghiên cứu khoa học và công nghệ, phổ biến kiến thức khoa học và pháp luật về bảo vệ môi trường. Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia vào các hoạt động nói tại Điều này.

Mặt khác, Nhà nước ta cũng đã xác định trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường là trách nhiệm của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, đồng thời Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm tổ chức thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường. Việc tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm nâng cao nhận thức cộng đồng, tuyên truyền kiến thức và trách nhiệm bảo vệ môi trường cho mọi người dân; xây dựng các phong trào quần chúng tự nguyện tham gia công tác bảo vệ môi trường.

Thực trạng công tác phổ biến, giáo dục về bảo vệ môi trường đã và đang được triển khai một cách khá mạnh mẽ, đều khắp trên phạm vi cả nước. Nhà nước, Chính phủ đã sử dụng đồng bộ các hình thức, phương tiện trong việc phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ môi trường đến nhân dân. Ví dụ như: Xây dựng các chương trình phát thanh, truyền hình, báo chí (trung ương, địa phương), tổ chức các hội thảo, hội nghị… Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các Bộ, ngành và các cơ quan có liên quan tổ chức triển khai ngày môi trường, tuần lễ môi trường…

Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã phát triển mạnh mẽ và đạt hiệu quả, đã khẳng định được định hướng hoạt động trong giai đoạn vừa qua. Các hoạt động hợp tác song phương và đa phương trong lĩnh vực bảo vệ môi trường được mở ra. Việt Nam đã từng bước tham gia vào các công ước, các tổ chức quốc tế trong công tác bảo vệ môi trường. Một số kết quả sơ bộ như: Nhiều dự án với chính phủ, tổ chức nước ngoài trợ giúp (Đan Mạch, Canada, Hà Lan, Mỹ, Nhật Bản, Thuỵ Điển, UNDP, UNEP v.v…) trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã hoạt động có hiệu quả nâng cao năng lực quản lý, chuyên môn nghiệp vụ trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; Thành lập Nhóm hỗ trợ quốc tế về môi trường thuộc Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường, đây chính là diễn đàn của các cơ quan Chính phủ và cộng đồng tài trợ nhằm tăng cường điều phối các hoạt động hỗ trợ về môi trường; Tham gia hợp tác trong lĩnh vực bảo vệ môi trường của ASEAN, được thay thế bằng tổ chức các quan chức cao cấp về môi trường của các nước ASEAN được viết tắt là ASOEN; Tham gia ký kết nhiều văn bản cam kết thực hiện trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Việt Nam đã ký kết và phê chuẩn 14 các Công ước quốc tế về môi trường (trên thế giới hiện nay có khoảng 200 Công ước, hiệp định khu vực và quốc tế có liên quan đến công tác bảo vệ môi trường).

Thứ bẩy: Hoạt động phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quản lý, bảo vệ và phát triển bền vững.

Để quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đạt hiệu quả, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các Bộ, ngành và các cơ quan có liên quan chỉ đạo chính quyền các cấp trong việc triển khai đồng bộ các biện pháp bảo vệ và phát triển bền vững môi trường.

Ở một số Bộ, ngành đã thành lập cơ quan, đơn vị hoặc bộ phận chuyên trách làm công tác quản lý nhà nước về môi trường theo chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành mình; phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện việc bảo vệ và phát triển bền vững môi trường.

Ở địa phương, Sở Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan ký kết các chương trình hành động nhằm bảo vệ và phát triển bền vững môi trường cũng như tổ chức phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật cho cán bộ, công chức và nhân dân. Phối hợp với Mặt trận tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội khác nhằm tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia bảo vệ môi trường, cảnh quan…

Trong hoạt động quản lý, đã có sự phân cấp một cách khá rõ giữa trung ương và địa phương, giữa cấp tỉnh, huyện trong việc quản lý và thanh tra, kiểm tra, giám sát việc bảo vệ môi trường. Các nội dung, thẩm quyền và phân định trách nhiệm đã được quy định cụ thể tại Nghị định 175/CP ngày 18/10/1994 hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường; Nghị định số 143/2004/NĐ-CP ngày 12/7/2004 của Chính phủ; Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường; Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường….

Ngoài việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan và ở từng cấp trong việc bảo vệ và phát triển bền vững môi trường, Nhà nước đã có chính sách từng bước xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường nhằm huy động tối đa sức người, sức của và khơi thông tiềm năng trong việc bảo vệ và phát triển bền vững môi trường. Chủ trường này đã được khẳng định tại Chỉ thị 36-CT/TW của Bộ Chính trị ngày 25/6/2002 về Tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước; Chiến lược quốc gia về bảo vệ môi trường đến năm 2010…

Những vướng mắc, bất cập từ thực tiễn thi hành

Mặc dù công tác bảo vệ môi trường ở nước ta trong thời gian qua đã đạt được những thành tựu nhất định, song phải khẳng định rằng, nó chưa được tăng cường một cách đúng mức và chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tế phát triển kinh tế xã hội đất nước. Tình hình vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường có diễn biến phức tạp theo chiều hướng gia tăng. Công tác bảo vệ môi trường đang có những tồn tại và bất cập với nhiều yếu tố tác động, nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan khác nhau thể hiện:

Một là: Công tác tuyên truyền, phổ biển, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao ỷ thức về bảo vệ môi trường cho quần chúng và toàn xã hội chưa cao.

Ý thức bảo vệ môi trường nói chung và ý thức chấp hành pháp luật bảo vệ môi trường nói riêng ở nước ta chưa cao, chưa được xác định là nhiệm vụ then chốt, cốt tử trong việc bảo toàn nền tảng cho sự phát triển sống còn của nhân loại, là nhân tố để bảo đảm sức khỏe và chất lượng cuộc sống cho con người. Do điều kiện kinh phí đầu tư và phục vụ cho công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế, nên chưa nâng cao được nhận thức của quần chúng về công tác bảo vệ môi trường: Công tác tuyên truyền chưa đều khắp mà chỉ tập trung ở một số vùng, miền, khu vực theo trọng điểm, có tính phong trào, đối tượng tham gia còn hạn chế, chưa có biện pháp theo dõi, đánh giá hiệu quả tác động của công tác tuyên truyền.

Bên cạnh nhận thức chưa đầy đủ của một bộ phận quần chúng, thì bản thân các cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy nhà nước cũng còn thấp hoặc mờ nhạt, chưa đánh giá được đầy đủ, đúng mức về tầm quan trọng, vị trí, vai trò của công tác bảo vệ môi trường đối với đời sống xã hội; chưa phát huy được sức mạnh của các đoàn thể, tổ chức xã hội và cộng đồng dân cư trong việc tham gia bảo vệ môi trường.

Hai là: Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật chưa thực sự phát huy hiệu quả.

Cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật được xem xét, đánh giá thông qua 3 thành tố cơ bản sau đây:

Cơ quan thi hành pháp luật.
Trình tự, thủ tục thi hành pháp luật.
Các biện pháp chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật.

Xét trên thực tế, cơ chế bảo đảm thi hành pháp luật bảo vệ môi trường chưa phát huy hiệu quả thực sự, chưa đáp ứng được các yêu cầu khách quan bởi các yếu tố cấu thành nó không thực sự hiệu quả, thể hiện:

Sau gần 10 năm có Luật Bảo vệ môi trường, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách trong lĩnh vực này mới được thành lập theo hệ thống chuyên biệt và từng bước được kiện toàn từ trung ương xuống địa phương. Bên cạnh đó, cho đến nay, năng lực quản lý và thúc đẩy công tác bảo vệ môi trường của hệ thống cơ quan này còn rất yếu (số lượng biên chế có hạn, các thiết bị, máy móc phục vụ các hoạt động bảo vệ môi trường chưa được hiện đại hóa, hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường chưa mạnh…). Việc phân cấp quản lý về cơ chế phối hợp trong quản lý nhà nước về môi trường cũng còn nhiều bất cập, đặc biệt là phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương không rõ ràng, cơ chế phối hợp giữa các cấp, các ngành về bảo vệ môi trường rất mờ nhạt, không thường xuyên và thiếu đồng bộ. Trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các ngành chưa được xác định rạch ròi. Công tác thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực bảo vệ môi trường còn nhiều hạn chế do phạm vi rộng nhưng biên chế thì quá ít, việc phân cấp quản lý và xử lý vi phạm trong lĩnh vực môi trường chưa thật hợp lý. Năng lực của các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý hành chính cũng còn hạn chế, một phần là do hạn chế về khả năng điều tra, mặt khác, số lượng biên chế mỏng nên không thể triển khai công việc đáp ứng nhu cầu. Bên cạnh đó, do pháp luật quy định cũng chưa chi tiết, cụ thể, về trình tự thủ tục, đôi khi chồng chéo làm hạn chế năng lực của các cơ quan có thẩm quyền. Điều này cũng tương tự đốí với việc xử lý hình sự của các cơ quan tiến hành tố tụng và việc xét xử của toà án nhân dân.

Bộ máy quản lý nhà nước về môi trường còn thiếu về số lượng và năng lực còn hạn chế; sự phối hợp liên ngành, liên vùng còn kém hiệu quả dẫn đến chồng chéo chức năng trong khi lại bỏ trống nhiệm vụ quản lý. Tổ chức và năng lực của hệ thống quản lý, quan trắc, thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu.

Một số Bộ, ngành chưa xác định đơn vị chuyên môn, chuyên trách về môi trường. Công tác quản lý môi trường ở các bộ, ngành được thực hiện bởi những bộ phận chức năng khác nhau, mà chưa có sự nhất quán, thậm chí ở hầu hết các Bộ, ngành không có chữ “môi trường” trong tên gọi của các bộ phận này. Chức năng quản lý môi trường của phần lớn các bộ, ngành vẫn được giao cho Vụ Khoa học và Công nghệ; Vụ Khoa học, Công nghệ và Chất lượng sản phẩm; Vụ Khoa học – Kỹ thuật.

Tại cấp huyện mới có trên 50% số tỉnh có Phòng Tài nguyên và Môi trường. Nhiệm vụ quản lý môi trường ở cấp xã hầu hết bị bỏ trống. Phần lớn các Phòng Tài nguyên và Môi trường tại cấp huyện mới được thành lập trên cơ sở tách ra từ các phòng, ban khác nên đều thiếu biên chế (trung bình mỗi phòng chỉ có 5-7 người), không đủ nhân lực để thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai, nước, khoáng sản, môi trường. Do vậy hầu như mới chỉ quản lý mảng tài nguyên, mảng môi trường còn rất yếu, biên chế còn chưa được giao cụ thể về mảng môi trường.

Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường cấp quận/huyện còn rất mỏng và ở cấp phường/xã hầu như chưa có. Cấp xã hầu như chưa có cán bộ quản lý chuyên trách về môi trường. Nhu cầu kiện toàn bộ máy quản lý môi trường ở địa phương là rất cấp thiết.

Nhiều khu công nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh chưa có bộ phận hoặc chưa bố trí cán bộ chuyên trách về môi trường. Trong khi đó, số lượng cán bộ quản lý môi trường ở các địa phương còn quá mỏng, không đủ khả năng thực hiện công tác quản lý nhà nước về môi trường trong các khu công nghiệp. Về mặt môi trường, các khu công nghiệp còn chịu sự quản lý Nhà nước cấp Trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường và cấp địa phương là Sở Tài nguyên và môi trường. Nhưng thực tế cho thấy, các sở Tài nguyên và Môi trường mới chỉ quản lý các vấn đề bên ngoài hàng rào của các khu công nghiệp. Các vấn đề bên trong hàng rào chỉ có thể quản lý tốt bởi chính bộ phận chức năng quản lý môi trường của từng khu công nghiệp.

Cả nước mới chỉ có khoảng trên 600 cán bộ quản lý nhà nước về môi trường, một con số rất thấp so với các nước khác trong khu vực và trên thế giới. Lực lượng làm công tác quản lý Nhà nước về môi trường còn nhiều bất cập: thiếu về số lượng (hiện vào khoảng 6-8 cán bộ/1 triệu dân), yếu về chất lượng; hầu hết chưa được đào một cách cơ bản và việc tái đào tạo còn rất hạn chế. Lực lượng thực hiện công tác kiểm tra, thanh tra còn rất thiếu và mỏng, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tế.

Một thực tế dễ nhận thấy là các địa phương thay vì đưa ra quy chế chặt chẽ về quản lý môi trường thì mới chỉ chú tâm vào việc thu hút đầu tư công nghiệp vào với tỉnh, các chính sách ưu đãi của các địa phương hiện nay chủ yếu tập trung cho vấn đề kêu gọi đầu tư. Các điều kiện môi trường tạm thời chưa đặt ra hoặc đặt ra chỉ là hình thức, không mang tính chất bắt buộc (trừ một số thành phố lớn).

Hệ thống phân cấp quản lý môi trường của Việt Nam vẫn còn bị phân tán, chồng chéo. Trên thực tế, các bộ, các ngành cũng mới chỉ quản lý khu vực công nghiệp quốc doanh, khu vực ngoài quốc doanh bị buông lỏng phó mặc cho các địa phương quản lý. Theo luật Doanh nghiệp mới ban hành, các doanh nghiệp thành lập mới đều ký cam kết bảo vệ môi trường, nhưng do quy mô đa phần là vừa và nhỏ, sản xuất phân tán lẫn với dân cư nên rất khó khăn trong quản lý và kiểm soát ô nhiễm.

Năng lực quản lý môi trường tại các doanh nghiệp còn hạn chế. Đa phần các doanh nghiệp chưa có bộ phận quản lý môi trường chuyên trách, cán bộ thiếu và không được đào tạo chuyên môn, mà chủ yếu là cán bộ kỹ thuật chuyển sang.

Trình tự, thủ tục thi hành pháp luật còn mang tính nguyên tắc, chung chung, đôi khi quy định chồng chéo, mâu thuẫn, dẫn đến khó áp dụng hoặc khi áp dụng được thì kém hiệu quả. Trong quá trình kiểm soát ô nhiễm môi trường, trình tự pháp luật chỉ quy định kiểm soát ô nhiễm ở đầu thải, mà không chú trọng trong kiểm soát quá trình hoạt động, nên nhiều chủ thể đã cố tình lách luật, trốn tránh kiểm tra, đối phó khi bị thanh tra… Các quy định về xử lý vi phạm đôi khi cứng nhắc, khó áp dụng nên hiệu quả xử lý vi phạm chưa cao.
Các biện pháp chế tài trong lĩnh vực môi trường là quá nhẹ, không có tác dụng răn đe. Hình phạt tiền quy định ở mức thấp, không hợp lý trong mối tương quan giữa thực hiện chế tài với kinh phí bỏ ra để xử lý môi trường. Các hình phạt hành chính khác cũng chưa tương xứng với tính chất và mức độ của các hành vi vi phạm. Chế tài hình sự lại thiếu các căn cứ, trình tự thủ tục để áp dụng dẫn đến hiệu quả, hiệu lực của pháp luật không được phát huy.

Có thể đánh giá chung, cơ chế thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường chưa đồng bộ, hiệu quả, chưa được tăng cường hợp lý nên hiệu quả không cao.

Ba là: Sự thiếu đồng bộ, kém hiệu quả của quá trình áp dụng, thi hành pháp luật còn do một nguyên nhân cơ bản, quan trọng – đó là sự không hiệu quả của hệ thống các quy định pháp luật cả về nội dung và hình thức.

Khái quát chung các quy định về trình tự, thủ tục thi hành pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường là rất sơ sài, chưa có sự điều chỉnh rõ ràng về các mối quan hệ phối hợp và quy định trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong các hoạt động nhằm bảo vệ môi trường. Hệ thống văn bản pháp luật rất đồ sộ, nhưng không thể đưa vào áp dụng nhằm đạt được những hiệu quả như mong muốn. Chúng tôn xin đơn cử một số trường hợp cụ thể như sau:

Trường hợp thứ nhất: Một số quy định pháp luật về bảo vệ môi trường tuy đã có đầy đủ cả về nội dung và hình thức, nhưng không được thực hiện nghiêm chỉnh mà nguyên nhân chủ yếu ở đây là vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước còn mờ nhạt và sự thiếu ý thức của mỗi cá nhân trong cộng đồng dân cư, của cơ quan nhà nước, của các tổ chức và các doanh nghiệp.

Dễ dàng nhận thấy ở Việt Nam, hiệu lực yếu ớt của pháp luật về bảo vệ môi trường được thể hiện trong tất cả các lĩnh vực:

Trong sinh hoạt hàng ngày: Quy định về việc tổ chức, cá nhân không được gây tiếng ồn quá giới hạn cho phép làm ảnh hưởng đến sức khỏe và ảnh hưởng xấu đến sinh hoạt của những người xung quanh đã được quy định tại Điều 28 Luật Bảo vệ môi trường. Các tiêu chuẩn về tiếng ồn được quy định tại Phụ lục của Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường. Người có những hành vi này sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 17 Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường (nay là Điều 13 Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004). Nhưng những quy định này trên thực tế ít được thực hiện. Nhiều nhà hàng vẫn bán hàng ăn vào ban đêm, khách hàng ăn uống gây nên tiếng ồn rất lớn, hát karaoke đến tận nửa đêm cũng không bị xử phạt, hoặc có bị xử phạt thì khi người có thẩm quyền xử phạt đi khỏi, người vi phạm lại tiếp tục thực hiện hành vi nói trên. Nhiều người dân do thiếu ý thức và quá tự đề cao quyền tự do cá nhân đã không thực hiện tốt những quy định này, nhưng cơ quan có thẩm quyền cũng không có cơ chế phù hợp để áp dụng các hình thức xử lý.

Mặc dù đã có quy định cấm tổ chức, cá nhân vứt rác không đúng nơi quy định, thải khói, bụi, khí độc vào môi trường không khí, nhưng có thể nói rằng các quy định này, không được đôn đốc, giám sát để thực hiện nghiêm túc, Tình trạng vứt rác thải bừa bãi vẫn diễn ra thường xuyên trên tất cả các đường phố.

Trong hoạt động du lịch: Hành vi làm ô nhiễm môi trường nơi có di tích lịch sử văn hóa, công trình văn hóa nghệ thuật đã bị nghiêm cấm (theo quy định tại Luật Di sản văn hóa năm 2001, Pháp lệnh Du lịch năm 1999, Quy chế bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch ban hành kèm theo Quyết định số 02/2003/QĐ-BTNMT ngày 29/7/2003) và bị xử lý tại Điều 50 Nghị định số 31/2001/NĐ-CP ngày 26/6/2001 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thông tin (phạt từ 500.000 đồng đến 2.000.000 đồng). Nhưng trên thực tế, tại các địa điểm di tích lịch sử văn hóa vẫn tràn ngập rác thải, người dân không có ý thức giữ gìn vệ sinh môi trường, còn các cơ quan quản lý thì không có biện pháp để ngăn chặn tình trạng này.

Trong lĩnh vực xây dựng: Để giữ gìn môi trường tại các khu đô thị, cấm phương tiện vận chuyển vật liệu xây dựng làm mất vệ sinh đường phố đã được quy định tại Điều 37 Điều lệ quản lý và quy hoạch đô thị (ban hành kèm theo Nghị định số 91/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ), Điều 15 Quy chế bảo vệ môi trường ngành xây dựng (ban hành kèm theo Quyết định số 29/1999/QĐ-BXD ngày 22/10/1999 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng). Các hành vi vi phạm sẽ bị xử phạt theo Điều 31 Nghị định số 48/CP ngày 5/5/1997 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý xây dựng, quản lý nhà và công trình kỹ thuật hạ tầng đối với đô thị (nay là Điều 33 Nghị định số 126/2004/NĐ-CP ngày 26/5/2004) hoặc Nghị định số 15/2003/NĐ-CP ngày 19/2/2003 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giữ gìn trật tự an toàn giao thông đường bộ. Nhưng trên thực tế, tại nhiều nơi trên đường phố vẫn gặp phải bùn bẩn, cát, bụi gây ô nhiễm môi trường. Nguyên nhân là do những phương tiện vận chuyển vật liệu xây dựng thường vận chuyển vào buổi tối, lại không tuân thủ các quy định về che đậy vật liệu để tránh rơi vãi trên đường phố. Trong khi đó, tốc độ phát triển về các công trình xây dựng tại đô thị trong những năm qua là rất lớn. Điều này khiến cho môi trường đô thị bị ô nhiễm nặng nề.

Mặc dù đã có quy định trong quá trình xây dựng, chủ các công trình xây dựng hoặc chủ thầu phải đảm bảo các quy định về vệ sinh môi trường, nhưng có thể nói rằng, các quy định này không được thực hiện nghiêm túc. Tình trạng vứt rác thải bừa bãi trên đường phố vẫn diễn ra thường xuyên, ở đâu có công trình được xây dựng, thì ở đó là nguồn phát ra bụi gây ô nhiễm môi trường không khí… Mặc dù chúng ta có quy định xử phạt trên thực tế, nhưng nếu chúng ta chỉ chú ý xử lý vi phạm khi xây dựng không có giấy phép xây dựng hoặc không đúng giấy phép hoặc tập kết vật liệu xây dựng bừa bãi, chứ ít quan tâm xử lý các vi phạm trong quá trình xây dựng phát ra bụi gây ô nhiễm môi trường không khí.

Trong sản xuất nông nghiệp: Luật Đất đai đã nghiêm cấm hành vi huỷ hoại đất, làm giảm khả năng sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp, gây xói mòn đất đai. Người thực hiện hành vi này sẽ bị xử phạt theo quy định tại Điều 3 Nghị định số Q4/CP ngày 10/1/1997 về xử phạt vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai (nay là Điều 11 Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004). Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hiệu lực của quy định này không phát huy được tác dụng. Cho dù cũng đã có quy định về việc phải sử dụng đúng phân bón, thuốc bảo vệ thực vật, thuốc trừ sâu, nhưng người nông dân không thực hiện. Nguyên nhân của việc không thực hiện có thể là họ không biết các quy định này, thiếu hướng dân, hỗ trợ từ phía các cơ quan chuyên môn của Nhà nước và cũng có thể là họ tuy biết việc sử dụng phân bón, thuốc hóa học trong sản xuất nông nghiệp sẽ gây tác hại cho môi trường, cho sức khỏe của cộng đồng, nhưng vì lợi ích cục bộ mà họ vẫn thực hiện, do không có sự kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Trong sản xuất công nghiệp: Các tiêu chuẩn về chất lượng hàng hóa, các tiêu chuẩn về khí thải, chải thải rắn, chất thải lỏng đã được ban hành rất nhiều nhưng không được thực hiện trên thực tế. Nguyên nhân xuất phát từ nhiều phía, do nguồn vốn không lớn và lại phải vay vốn ngân hàng, các doanh nghiệp đã không đầu tư vào việc lắp đặt các hệ thống xử lý chất thải phù hợp. Bên cạnh đó, do thiếu sự kiểm tra giám sát chặt chẽ từ phía các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên tình trạng gây ô nhiễm suy thoái môi trường đã xảy ra ở nhiều địa phương trong cả nước, đặc biệt là ở các khu công nghiệp, các địa bàn trong các doanh nghiệp sản xuất công nghiệp, các làng nghề thủ công, làm gạch ngói, nung vôi… Mặc dù đối với các ngành nghề khác nhau, Nhà nước ta cững đã có những quy định cụ thể về chất lượng hàng hóa tương ứng, nhưng những quy định này nhà sản xuất có đảm bảo hay không thì người tiêu dùng cung không quan tâm đến. Khi một dự án đầu tư được thẩm định, một vấn đề quan trọng là phải thẩm định sự tác động đến môi trường của các máy móc, thiết bị, nhưng sự thẩm định này thực sự chỉ mang tính hình thức, không có sự kiểm soát khi dự án đi vào hoạt động. Một nguyên nhân khác là do chúng ta chưa công khai, minh bạch hóa những thông tin về tác động môi trường, đặc biệt là tác động đến môi trường từ các khu công nghiệp, từ các doanh nghiệp có công nghệ lạc hậu. Chính vì lẽ đó, các doanh nghiệp chưa phải chịu sức ép của dư luận xã hội, của người tiêu dùng trước những đòi hỏi của việc bảo vệ môi trường.

Có thể nói, ý thức của các cá nhân, tổ chức đối với việc bảo vệ môi trường còn chưa được nâng cao. Trong thời gian gần đây, nhiều tỉnh muốn thu hút đầu tư từ các tổ chức, cá nhân trong nước, tổ chức, cá nhân nước ngoài đã đứng trước những lựa chọn khó khăn. Nếu yêu cầu các tổ chức, cá nhân thực hiện các dự án đầu tư tại địa phương phải chấp hành nghiêm chỉnh các biện pháp bảo vệ môi trường, thì lại đúng trước sự cạnh tranh của việc thu hút đầu tư của các địa phương khác. Chính vì thế, các cấp chính quyền của các tỉnh cũng chưa thực sự quan tâm đúng mức tới việc bảo vệ môi trường và nhận định một cách chủ quan rằng, môi trường tại địa phương chưa có nguy cơ bị ô nhiễm, nên việc quan tâm hàng đầu của tỉnh là đẩy mạnh sự phát triển kinh tế, nâng cao đời sống của nhân dân mà chưa thực sự chú ý tới việc phát triển bền vững.

Trường hợp thứ hai: Những quy định pháp luật về bảo vệ môi trường không có biện pháp xử lý thích hợp đối với người vi phạm, nên không được thực hiện.

Đó là những quy định pháp luật về nội dung, rất có ý nghĩa trong việc bảo vệ môi trường đất, nước, không khí, nhưng không có biện pháp xử lý thích hợp đối với người vi phạm. Điều 15 Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân có quy định cấm phóng uế nơi công cộng (đường phố, vườn hoa, công viên), cấm hút thuốc trong phòng họp, ở rạp chiếu bóng, rạp hát và những nơi quy định khác. Tuy nhiên, nếu có ai đó thực hiện những hành vi này thì cũng không bị xử phạt.

Điều 27 Luật Tài nguyên nước quy định cấm tổ chức, cá nhân gây nhiễm mặn nguồn nước. Nếu xét đây là hành vi gây ô nhiễm nguồn nước thì Nghị định số 26/CP ngày 26/4/1996 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường không có quy định nhằm xử phạt hành vi gây ô nhiễm nguồn nước nói chung[38]. Vì vậy, mặc dù có Điều 183 Bộ luật Hình sự năm 1999 (Tội ô nhiễm nguồn nước) cũng không thể coi hành vi đó là tội phạm được vì chưa bị xử lý vi phạm hành chính.

Tuy pháp luật đã có những quy định xử lý vi phạm hành chính hoặc xử lý theo pháp luật hình sự một số hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường không khí, nhưng quy định này chưa đủ. Ví dụ, chỉ có quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh, bệnh viện, khách sạn, nhà hàng, nhưng còn đối với những hành vi của cá nhân khác không kinh doanh thì không có quy định về xử phạt. Hoặc theo quy định tại Điều 182 Bộ luật Hình sự năm 1999, để đưa ra truy tố, xét xử về tội gây ô nhiễm không khí, cá nhân có hành vi thải vào không khí các loại khói, bụi, chất độc hoặc các yếu tố độc hại khác, đã bị xử lý hành chính mà cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục các quyết định của cơ quan có thẩm quyền gây hậu quả nghiêm trọng. Tuy nhiên, những hành vi này không phải chỉ của riêng cá nhân. Ví dụ, một doanh nghiệp nào đó thải khói, bụi, khí độc vào môi trường thì không thể đưa cá nhân ra để truy tố, nhưng pháp nhân thì lại không phải là chủ thể của tội phạm và không phải chịu trách nhiệm hình sự.

Trường hợp thứ ba: Văn bản đã có quy định nhưng không được thực hiện nghiêm chỉnh, hoặc lợi dụng các kẽ hở của luật pháp để thực hiện.

Ngày 16/7/1999 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy chế quản lý chất thải nguy hại kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg. Theo đó, chì, ắc quy axit chì thải (nguyên vẹn hoặc bẹp vỡ), ắc quy thải được quy định là thuộc Danh mục các chất thải nguy hại (Danh mục A). Điều 14 quy chế quy định: Việc vận chuyên quá cảnh chất thải nguy hại qua lãnh thổ Việt Nam, bao gồm cả nội thủy và lãnh hải phải có sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trung ương và chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan hữu quan theo đúng pháp luật Việt Nam về hàng hoá quá cảnh. Việc vận chuyển chất thải nguy hại qua vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam phải được thông báo trước cho cơ quan quản lý nhà nước của Việt Nam về bảo vệ môi trường ở Trung ương. Tuy nhiên, vừa qua một số doanh nghiệp Việt Nam đã thực hiện việc tạm nhập tái xuất 100 container ắc quy chì thải đã nhập khẩu vào Cảng Hải Phòng và Quảng Ninh của Việt Nam. Theo tin từ Cục Bảo vệ Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường, 14 trong số 26 container ắc quy chì cần tái xuất vừa rời khỏi Cảng Hải Phòng chỉ ít ngày, khi đến Hồng Kông, chính quyền sở tại cũng khước từ số container chì kia, buộc phải quay về Việt Nam và hiện chúng đang “lưu lại” tại Cảng Hải Phòng.

Mặc dù, Bộ trưởng Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT ngày 2/4/2004 về quy định bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất, thì các doanh nghiệp Việt Nam vẫn cố tình không thực hiện quy định này. Vụ nhập khẩu gần 100 container ắc quy chì độc hại vẫn chưa dược giải quyết dứt điểm thì mới đây lại có 46 container (loại 40 feet) thiết bị văn phòng đã qua sử dụng được nhập về Cảng Hải Phòng. Đại diện Cục Bảo vệ môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường và cơ quan chức năng của thành phố đã tiến hành kiểm tra lô 46 container là thiết bị văn phòng đã qua sử dụng gồm: màn hình máy tính, máy in, máy phô-tô, máy điện thoại, kể cả một số đồ dùng sinh hoạt đã qua sử dụng như ti vi, cát-sét… Theo các cán bộ chức năng, nhiều loại hàng hóa trong số này bị vỡ vỏ hoặc dập nát, không được phép nhập khẩu.

Một số doanh nghiệp đã lợi dụng những kẽ hở của luật pháp để nhập khẩu các loại nhựa phế liệu đã qua sử dụng không thuộc danh mục được phép nhập khẩu vào năm 2004. Theo số liệu của cơ quan chuyên môn, nhựa phế liệu được nhập ồ ạt trong các tháng 5, 6, 7 và 8 năm 2004. Chỉ tính trong hơn ba tháng rưỡi (từ giữa tháng 5 đến cuối tháng 8/2004) đã có tổng cộng 344 container nhựa phế liệu với gần 7.500 tấn được nhập khẩu qua Cảng Hải Phòng.

Trường hợp thứ tư: Văn bản đã có quy định nhưng không thực hiện được.

Hoạt động khai thác khoáng sản là một trong những hoạt động có khả năng gây ô nhiễm môi trường cao. Vì vậy, các quy định về nguồn tài chính mà doanh nghiệp phải trả để phục vụ cho việc khắc phục ô nhiễm môi trường được quy định trong nhiều văn bản. Đó là:

Doanh nghiệp hoạt động khoáng sản phải thực hiện ký quỹ để phục hồi môi trường (Điều 35 Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản).
Nộp phí bảo vệ môi trường theo quy định tại Nghị định số 137/2005/NĐ-CP ngày 09/11/2005 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản.
Nộp phí bảo vệ môi trường nước theo quy định tại Nghị định số 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003 của Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với nước.

Đối với việc thực hiện Thông tư liên tịch 126/1999/TTLT/BTC-BCN- BKHCNMT ngày 22/10/1999 của Bộ Tài chính, Bộ Công nghiệp, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường hướng dẫn việc ký quỹ để phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản, các doanh nghiệp phải ký quỹ tại ngân hàng một lần (đối với thời hạn khai thác dưới ba năm) hoặc ký quỹ nhiêu lần (đối với thời hạn khác thác từ ba năm trở lên), số tiền ký quỹ này sẽ được sử dụng để phục hồi môi trường sau khi doanh nghiệp ngừng hẳn việc khai thác, đóng cửa mỏ. Tuy nhiên, các doanh nghiệp không thực hiện việc ký quỹ phục hồi môi trường vì các lý do sau:

Chưa xác định được thời gian đóng cửa mỏ. Mặc dù tại Lào Cai có một số trường hợp hiện tại đã dừng khai thác, nhưng chưa tiến hành đóng cửa mỏ do chưa khai thác hết quặng. Doanh nghiệp không thể tiến hành hoàn nguyên để rồi sau đó khi cần khai thác lại phải thực hiện từ đầu.
Số tiền ký quỹ là rất lớn. Phần lớn vốn của doanh nghiệp là vốn vay, nên doanh nghiệp không thể thực hiện đóng một khoản tiền lớn vào ngân hàng và không được sử dụng số tiền nói trên trong một khoảng thời gian chưa xác định là bao lâu, vì điều này gây đọng vốn của doanh nghiệp, trong khi doanh nghiệp vẫn phải trả lãi suất ngân hàng.
Chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện. Doanh nghiệp có được hưởng lãi suất hay không đối với số tiền được ký quỹ tại Ngân hàng? Ngân hàng tỉnh Lào Cai cũng không nhận số tiền ký quỹ này vì không có hướng dẫn cụ thể…

Trường hợp thứ năm: Các quy định về tiêu chuẩn môi trường chưa được phổ biến rộng rãi.

Hầu hết các quy định pháp luật chuyên ngành điều chỉnh các thành tố của môi trường như bảo vệ môi trường nước, môi trường đất, bảo vệ đa dạng sinh học hoặc các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động sản xuất, kinh doanh khi quy định vấn đề bảo vệ môi trường đều dẫn chiếu áp dụng các quy định của Luật Bảo vệ môi trường. Một trong những quy định đặc biệt quan trọng là các tiêu chuẩn môi trường do Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường trước đây (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) ban hành. Nhìn chung các quy định về tiêu chuẩn môi trường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành tương đối nhiều (theo danh mục tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường bắt buộc áp dụng ban hành kèm theo Quyết định số 35/2002/QĐ-BKHCNMT ngày 25/6/2002). Tuy nhiên, các tiêu chuẩn này không được phổ biến rộng rãi đến từng người dân. Tại Công báo của Chính phủ chỉ đăng về danh mục tiêu chuẩn, nhưng không đăng tải nội dung cụ thể của từng tiêu chuẩn. Vì vậy, quần chúng nhân dân rất khó tiếp cận với các tiêu chuẩn này, trong khi yêu cầu chấp hành các tiêu chuẩn này để bảo vệ môi trường được xác định là trách nhiệm của họ.

Tóm lại: Thực tiễn thi hành pháp luật bảo vệ môi trường đang đặt ra một số vấn đề cấp bách. Do các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường còn quá chung chung nên rất khó áp dụng trong thực tế cuộc sống. Khó khăn cố hữu của Việt Nam là cơ chế bảo đảm thực thi những quy định pháp luật về nội dung. Có lẽ, cần phải mạnh dạn và kiên quyết hơn trong thực thi các quy định về môi trường. Cụ thể là, cần tính toán đầy đủ chi phí môi trường trong sản xuất, kinh doanh; xử lý các doanh nghiệp, cơ sở không có đầy đủ các trang thiết bị, quy trình bảo vệ môi trường; yêu cầu nghiêm ngặt về thực hiện nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường đối với mọi dự án sản xuất, kinh doanh; có cơ chế pháp lý thực sự hữu hiệu và dân chủ để các tác nhân ngoài kênh của Chính phủ tham gia vào việc phát hiện những dự án, kể cả của Nhà nước, không bảo đảm yêu cầu về bảo vệ môi trường; thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; đánh thuế tài nguyên thiên nhiên và môi trường – điều kiện tiên quyết bảo đảm tính bền vững của công tác bảo vệ môi trường. Như vậy, từ thực tiễn thi hành pháp luật về bảo vệ môi trường đã và đang đặt ra hàng loạt vấn đề cần giải quyết, trong đó có việc xác định đúng hơn, rõ hơn phạm vi và đối tượng điều chỉnh của khung pháp luật bảo vệ môi trường theo hướng tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động bảo vệ môi trường ở Việt Nam.

3. Thực trạng xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp về môi trường

Những nhược điểm cụ thể trong cơ chế giải quvết tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại về môi trường thể hiện ở các điểm sau đây:

Một là, chưa có các quy định cụ thể để phân biệt trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm với trách nhiệm bồi thường thiệt hại, nên hiện tại còn có nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau về hai loại trách nhiệm này. Do trong lĩnh vực môi trường, hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường trong hầu hết các trường hợp không những gây thiệt hại tính mạng, tài sản của các tổ chức, cá nhân cụ thể mà còn gây thiệt hại cho môi trường sinh thái nói chung, vì vậy người gây ô nhiễm vừa phải có trách nhiệm khắc phục (phục hồi, làm sạch, khôi phục) lại tình trạng môi trường như khi chưa bị ô nhiễm hoặc ở trạng thái có thể chấp nhận được, đồng thời phải bồi thường thiệt hại cho chính người bị hại. Vấn đề đặt ra là trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm là loại trách nhiệm nào? Trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm dân sự? Trả lời câu hỏi này hiện đang còn có các quan điểm khác nhau.

Một số cho rằng, khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm là một biện pháp xử lí hành chính, do cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính quyết định. Điểm b khoản 3 Điều 12 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 quy định: “Ngoài các hình thức xử phạt quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính còn có thể bị buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra”. Nếu coi đây là trách nhiệm hành chính, thì người gây ô nhiễm phải có nghĩa vụ thực hiện theo đúng các yêu cầu mà cơ quan có thẩm quyền đã quyết đinh vởi tư cách là hình thức xử phạt. Quan điểm này hoàn toàn hợp lí nếu hành vi làm ô nhiễm môi trường chưa gây nên bất kì thiệt hại thực tế nào hoặc chỉ gây nên những thiệt hại về môi trường (thiệt hại đối với các thành phẩn môi trường thuộc sở hữu chung của cộng đồng, của Nhà nước), mà không gây thiệt hại về kinh tế cho tổ chức và cá nhân.

Ý kiến khác lại cho rằng, không thể tách biệt một cách rạnh ròi giữa chi phí hợp lí để khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm với chi phí hợp lí để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại về tài sản do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên cho các tổ chức và cá nhân. Ví dụ: Người gây ô nhiễm nguồn nước áp dụng các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường nước như thay nước, làm sạch lại nguồn nước cũng chính là để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục những thiệt hại về tài sản, như cá, tôm và các nguồn lợi thuỷ sản khác của người bị thiệt hại đang có nguy cơ bị chết trong nguồn nước bị ô nhiễm đó. Điều 612 Bộ luật Dân sự quy định: “Trong trường hợp tài sản bị xâm phạm, thì thiệt hại được bồi thường bao gồm tài sản bị mất, bị huỷ hoại hoặc bị hư hỏng, lợi ích gắn liền với việc sử dụng khai thác tài sản, chi phí hơp lí để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại”. Vì vậy, phải coi trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm (cũng chính là khắc phục thiệt hại về tài sản) là một phần của trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với tổ chức, cá nhân. Khi đó bản chất của loại trách nhiệm này lại là trách nhiệm dân sự. Giữa người gây thiệt hại với bên bị thiệt hại có thể thoả thuận về mức bồi thường, hình thức và phương thức bồi thường. Từ những phân tích nêu trên cho thấy, cần phải có các quy định cụ thể để thống nhất phương thức áp dụng trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm vào từng trường hợp cụ thể của quá trình giải quyết tranh chấp.

Hai là, thiêu các quy định cụ thể để áp dụng giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên. Mặc dù trách nhiệm bồi thường thiệt hại do làm ô nhiễm môi trường bởi các cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác đã được quy định tương đối rõ ràng trong Luật Bảo vệ môi trường, Bộ luật Dân sự và các văn bản pháp luật khác, song các quy định này mới chỉ dừng lại ở tính nguyên tắc chung, việc áp dụng để giải quyết các tranh chấp môi trường còn bộc lộ những bất cập sau:

Chưa có các quy định cụ thể để xác định tư cách của các bên tham gia tranh chấp, nên còn có nhiều cách hiểu khác nhau về tư cách chủ thể của các bên tham gia tranh chấp. Do môi trường là đối tượng khai thác, sử dụng của rất nhiều người, vì vậy trên thực tế có những thiệt hại về môi trường có thể do sự tác động đồng thời của nhiều người (nhiều người gây thiệt hại). Ngược lại, cùng một lúc có rất nhiều người chịu ảnh hưởng bởi chất lượng môi trường bị ô nhiễm, suy thoái (nhiều người bị hại). Rất khó xác định được ngay số lượng người có quyền và nghĩa vụ liên quan trong các bên, trong khi yêu cầu cơ bản để có thể phục hồi được quyền lợi họp pháp của người bị hại là phải xác định được một cách chính xác bên nguyên bị hại (căn cứ vào quyền sở hữu của người đó đối với khối tài sản bị thiệt hại).

Tại Việt Nam, do hầu hết các nguồn tài nguyên thiên nhiên như đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… được pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân (Điều 17 Hiến pháp năm 1992), nên khó có thể phân định được một cách rạch rời giữa quyền sở hữu các nguồn tài nguyên thiên nhiên của Nhà nước với quyền sử dụng hoặc quản lí chúng của bất kì một tổ chức và cá nhân nào. Việc xác định bên bị hại càng bế tắc khi hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường lại đe dọa gây thiệt hại tới các loài động vật hoang dã, tính đa dạng sinh học, tầng ôzôn, khí nhà kính… Xung quanh việc xác định ai được coi là bên bị hại trong các trường hợp nêu trên hiện đang tồn tại một số quan điểm khác nhau như sau: (i) Nhà nước sẽ đương nhiên là bên bị hại (trong trường hợp không xác định được một cách cụ thể chủ thể quản lí hoặc chủ thể sử dụng hợp pháp các thành phần môi trường); (ii) Bên bị hại là tất cả những người sinh sống xung quanh khu vực bị ô nhiễm; (iii) Tất cả những người phải gánh chịu những ảnh hưởng, những tác động trực tiếp do nơi cư trú của họ bị ô nhiễm; (iv) Chỉ những người có thể chứng minh được là có liên quan đến thiệt hại về môi trường và là người trực tiếp bị tổn thương…

Chưa có các quy định về trách nhiệm của người đại diện cho quyền lợi chung của cộng đồng, của Nhà nước để đòi bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp làm ô nhiễm môi trường, gây thiệt hại cho các thành phần môi trường thuộc sở hữu của Nhà nước, mà Nhà nước chưa giao cho ai quản lí, sử dụng ổn định lâu dài hoặc các thành phần môi trường không thể phân chia như hệ sinh thái, cảnh quan thiên nhiên, động vật hoang dã…

Trong lĩnh vực môi trường, chưa có các quy định cụ thể để xác định yếu tố môi trường nào là tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Có coi các thành phần môi trường thuộc quyền hưởng dụng chung của cộng đồng như cảnh quan thiên nhiên, đa dạng sinh học… là tài sản chung của toàn xã hội hay không? Nếu coi các thành phần môi trường không thể phân chia là tài sản chung thì vấn đề đặt ra là ai sẽ là người có quyền khởi kiện trong trường hợp các thành phần môi trường này bị xâm hại. Nếu pháp luật không quy định cụ thể về vấn đề này thì dễ dẫn đến hai xu hướng, hoặc là sẽ không có ai thay mặt Nhà nước thực hiện quyền khởi kiện hoặc là cùng một lúc hai hay nhiều chủ thể tự cho mình là đại diện hợp pháp của Nhà nước để thực hiện quyền khởi kiện đòi bồi thường, khi đó sẽ rất khó khăn cho quá trình giải quyết tranh chấp.

Chưa có các quy định cụ thể xác định thiệt hại (các loại thiệt hại, mức độ thiệt hại) để đòi người gây ô nhiễm phải bồi thường. Theo quy định của Bộ luật Dân sự, các thiệt hại nói chung được tính để đòi bồi thường bao gồm 4 loại (căn cứ vào tính chất của thiệt hại). Đó là: (i) Thiệt hại do tài sản bị xâm phạm (bao gồm tài sản của Nhà nước, của tổ chức, cá nhân); (ii) Thiệt hại do sức khỏe bị xâm phạm; (iii) Thiệt hại do tính mạng bị xâm hại; (iv) Thiệt hại do danh dự, nhân phẩm, uy tín bị xâm hại (loại thiệt hại này không là hậu quả của hành vi làm ô nhiễm môi trường).

Trong lĩnh vực môi trường, thực tế cho thấy các thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên thường tập trung vào hai nhóm chính (căn cứ vào đối tượng bị thiệt hại) dau đây: (i) Các thiệt hại về tính mạng, sức khỏe và tài sản của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, trong đó tài sản bị thiệt hại được xác định là thuộc quyền sở hữu hoặc quản lý và sử dụng hợp pháp của tổ chức và cá nhân; (ii) Các thiệt hại về môi trường bao gồm hệ sinh thái bị suy giảm, rừng tự nhiên bị tàn phá, nguồn nước bị cạn kiệt, động thực vật quý hiếm bị sát hại, suy giảm đa dạng sinh học, phá vỡ cân bằng sinh thái, cảnh quan thiên nhiên bị thu hẹp, di tích lịch sử bị hủy hoại, danh lam thắng cảnh bị tàn phá, khu du lịch, giải trí bị nhiễm bẩn, ô uế có mùi hôi thối… Hiện tại, việc xác định các thiệt hại đối với nhóm này mới chỉ được quy định tại Thông tư 2262-TT/MTg ngày 29/12/1995 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường, theo đó chi phí cho việc khôi phục môi trường bị suy thoái hoặc bị hủy hoại do ô nhiễm là một khoản chi phí được phép tính để đòi bồi thường. Như vậy, cần phải có sự thống nhất trong việc xác định các loại thiệt hại bị xâm phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong Bộ luật Dân sự và Luật Bảo vệ môi trường.

Trên cơ sở đánh giá toàn diện thực trạng khung pháp luật về môi trường, chúng tôi xin đưa ra một số đánh giá tổng quan sau:

(i) Nhận thức về bảo vệ môi trường đã từng bước được nâng lên thông qua việc ban hành và thực thi pháp luật, các nguyên tắc về bảo vệ môi trường, trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với nhiệm vụ bảo vệ môi trường đã được thể hiện rõ trong hệ thống pháp luật. Pháp luật cũng quy định rõ các danh mục tiêu chuẩn môi trường và hệ thống tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại và phục hồi môi trường của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước gây tổn hại nghiêm trọng đối với môi trường Việt Nam.

Nhà nước đã ban hành được hệ thống các văn bản pháp luật tương đối đầy đủ về bảo vệ môi trường trên các lĩnh vực, từng bước thể chế hoá các quan điểm, định hướng của Đảng về bảo vệ môi trường, gắn môi trường với phát triển bền vững, hài hoà hoá giữa phát triển kinh tế, thực hiện các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường;
Các thiết chế bảo vệ môi trường ở Việt Nam thời gian qua đã và đang từng bước được hoàn thiện. Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong phạm vi cả nước. Các Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về bảo vệ môi trường ở địa phương. Trên địa bàn cấp quận, huyện đã thành lập các phòng tài nguyên và môi trường, cấp xã, phường đã thành lập tổ địa chính và môi trường. Như vậy, cho đến thời điểm hiện nay các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã đảm bảo thông suốt từ trung ương tới cơ sở. Đó là một tiến bộ so với trước năm 2002, khi mà hệ thống quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của chúng ta chỉ được thiết lập đến cấp tỉnh. Đây là bước phát triển mới của hệ thống các thiết chế bảo vệ môi trường Việt Nam.

Những thành tựu trên của pháp luật môi trường đã góp phần quan trọng vào công việc khắc phục những hậu quả môi trường do chiến tranh để lại. Nhiều chính sách quan trọng về quản lý, sử dụng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường đã được xây dựng và thực hiện trong những năm gần đây. Hệ thống quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường đã được hình thành ở cấp Trung ương và địa phương. Công tác quản lý môi trường, giáo dục ý thức và trách nhiệm bảo vệ môi trường cho mọi tổ chức, cá nhân ngày càng được mở rộng và nâng cao chất lượng. Công tác giáo dục và truyền thống về môi trường đang được đẩy mạnh. Nội dung bảo vệ môi trường đã được đưa vào giảng dạy ở tất cả các cấp học trong hệ thống giáo dục quốc dân.

Việc thực hiện những chính sách trên đã góp phần tăng cường quản lý, khai thác hợp lý và sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên; phòng ngừa, ngăn chặn ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; phục hồi và cải thiện một cách rõ rệt chất lượng môi trường sinh thái ở một số vùng[39].

Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, khung pháp luật môi trường còn những hạn chế, bất cập nhất định. Cụ thể là:

Thứ nhất: về mặt nhận thức, quan điểm phát triển bền vững chưa được thể hiện một cách rõ rệt và nhất quán qua hệ thống chính sách và các công cụ điều tiết của Nhà nước. Các chính sách kinh tế – xã hội còn thiên về tăng trưởng nhanh kinh tế và ổn định xã hội, mà chưa quan tâm đầy đủ, đúng mức đến tính bền vững khi khai thác và sử dụng tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường. Mặt khác, các chính sách bảo vệ môi trường lại chú trọng việc giải quyết các sự cố môi trường, phục hồi suy thoái và cải thiện chất lượng môi trường, mà chưa định hướng phát triển lâu dài nhằm đáp ứng những nhu cầu tương lai của xã hội. Quá trình lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường còn chưa được kết hợp chặt chẽ, lồng ghép hợp lý với nhau. Cơ chế quản lý và giám sát sự phát triển bền vững chưa được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực.

Thứ hai: ở tầm vĩ mô, mặc dù chúng ta đã có Chiến lược bảo vệ môi trường đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; Định hướng chiến lược phát triển bền vững…song tư tưởng này chưa được hiểu, vận dụng nhất quán trong quá trình xây dựng pháp luật. Hệ thống chính sách và công cụ pháp luật chưa đồng bộ để có thể kết hợp một cách có hiệu quả giữa 3 mặt của sự phát triển: kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường. Trong các chiến lược, quy hoạch tổng thể và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước cũng như của các ngành và địa phương, 3 mặt quan trọng trên đây của sự phát triển cũng chưa thực sự được kết hợp và lồng ghép chặt chẽ với nhau, dẫn đến việc xử lý giữa các lợi ích tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội, an toàn sinh thái; các lợi ích giữa khai thác, sử dụng và bảo vệ hợp lý các nguồn tài nguyên; các lợi ích giữa luật chung và luật chuyên ngành…. đang rất lúng túng và chưa có tư tưởng chỉ đạo rõ ràng. Kết quả là, trong những năm qua, phát triển kinh tế – xã hội ở nước ta vẫn còn dựa nhiều vào việc khai thác tài nguyên thiên nhiên; năng suất lao động còn thấp; công nghệ sản xuất, mô hình tiêu dùng còn sử dụng nhiều năng lượng, nguyên liệu và thải ra nhiều chất thải… đang là những vấn đề bức xúc. Nhiều nguồn tài nguyên thiên nhiên bị khai thác cạn kiệt, sử dụng lãng phí và kém hiệu quả. Môi trường thiên nhiên ở nhiều nơi bị phá hoại nghiêm trọng, ô nhiễm và suy thoái đến mức báo động.

Thứ ba, hệ thống các văn bản thực định, đặc biệt là các văn bản luật, pháp lệnh mới chỉ là luật, pháp lệnh khung với nội dung rất chung chung, tư tưởng chưa rõ ràng. Do vậy, để luật đi vào cuộc sống các Bộ, ngành, địa phương, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ban hành khá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này làm giảm hiệu lực thực tế của Luật, pháp lệnh. Nội dung của pháp luật về môi trường có không ít những quy định không còn phù hợp, gây khó khăn, lúng túng trong việc áp dụng, phiền hà cho người dân và doanh nghiệp; tình trạng pháp luật chồng chéo, trùng dẫm, thậm chí quy định khác nhau, không thống nhất trong cùng một vấn đề về môi trường của các bộ, ngành, địa phương xẩy ra không ít. Trong khi đó, do sự phát triển nhanh và đa dạng của nền kinh tế mở cửa và hội nhập, nhiều loại hình kinh doanh với hình thức, cấp độ và công nghệ khác nhau được triển khai tại Việt Nam, đòi hỏi phải có hệ thống pháp luật về môi trường phù hợp. Song trên thực tế các quy định pháp luật về môi trường hiện hành đã chưa đáp ứng và chưa theo kịp thực tiễn sinh động này. Mặt khác, qua thực tiễn xử lý đối với các hành vi vi phạm môi trường cho thấy các chế tài hình sự, hành chính, dân sự chưa thực sự phù hợp với yêu cầu bảo vệ môi trường; nhiều quy định còn quá chung chung như: “hậu quả rất nghiêm trọng”, “hậu quả đặc biệt nghiêm trọng”, “Huỷ hoại diện tích rừng rất lớn” gây khó khăn cho các cơ quan áp dụng pháp luật…

Thứ tư, nhận thức tầm quan trọng pháp luật về môi trường của các cơ quan bảo vệ pháp luật, của các cơ quan quản lý nhà nước còn nhiều hạn chế. Thực tế đáng buồn là trong thời điểm hiện nay, khi mà vấn đề môi trường đã trở nên nổi cộm và bức xúc trong phạm vi toàn cầu và ở mỗi quốc gia, thì ở Việt Nam có không ít những cơ quan, đơn vị, cá nhân hiện đang nắm giữ trong tay trọng trách bảo vệ pháp luật và quản lý điều hành các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh lại hiểu và nhìn nhận vấn đề môi trường với thái độ chưa đúng, thậm chí không hiểu hoặc xem vấn đề môi trường là một thứ “xa xỉ phẩm” chưa phù hợp và không cần thiết với điều kiện Việt Nam. Chính vì vậy, vi lợi ích trước mắt họ đã xem nhẹ và dễ dàng bỏ qua những vụ việc vi phạm nghiêm trọng về môi trường, hoặc nếu có phải làm cái gì đó về cái gọi là “xử lý vi phạm môi trường”, “ giải quyết vấn đề môi trường” thì cũng chỉ mang tính hình thức, đối phó, thậm chí có nơi còn tiếp tay cho các đối tượng vi phạm pháp luật, thậm chí còn tổ chức, chủ mưu, cầm đầu trong các đường dây phá hoại, huỷ diệt môi trường.

Thứ năm, tuy các hoạt động bảo vệ môi trường đã có những bước tiến bộ đáng kể, nhưng mức độ ô nhiễm, sự suy thoái và suy giảm chất lượng môi trường vẫn tiếp tục gia tăng. Điều này chứng tỏ năng lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy làm công tác bảo vệ môi trường chưa đáp ứng được yêu cầu của phát triển bền vững. Công tác quản lý nhà nuớc về môi trường ở cơ sở còn rất yếu kém. Hiện chưa có sự phân công, phân câp rõ ràng giữa các cấp chính quyền, các ngành liên quan về công tác bảo vệ môi trường, nên xảy ra tình trạng đùn đẩy công việc, làm hạn chế đến hoạt động bảo vệ môi truờng. Đối với chính quyền các cấp, đặc biệt là cấp huyện, xã, trên thực tế kinh phí để phục vụ cho các hoạt động bảo vệ môi trường còn khó khăn, hạn chế; đội ngũ cán bộ chưa đủ điều kiện để tác nghiệp chuyên môn trong việc đánh giá tác động môi trường. Sự phối hợp giữa các ngành, các cấp chưa thường xuyên, đông bộ, chưa có sự ràng buộc trách nhiệm pháp lý trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền cấp huyện, xã về lĩnh vực môi trường nhìn chung còn mờ nhạt; các văn bản pháp luật về môi trường chưa được quan tâm tuyên truyền sâu rộng đến quần chúng nhân dân; cơ quan chuyên ngành về môi trường chỉ có ở cấp tỉnh, chưa có bộ máy, cán bộ phụ trách công tác môi trường ở chính quyền cơ sở.

Công tác bảo vệ môi trường có tính liên ngành, liên vùng, liên quốc gia và toàn cầu, cần phải được tiến hành từ cấp cơ sở phường xã, quận huyện. Chúng ta còn thiếu phương thức quản lý tổng hợp môi trường ở cấp vùng, liên vùng và liên ngành, trong khi đó lại có sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp, các ngành trong công tác bảo vệ môi trường. Một số quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội vùng đã được xây dựng, song chưa có cơ chế bắt buộc các địa phương và các ngành tham gia khi xây dựng và thực hiện quy hoạch này.

Thứ sáu: Các thiết chế, cơ chế phối hợp trong công tác bảo vệ môi trường còn yếu và không đồng bộ. Cơ cấu tổ chức, năng lực cán bộ làm công tác bảo vệ môi trường chưa tương xứng với yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn, các công cụ, phương tiện phục vụ cho công tác quản lý thiếu và thiếu đồng bộ. Kinh phí, nguồn lực đầu tư của Nhà nước, xã hội cho công tác bảo vệ môi trường chưa đảm bảo; hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường còn chậm và chưa hiệu quả. Nhân thức của nhân dân về công tác bảo vệ môi trường chưa đầy đủ, chưa đánh giá đúng tác động môi trường đối với các hành vi phá hoại môi trường. Chưa phát huy được vai trò của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư trong việc bảo vệ môi trường. Điều quan trọng là do đời sống của nhân dân còn nhiều khó khăn, nhất là vùng núi, ven sông, biển,…nên nguồn sống chủ yếu vẫn là khai thác tự nhiên, chưa có phương án hiệu quả chuyển đổi ngành nghề cho những hộ dân chuyên sống bằng nghề khai thác tự nhiên. Mặt khác, do nền kinh tế của chúng ta hiện nay chưa phát triển, nên các doanh nghiệp sản xuất phần lớn chỉ quan tâm đến lợi nhuận, ý thức trách nhiệm về bảo vệ môi truờng chưa cao, hoạt động môi trường của họ chỉ mang tính đối phó. Trong thực tiễn vẫn còn mâu thuẫn giữa kêu gọi thu hút đầu tư và bảo vệ môi trường, dẫn đến các cơ quan chuyên môn về môi trường nhiêu khi chỉ làm thủ tục đại khái về môi trường đối với các dự án đầu tư.

PHẦN BA

KHÁI QUÁT PHÁP LUẬT QUỐC TẾ VỀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG VÀ KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM

Pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường đã có những phát triển quan trọng trong thế kỷ 20 và đã trở thành một ngành luật độc lập của công pháp quốc tế. Những nguyên tắc và quy phạm của ngành luật này đã bước đầu tạo ra một khuôn khổ pháp lý cho việc hợp tác giữa các quốc gia trong việc giải quyết những vấn đề môi trường. Tuy vậy, khuôn khổ pháp lý này chưa hoàn chỉnh. Những quy định pháp lý quốc tế trong một số lĩnh vực môi trường cụ thể còn tản mác và kém hiệu quả. Thực trạng đó đòi hỏi cộng đồng quốc tế cần có nhiều nỗ lực hơn nữa trong việc phát triển và hoàn thiện luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường theo hướng vừa bảo vệ được môi trường vừa bảo đảm được sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia.

Pháp luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường có thể được coi là một công cụ pháp lý quan trọng để bảo vệ môi trường và lợi ích của nước ta, cụ thể là:

Pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường là cơ sở pháp lý quan trọng để ta tiến hành hợp tác với các quốc gia khác trong việc giải quyết những vấn đề về môi trường. Trong lĩnh vực môi trường biển ở khu vực, nếu Việt Nam và các nước láng giềng nghiêm chỉnh tiến hành những biện pháp cần thiết về bảo vệ môi trường biển theo những quy định của luật pháp quốc tế về môi trường biển, đặc biệt là Công ước luật biển 1982, thì hoàn toàn có khả năng ngăn chặn được tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường biển trong khu vực, bảo vệ được nguồn tài nguyên cá đang dần dần bị suy kiệt. Những quy định của luật về sử dụng các nguồn nước quốc tế là cơ sở pháp lý rất quan trọng để giải quyết vấn đề ô nhiễm và bảo đảm việc sử dụng công bằng và hợp lý nguồn nước được chia sẻ giữa nước ta và những nước láng giềng. Trong các lĩnh vực môi trường khác, luật pháp quốc tế cũng là cơ sở cho sự hợp tác giữa các quốc gia trong việc giải quyết những vấn đề ô nhiễm không khí, vấn đề trái đất nóng lên, suy giảm tầng ô-zôn và ngăn chặn tình trạng sử dụng, xử lý và vận chuyển bừa bãi những chất độc hại, các chất thải phóng xạ.
Pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường là cơ sở pháp lý quốc tế quan trọng để bảo vệ môi trường và lợi ích của Việt Nam. Những quy định của luật pháp quốc tế trong các lĩnh vực bảo vệ môi trường là cơ sở để nước ta yêu cầu các nước khác không được tiến hành những hoạt động có thể gây ra những tổn hại đáng kể cho môi trường biển, môi trường không khí và môi trường nước trên đất liên của Việt Nam.
Pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường cũng là cơ sở pháp lý để ta giải quyết những tranh chấp về môi trường nảy sinh giữa nước ta và các nước láng giềng. Trong vòng 1 đến 2 thập kỷ tới, có thể nhìn thấy trước một số cuộc tranh chấp nảy sinh khi mà các hoạt động sử dụng nguồn nước sông Mê Kông và sông Hồng gây ra những tác động nghiêm trọng đối với sản xuất nông nghiệp và công nghiệp của nước ta. Tranh chấp về nguồn tài nguyên cá với các nước láng giềng cũng sẽ ngày càng nghiêm trọng. Trong trường hợp này, ta có thể sử dụng luật pháp quốc tế để giải quyết hoà bình các tranh chấp với các nước láng giềng, không để các tranh chấp này bùng nổ thành những xung đột bạo lực.

Vì các lý do nêu trên, tăng cường sự hiểu biết về những nguyên tắc và quy phạm của luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường và vận dụng chúng như là một công cụ pháp lý để bảo vệ môi trường và lợi ích của nước ta có một tầm quan trọng chiến lược, bảo đảm an ninh môi trường. Đó là một biện pháp hữu hiệu để bảo đảm an ninh về môi trường của nước ta trong thế kỷ 21.

Qua nghiên cứu pháp luật quốc tế về bảo vệ môi trường có thể rút ra một số bài học cụ thể cho việc xây dựng khung pháp luật môi trường ở Việt Nam như sau:

Thứ nhất, việc xây dựng pháp luật môi trường quốc gia cần dựa vào sự cân bằng giữa phát triển và bảo vệ môi trường, vấn đề điều hoà các nhu cầu phát triển và việc bảo vệ môi trường không phải là mới. Đây là nhu cầu “song sinh” đã được chú ý hàng nghìn năm trước đây[40]. Vì vậy, việc xây dựng pháp luật môi trường hiện đại cần dựa trên cơ sở nguyên tắc truyền thống này; Và như vây càn thiết xây dựng các cơ chế lồng ghép mục tiêu bảo vệ môi trường trong kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội;

Thứ hai, việc xây dựng pháp luật môi trường không thể tách bạch với các vấn đề xã hội khác.

Thứ ba, thừa nhận nguyên tắc về tính đương đại trong việc áp dụng các quy phạm về môi trường. Điều này liên quan đến nguyên tắc thường xuyên đánh giá tác động môi trường. Có thể xem quyền đối với môi trường là quyền đối với con người và không thể đi ngược lại quyền này.

Thứ tư, tăng cường xây dựng các cơ chế về xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường. Bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân. Vì vậy, cần thiết xây dựng và ban hành các Quy định sự tham gia của các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp vào quá trình hoạch định chính sách và thể chế hoá hoạt động bảo vệ môi trường; Quy định sự tham vấn của cộng đồng dân cư vào quá trình hoạch định chính sách về bảo vệ môi trường.

Thứ năm, tăng cường xây dựng cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân trong trách nhiệm bảo vệ môi trường;

Thứ sáu, xây dựng cơ chế đảm bảo thực thi các quy định về bảo vệ môi trường một cách hiệu quả. Khó khăn cố hữu đối với Việt Nam là việc thực hiện những quy định của pháp luật nội dung, cần mạnh dạn và kiên quyết hơn trong việc áp dụng các biện pháp đảm bảo thực thi các quy định về môi trường đã có được. Cụ thể là, cần tính toán đầy đủ chi phí môi trường trong sản xuất kinh doanh; xử lý các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất không có đầy đủ trang thiết bị, quy trình bảo vệ môi trường; yêu cầu nghiêm ngặt về thực hiện nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường đối với mọi dự án sản xuất, kinh doanh; có cơ chế pháp lý thực sự hữu hiệu và dân chủ để các tác nhân ngoài kênh Chính phủ tham gia vào việc phát hiện những dự án, kể cả dự án của Nhà nước, không đảm bảo yêu cầu về môi trường; thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; đánh thuế tài nguyên thiên nhiên và môi trường – điều kiện tiên quyết đảm bảo tính bền vững của công tác bảo vệ môi trường.

Thử bảy, xây dựng cơ chế phối hợp trong việc triển khai các hoạt động quản lý bảo vệ môi trường

Hoạt động bảo vệ môi trường liên quan đến hoạt động của nhiều ngành, nhiều cấp. Vì vậy để hoạt động này đạt hiệu quả cân sự phối hợp tích cực của tất cả các cấp, các ngành.

Thứ tám, đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ giữa pháp luật bảo vệ môi trường và hệ thống pháp luật chuyên ngành khác. Ranh giới giữa các lĩnh vực pháp luật này chỉ là một vấn đề thứ yếu. Điều quan trọng là cần phối hợp một cách hợp lý các phương pháp điều chỉnh đa dạng của những lĩnh vực pháp luật này, làm cho pháp luật môi trường ngày càng nghiêm minh, có sức mạnh giáo dục, răn đe và trấn áp, song cũng gắn với lợi ích của doanh nhân và người tiêu dùng. Chỉ khi môi trường là một hàng hóa đắt đỏ, một chi phí gắn với lợi ích cuộc sống, người ta mới tự nguyện lưu tâm gìn giữ nó.

Thứ chín, minh bạch hoá pháp luật bảo vệ môi trường cũng như cơ chế thi hành và thông tin môi trường. Việt Nam chưa công khai, minh bạch hoá thông; tin tác động môi trường, đặc biệt là tác động huỷ hoại môi trường từ các khu công nghiệp, từ các doanh nghiệp nhà nước có công nghệ lạc hậu. Minh bạch thông tin sẽ góp phần định hướng hành vi của người dân. Những lực lượng bảo vệ môi trường sinh thái sẽ có động lực để hoạt động tốt hơn, nếu họ có thông tin đầy đủ về những hiểm hoạ sinh thái mà các dự án công nghiệp sẽ gây ra cho cộng đồng. Khi thông tin không được công bố, thì dư luận xã hội không hình thành; doanh nghiệp chưa phải đối mặt với thái độ lựa chọn của người tiêu dùng. Trong tương lai, cần tăng cường trách nhiệm của cộng đồng dân cư, các nhóm lợi ích, làng xã, tạo điều kiện hình thành hội hiệp bảo vệ môi trường. Làm được như vậy, là góp phần xã hội hoá bảo vệ môi trường, biến việc đó thành mối quan tâm của toàn xã hội, và tạo điều kiện cho các nhóm quyền lợi giám sát Nhà nước, giám sát các dự án công cộng và hoạt động của các doanh nghiệp có ảnh hưởng đến môi trường.

PHẦN BỐN

YÊU CẦU VÀ ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN CỦA KHUNG PHÁP

LUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG

I. CÁC THÁCH THỨC ĐẶT RA ĐỐI VỚI VIỆC PHÁT TRIỂN KHUNG PHÁP LUẬT VỀ MỒI TRƯỜNG

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân là nhiệm vụ chính trị đã được đặt ra tại Báo cáo Chính trị tại Đại hội lần thứ IX và tiếp tục khẳng định tại Đại hội lần thứ X của Đảng. Nhà nước pháp quyền XHCN bao gồm nhiều đặc tính khác nhau trong đó các đặc tính cốt lõi là:

Thứ nhất, Nhà nước pháp quyền được xây dựng và vận hành trên cơ sở pháp luật, tôn trọng và đảm bảo tính tối thượng của các đạo luật.

Thứ hai, Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải là đảm bảo cao nhất đối với các quyền con người, quyền công dân.

Thứ ba, trong Nhà mtớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về nhân dân.

Thứ tư, trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải đặt mình trong mối quan hệ tác động, ảnh hưởng lẫn nhau với các quốc gia khác trên thế giới; phải đề cao nguyên tắc tôn trọng và tuân thủ nghiêm chỉnh các cam kết quốc tế mà mình đã tham gia.

Quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền với các đặc tính cụ thể nêu trên đặt ra cho chúng ta nhiều thách thức cần phải vượt qua.

Thách thức thứ nhất là việc bảo vệ quyền con người được sống trong môi trường trong sạch .

Thách thức thứ hai là việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường hoàn chỉnh, đông bộ, thống nhất, khả thi với tư cách là một lĩnh vực pháp luật chuyên ngành độc lập của hệ thống pháp luật quốc gia.

Thách thức thứ ba là phải nâng cao hiệu lực thi hành của pháp luật môi trường trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền.

2. Xây dựng nền kinh tế thị trường

Việc xây dựng nền kinh tế thị trường đặt ra cho chúng ta nhiều thách thức như thách thức về việc hoàn chỉnh cơ cấu các thành phần kinh tế, thách thức về phát triển đông bộ và ngày càng hoàn thiện các yếu tố thị trường, thách thức về chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, v.v.

Với những thách thức chung có tính vĩ mô như vậy, quá trình xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường đặt ra cho chúng ta nhiều thách thức cụ thể hơn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật về môi trường.

Trước hết, đó là yêu cầu pháp luật môi trường phải đảm bảo các thành phần kinh tế khác nhau đều có nghĩa vụ và quyền lợi trong việc tham gia các hoạt động bảo vệ môi trường.

Thứ hai, yêu cầu pháp luật môi trường phải tạo hành lang pháp lý cho việc phát triển thị trường các sản phẩm và dịch vụ môi trường .

Thứ ba, yêu cầu pháp luật môi trường phải là một công cụ góp phần thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế.

Thứ tư, yêu cầu pháp luật môi trường đảm bảo khuyến khích cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, đúng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, sự hài hoà giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường.

3. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa theo quan điểm phát triển bền vững

Mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội đất nước đến 2020 là xây dụng nước ta cơ bản thành một nước công nghiệp, có trình độ phát triển kinh tế, văn hóa, khoa học – công nghệ và môi trường hội nhập với các nước trong khu vực và trên thế giới. Tạo lập sự phát triển bền vừng trên cơ sở kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và phát triển văn hóa, xã hội với bảo vệ môi trường với mức GDP tăng khoảng 2 lần cho mỗi thập niên.

Dựa vào Chiến lược phát triển KT – XH chung của đất nước, cũng như của các bộ, ngành và địa phương (tỉnh, thành phố) có thể khái quát một số thách thức đối với pháp luật môi trường trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước theo quan điểm phát triển bền vững ở nước ta:

Thứ nhất, đó là thách thức của việc tăng trưởng với tốc độ cao.

Thứ hai, thách thức của việc chuyển dịch cơ cấu nền kinh tế.

Thứ ba, thách thức của việc phát triển các khu vực kinh tế trọng điểm.

Thứ tư, thách thức của việc tiếp tục phát triển nông nghiệp.

Thứ năm, thách thức của việc phát triển thương mại dịch vụ.

4. Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế

Hội nhập quốc tế là một xu thế tất yếu của xã hội hiện đại. Đảng và Nhà nước Việt Nam cũng đã lựa chọn con đường phát triển này. Gần đây nhất, việc Việt Nam đàm phán thành công với các quốc gia liên quan để tiến tới gia nhập WTO là một bước tiến mơi trong quá trình hội nhập. Tuy nhiên, hội nhập cũng đặt ra cho Việt Nam rất nhiều thách thức và trách nhiệm, trong đó có cả các trách nhiệm trực tiếp liên quan tới môi trường, cả các trách nhiệm gián tiếp.

Thứ nhất là thách thức về tính đồng bộ của pháp luật môi trường quốc gia với các quy định của pháp luật môi trường quốc tế

Thứ hai là thách thức về xây dựng và áp dụng các tiêu chuẩn môi trường đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

Thứ ba là thách thức về trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực môi trường trên phạm vi quốc tế

II. CÁC CƠ SỞ ĐỊNH HƯỚNG NHU CẦU PHÁT TRIỂN CỦA KHUNG PHÁP LUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG

1. Các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng về xây dựng và phát triển pháp luật về môi trường

2. Các chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể

3. Các Điều ước quốc tế mà Việt Nam đã hoặc dự kiến sẽ ký kết, tham gia

CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG TỚI NHU CẦU PHÁT TRIỂN KHUNG PHÁP LUẬT VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM

1. Yếu tố phát triển kinh tế – xã hội.

Phát triển công nghiệp và môi trường.
Phát triển đô thị và môi trường.
Phát triển giao thông vận tải và môi trường.
Phát triển nông nghiệp, nông thôn và môi trường.
Phát triển du lịch và môi trường.
Phát triển năng lượng điện và môi trường
Khai thác khoáng sản và môi trường

2. Yếu tố hài hoà hoá lợi ích

3. Yếu tố xã hội hóa

MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN CỦA KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG ĐẾN NĂM 2020

Về mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị đã nêu rõ: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020.”

Pháp luật môi trường là một hộ phận của hệ thống pháp luật quốc gia. Mục tiêu phát triển pháp luật môi trường phải phù hợp với mục tiêu chiến lược phát triển hệ thống pháp luật quốc gia nhưng gắn với những định hướng, nội dung đặc thù của lĩnh vực môi trường. Trên cơ sở phân tích các thách thức, các cơ sở định hướng và các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển pháp luật môi trường trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước từ nay đến năm 2020, có thể xác định mục tiêu tổng quát về phát triển pháp luật môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá như sau:

Xây dựng và hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, hiệu lực thi hành cao, trọng tâm là bảo đảm quyên con người được sống trong môi trường trong sạch và sự phát triền bền vững của đất nước thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.

Để đạt được mục tiêu tổng quát đó, việc xác định các nhu cầu và giải pháp phát triển pháp luật môi trường được thực hiện trên 2 phương diện lớn:

Nhu cầu, giải pháp xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về môi trường đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch (bao gồm những nhu cầu về nội dung, hình thức văn bản quy phạm pháp luật và về quy trình, thủ tục xây đựng pháp luật môi trường)
Nhu cầu về nâng cao hiệu lực thi hành của pháp luật môi trường (bao gồm các nhu cầu về thông tin, phổ biến giáo dục pháp luật môi trường nhằm nâng cao ý thức và năng lực tiếp cận, sử dụng pháp luật môi trường của toàn xã hội; kiện toàn, nâng cao năng lực các thiết chế thi hành pháp luật môi trường và vấn đề đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu xây dựng, thực hiện pháp luật môi trường)

NHU CẦU HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG ĐẾN NĂM 2020

1. Bảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch của pháp luật môi trường trong việc thể chế hoá quan điểm phát triền bền vững thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

Bảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi minh bạch về nội dung của pháp luật môi trường
Đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất và cân đối giữa các quy định về khai thác/sử dụng môi trường với các quy định bảo vệ và phát triển môi trường
Đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch trong các quy định pháp luật về xây dựng và áp dụng các tiêu chuẩn môi trường.
Đảm bảo tỉnh đồng bộ, thống nhất, khả thi của các quy định về vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, về trách nhiệm pháp lý và các chế tài áp dụng để xử lý các vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường
Đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch trong việc xác lập và thực thi cơ chế pháp lý đảm bảo kích thích và hài hoà lợi ích cũng như trách nhiệm của nhà nước, tổ chức và cá nhân trong quá trình xã hội hoá các hoạt động bảo vệ môi trường theo quan điểm bảo vệ môi trường là trách nhiệm của toàn xã hội.

Đổi mới hình thức văn bản và quy trình soạn thảo, ban hành văn bản để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, minh bạch của pháp luật môi trường và áp dụng pháp luật môi trường.

Luật phải giữ vị trí chủ yếu trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về môi trường
Đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch của quá trình xây dựng pháp luật môi trường
Đảm bảo tính thống nhất, tính minh bạch, dễ tiếp cận và dễ tra cứu, sử dụng của hệ thống văn bản pháp luật môi trường

Nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật môi trường

Kiện toàn các thiết chế hành pháp gắn với đổi mới cơ chế quản lý nhà nước về môi trường.
Kiện toàn và nâng cao năng lực của các thiết chế tư pháp và bán tư pháp, trong việc giải quyết các tranh chấp, xử lý vi phạm pháp luật môi trường, các tổ chức bổ trợ tư pháp trong việc hỗ trợ cá nhân, tổ chức tiếp cận hệ thống pháp luật và tư pháp về môi trường.

ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG

l. Hoàn thiện thể chế

1.1. Về kỹ thuật lập pháp

Hạn chế tình trạng soạn thảo và ban hành luật khung. Xu hướng lập pháp, lập quy hiện nay ở Việt Nam là luật chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc, còn các quy định chi tiết hơn mang tính chất hương dẫn thi hành lại được giao cho các văn bản dưới luật thể hiện. Trong nhiều trường hợp, văn bản hướng dẫn chỉ sao chép lại quy định của luật và bổ sung thêm một số tiêu chí, nội dung. Việc bổ sung này tưởng như là để làm cho các quy định của luật rõ ràng hơn nhưng nhiều khi lại dẫn tới sự lộn xộn vì không phù hợp với tinh thần hay ngôn từ của luật. Nguyên nhân chủ yếu là cơ quan được giao soạn thảo văn bản hướng dẫn không căn cứ vào luật mà lại “nắn luật” theo ý chí, lợi ích của mình. Vì vậy, cần hạn chế tình trạng ban hành luật chung, luật khung. Những quy định quan trọng, có thể ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của người dân cũng như tạo sự quan liêu, cửa quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước như quy trình, thủ tục, tiêu chí trong giao địch giữa cơ quan nhà nước với người dân cần được luật quy định rõ ràng.
Áp dụng rành mạch nguyên tắc ủy quyền xây dựng pháp luật. Trên thực tế, việc Quốc hội thông qua và ban hành pháp luật với các quy định chi tiết, cụ thể, có tính khả thi trực tiếp chưa thể thực hiện đồng loạt trên diện rộng. Vì vậy, đồng thời với việc ban hành luật, khi cần thiết cơ quan lập pháp vẫn có thể uỷ quyền quy định cụ thể chi tiết cho các cơ quan khác. Tuy nhiên, việc uỷ quyền lập pháp trong mỗi văn bản luật cần phải thật rõ ràng về đối tượng được uỷ quyền, giới hạn, phạm vi uỷ quyền và nội dung uỷ quyền, kể cả thời gian thực hiện uỷ quyền để tránh tình trạng dây dưa, nợ đọng văn bản hướng dẫn. Cơ quan được uỷ quyền chỉ được soạn thảo văn bản trong phạm vi uỷ quyền, cần hạn chế tiến tới chấm dứt tình trạng luật nào cũng có điều khoản cuối cùng là “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này” một cách chung chung.

Luật bảo vệ môi trường 2005 tuy đã có những bước tiến bộ về tính cụ thể, khả thi của một số điều khoản nhưng vẫn chưa khắc phục được khuyết điểm này. Trong tổng số 136 điều của Luật đã có 8 điều quy định giao cho Chính phủ hướng dẫn thi hành; 12 điều giao cho các Bộ Tài nguyên, môi trường; Bộ Thương mại, Y tế, Xây dựng quy định chi tiết, nghĩa là khoảng 1/6 điều, khoản của Luật sẽ phải chờ văn bản hướng dẫn cụ thể . Tuy nhiên, điều 136 lại tiếp tục uỷ quyền một cách chung chung “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này”. Điều đó có thể hiểu là ngoài 20 điều đã được giao cụ thể, trực tiếp trong Luật, Chính phủ có quyền hướng dẫn theo ý chí của mình đối với tất cả các điều khoản khác trong Luật, nguy cơ tạo ra những độ vênh giữa Luật với văn bản hướng dẫn sẽ cao hơn.

Áp dụng rộng rãi các kỹ thuật lập pháp hiện đại và phù hợp.

Để đảm bảo tiến độ xây dựng luật và tính đồng bộ của hệ thống pháp luật môi trường, cần nghiên cứu áp dụng kỹ thuật ban hành một luật sửa nhiều luật. Trên thực tế, giữa các lĩnh vực chuyên môn ngày nay càng ngày càng có nhiều mối quan hệ đan xen chằng chịt. Điều này làm cho việc sửa đổi một văn bản pháp luật cụ thể sẽ dẫn tới việc phải sửa đổi, bổ sung một, một vài hoặc nhiều quy định có liên quan ở các văn bản pháp luật khác. Trong điều kiện đó, kỹ thuật một luật sửa nhiều luật giúp đấy nhanh quá trình sửa đổi pháp luật, làm cho tất cả các quy định liên quan đều có thể được cân nhắc, điều chỉnh đồng thời, đảm bảo ở mức độ cao hơn tính đồng bộ trong áp dụng pháp luật, tránh tình trạng chỉ có một văn bản được sửa nến tính khả thi trong thi hành thấp, dễ tạo tình trạng các quy định liên quan không phù hợp với nhau.

Đặc trưng đa ngành của pháp luật môi trường tất yếu dẫn đến nhu cầu sửa đổi bổ sung đồng bộ các nội dung liên quan trong các luật chuyên ngành không còn phù hợp hoặc thiếu so với Luật bảo vệ môi trường 2005. Kỹ thuật một luật sửa nhiều luật có thể là một giải pháp đáp ứng nhu cầu này.

Xử lý mối quan hệ giữa luật khung và luật chuyên ngành trong xây dựng và áp dụng pháp luật

Do việc bảo vệ môi trường được thể chế hoá trong nhiều đạo luật khác nhau, nên các quy định của pháp luật có sự trùng lắp, chồng chéo là việc khó trách khỏi. Do vậy, việc ưu tiên áp dụng các quy phạm pháp luật trong việc giải quyết các quan hệ cụ thể phải được thành những nguyên tắc nhất quán. Chúng ta khó có thể coi mọi đạo luật cụ thể là luật chung hay luật chuyên ngành đối với mội đạo luật khác. Trong lĩnh vực môi trường cũng vậy, trong mỗi quan hệ giữa luật bảo vệ môi trường với các đạo luật khác, với các chế định pháp luật khác phải đặt trong từng mối quan hệ cụ thể, căn cứ vào mục đích điều chỉnh trực tiếp của chế định pháp lý đó mà chỉ có thể xác định được đâu là chế định pháp lý chung, đâu là chế định pháp lý cụ thể để xác định thứ tự ưu tiên điều chỉnh, ưu tiên áp dụng để giải quyết các vấn đề cụ thể. Theo quan điểm của chúng tôi thì:

Mối quan hệ giữa Luật Bảo vệ môi trường với các đạo luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển các nguồn tài nguyên, các thành tố của môi trường (như Luật tài nguyên nước, luật khoáng sản, luật dầu khí, luật đất đai, luật bảo vệ rừng…) thì các chế định của Luật bảo vệ môi trường thường giữ vai trò là chế định chung, còn các chế định của đạo luật về khai thác, sử dụng, bảo vệ, phát triển các nguồn tài nguyên, các thành tố của môi trường là các chế định luật chuyên ngành trong vấn đề bảo vệ môi trường và các luật này được ưu tiên áp dụng so với Luật bảo vệ môi trường.
Trong mối quan hệ giữa Luật bảo vệ môi trường với các đạo luật khác (như Bộ luật dân sự, Bộ luật hình sự, Luật doanh nghiệp, các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước…) thì các chế định về bảo vệ môi trường của các đạo luật này là các chế định chung, còn Luật bảo vệ môi trường (các chế định của luật môi trường) là các chế định chuyên ngành và được ưu tiên áp dụng so với các chế định về bảo vệ môi trường của các luật nêu trên.
Trong mối quan hệ giữa luật bảo vệ môi trường trong nước với luật pháp quốc tế thì các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên sẽ là một bộ phận của khung pháp luật môi trường Việt Nam và các điều ước này luôn được tôn trọng và ưu tiên thực hiện.

Tuy nhiên, vấn đề xử lý sự mâu thuẫn, chồng chéo trong việc điều chỉnh pháp luật là vấn đề phức tạp, thường xuyên phải xử lý và không một hệ thống pháp luật nào có thể tránh được và triệt tiêu được sự mâu thuẫn, chồng chéo. Dù rằng như vậy, thì giải pháp làm giảm bớt sự mâu thuẫn, chồng chéo ấy thông qua việc tăng cường hơn nữa công tác rà soát, xử lý những mâu thuân, chồng chéo không đáng có ngay từ trong quá trình xây dựng các đạo luật luôn là giải pháp tốt và hiệu quả. Đặc biệt, đối với những đạo luật có điều chỉnh nhiều khía cạnh, nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế – xã hội thì Ban soạn thảo, Tổ thư ký và Cơ quan thẩm định phải giải quyết tốt vấn đề xử lý mâu thuẫn chồng chéo ngay từ giai đoạn soạn thảo để làm sao tránh lặp lại những quy phạm không cần thiết đã được quy định trong các Luật khác, trường hợp có quy định khác cần được giải thích rõ lý do. Có như thế, hệ thống pháp luật của chúng ta mới ngày càng được thống nhất và đồng bộ.

Khi áp dụng pháp luật cần phải xác định được các nguyên tắc và thứ tự ưu tiên trong việc lựa chọn các quy phạm của luật chung và luật chuyên ngành.

Như trên đã phân tích, giữa luật chung và luật chuyên ngành là quan hệ giữa cái chung và cái riêng. Do vậy, sự trùng lắp trong điều chỉnh pháp luật (hai nhóm quy phạm pháp luật của luật chung và luật chuyên ngành cùng điều chỉnh một vấn đề) là điều khó tránh khỏi trong kỹ thuật lập pháp, vấn đề đặt ra là khi xây dựng pháp luật các nhà làm luật cần hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo và đặc biệt là đưa ra các nguyên tắc áp dụng luật, thứ tự ưu tiên trong việc lựa chọn các quy phạm của luật chung và luật chuyên ngành.

Khi xác định quy phạm áp dụng vào một vụ việc cụ thể để giải quyết một vấn đề cụ thể, gặp trường hợp có sự chồng chép trong việc điều chỉnh đặc biệt là chồng chéo có tính mâu thuẫn (tức là cùng một vấn đề nhưng hai quy phạm điều chỉnh khác nhau), vấn đề tất yếu phải giải quyết là chọn quy phạm pháp luật nào để điều chỉnh? Nguyên tắc chung của luật pháp là quy phạm pháp luật nào phù hợp nhất, gần gũi nhất, bộc lộ rõ nhất ý đồ điều chỉnh của nhà làm luật đối với vấn đề được điều chỉnh thì sẽ được chọn để áp dụng. Chúng ta đã từng gặp phải vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo này trong hệ thống văn bản pháp luật. Có lẽ tất cả các quốc gia đều gặp phải vấn đề là làm thế nào để xử lý mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật.

Trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành của chúng ta có đặt ra giải pháp sau[41]:

Trước tiên là ưu tiên áp dụng dựa theo thứ bậc văn bản quy phạm pháp luật (văn bản pháp luật eó hiệu lực pháp lý cao hơn thì sẽ được ưu tiên áp dụng).
Tiếp đó là ưu tiên theo ngày tháng ban hành (văn bản ban hành sau sẽ có hiệu lực ưu tiên áp dụng so với văn bản ban hành trước).

Trong một số văn bản pháp luật khác, nhà làm luật đã bắt đầu đưa thêm vào một nguyên tắc mới cho việc chọn lựa quy phạm khi có tình trạng hai quy phạm thuộc hai văn bản pháp luật khác nhau cùng điều chỉnh một vấn đề đó là nguyên tắc “ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành” so với “luật chung”. Chẳng hạn, Luật Doanh nghiệp năm 1999 là đạo luật đi tiên phong trong việc ghi nhận nguyên tắc này[42]. Điều 2 Luật Doanh nghiệp năm 1999 quy định “Việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam áp dụng theo quy định của Luật này và các quy định pháp luật khác có liên quan. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này và quy định của luật chuyên ngành về cùng một vấn đề, thì áp dụng theo quy định của luật chuyên ngành”.

Như trên đã nêu, quan niện về luật chung và luật chuyên ngành, tiêu chí để xác định một luật là chuyên ngành của luật khác là những vấn đề có tính chất tương đối. Một đạo luật được coi là luật chung hay luật chuyên ngành chỉ khi được xét trong mối quan hệ với một đạo luật cụ thể khác.

Theo kinh nghiệm của một số nước[43] và thực tiễn lập pháp thì căn cứ để xác định luật chung và luật chuyên ngành chính là đối tượng, phạm vi và mức độ điều chỉnh của mỗi văn bản[44]. Chẳng hạn, trong mối quan hệ giữa Bộ luật dân sự với Luật thương mại, các chuyên gia thường cho rằng, Bộ luật dân sự là luật chung còn Luật thương mại là luật chuyên ngành. Lý do là, Bộ luật dân sự điều chỉnh những vấn đề khái quát, chung nhất các nhóm quan hệ giữa các chủ thể bình đẳng nhau về địa vị pháp lý, trong khi đó, Luật thương mại lại điều chỉnh các quan hệ giữa các chủ thể bình đẳng nhưng theo hướng chuyên biệt và cụ thể hơn (Luật thương mại 1997 chủ yếu điều chỉnh mối quan hệ giữa các thương nhân với nhau hoặc giữa thương nhân với bên không phải là thương nhân). Luật thương mại thường quy định những điểm đặc thù riêng trong việc điều chỉnh các quan hệ thương mại – cũng là một loại quan hệ giữa các chủ thể bình đẳng nhau về địa vị pháp lý.

Do đối tượng điều chỉnh của Luật chuyên ngành thường mang tính đặc thù so với Luật chung, nên các quy phạm pháp luật của luật chuyên ngành phải cụ thể và phù hợp với thực tiễn ứng xử của các chủ thể tham gia quan hệ mà luật chuyên ngành điều chỉnh hơn so với các quy phạm pháp luật của luật chung. Còn khi xây dựng luật chung, nhà làm luật thường khái quát từ nhóm các quan hệ tương đồng về tính chất để đưa ra các quy phạm chung nhất có thể áp dụng được về mặt nguyên tắc với tất cả các quan hệ đó. Như vậy, trong cùng điều kiện như nhau, các giải pháp xử lý vấn đề mà luật chuyên ngành quy định thường chi tiết, hợp lý, sát với thực tiễn hơn so với quy phạm thuộc về luật chung.

Do vậy, khi áp dụng pháp luật, các quy phạm pháp luật của luật chuyên ngành phải được ưu tiên áp dụng so với quy phạm pháp luật của luật chung. Bởi lẽ, các quy phạm của luật chuyên ngành sẽ gần gũi, phù hợp hơn với vấn đề hay quan hệ được điều chỉnh[45]. Mặt khác, do quan hệ được điều chỉnh cũng khá cụ thể và rõ ràng, nếu xét ở chừng mực nào đó, ý đồ và cách thể hiện của nhà làm luật cũng rõ ràng, cụ thể và phù hợp với tình huống thực tế hơn sơ với việc áp dụng các quy phạm pháp luật của luật chung.

Hoàn thiện luật khung

Cần quy định một cách toàn diện các chế định mang tính nguyên tắc cơ bản trong Luật Bảo vệ môi trường, đồng thời, chú trọng việc đưa các yêu cầu, nội dung bảo vệ môi trường vào các Luật chuyên ngành để bảo vệ hiệu quả các thành tố của môi trường.

Luật Bảo vệ môi trường là cơ sở pháp lý căn bản cho toàn bộ hoạt động bảo vệ môi trường, đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển của pháp luật sinh thái nước ta. So với nhiều đạo luật đã và đang được xây dựng, đây là đạo luật có tính tổng hợp và tính phổ biến cao. Nó quan hệ đến hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, nó thấm vào mọi chiến lược, chính sách, kế hoạch và quy hoạch phát triển các lĩnh vực hoạt động trực tiếp đến mọi người, mọi dân tộc ở nước ta và tương lai của họ.

Luật bảo vệ môi trường chỉ tập trung điều chỉnh một cách chung nhất về các vấn đề như: xây dựng các nguyên tắc chỉ đạo cho ngành luật môi trường; các quy trình lập kế hoạch, quy hoạch khai thác, sử dụng; các nguồn tài nguyên; xây dựng hệ thống tiêu chuẩn môi trường làm cơ sở cho việc kiểm soát ô nhiễm môi trường, ngăn chặn suy thoái và sự cố môi trường; xác định một số khu vực có tính chất đặc thù về đa dạng sinh học cần bảo vệ theo một chế độ riêng;

Trước mắt, trong thời gian tới cần hoàn thiện mội số chế định pháp luật cụ thể sau:

Tiếp tục hướng dẫn và hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn môi trường

Tiêu chuẩn môi trường có đặc trưng cơ bản là vừa mang tính kỹ thuật, vừa mang tính pháp lý, do vậy, việc xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn môi trường phải đạt được các yêu cầu sau đây: (1) Đáp ứng được các mục tiêu và bảo đảm yêu cầu bảo vệ, duy trì sự sống và phát triển bình thường của con người và sinh vật; phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường; (2) Ban hành kịp thời, có tính khả thi và phù hợp mức độ phát triển kinh tế – xã hội, trình độ công nghệ của đất nước và đáp ứng hội nhập kinh tế quốc tế; (3) Có tính đến đặc thù của vùng, ngành, loại hình và công nghệ sản xuất, dịch vụ.

Trong thời gian tới, các quy định về tiêu chuẩn môi trường cần được hoàn thiện theo các định hướng sau:

Cần có các quy định khuyến khích áp dụng các tiêu chuẩn môi trường của các nước trên thế giới vào Việt nam cũng như áp dụng các hệ thống tiêu chuẩn quốc tế hiện đại.
Nhanh chóng ban hành tiêu chuẩn môi trường đối với một số ngành, lĩnh vực đặc thù.
Bổ sung, cụ thể hoá các quy định phân loại tiêu chuẩn môi trường thành tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh và tiêu chuẩn chất thải.

Tiêu chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh bao gồm: a) Nhóm tiêu chuẩn môi trường đối với đất phục vụ cho các mục đích về sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản và mục đích khác; b) Nhóm tiêu chuẩn môi trường đối với nước mặt và nước dưới đất phục vụ các mục đích về cung cấp nước uống, sinh hoạt, công nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, tưới tiêu nông nghiệp và mục đích khác; c) Nhóm tiêu chuẩn môi trường đối với nước biển ven bờ phục vụ các mục đích về nuôi trồng thuỷ sản, vui chơi, giải trí và mục đích khác; d) Nhóm tiêu chuẩn môi trường đối với không khí ở vùng đô thị, vùng dân cư nông thôn; đ) Nhóm tiêu chuẩn về âm thanh, ánh sáng, bức xạ trong khu vực dân cư, nơi công cộng.

Tiêu chuẩn về chất thải bao gồm: a) Nhóm tiêu chuẩn về nước thải công nghiệp, dịch vụ, nước thải từ chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, nước thải sinh hoạt và hoạt động khác; b) Nhóm tiêu chuẩn về khí thải công nghiệp; khí thải từ các thiết bị dùng để xử lý, tiêu huỷ chất thải sinh hoạt, công nghiệp, y tế và từ hình thức xử lý khác đối với chất thải; c) Nhóm tiêu chuẩn về khí thải đối với phương tiện giao thông, máy móc, thiết bị chuyên dụng; d) Nhóm tiêu chuẩn về chất thải nguy hại, đ) Nhóm tiêu chuẩn về tiếng ồn, độ rung đối với phương tiện giao thông, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, hoạt động xây dựng.

Tiếp đến, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần tiếp tục ban hành các tiêu chuẩn môi trường mới, phù hợp với các yêu cầu của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, đồng thời rà soát lại hệ thống tiêu chuẩn môi trường đã ban hành để có những sửa đổi, bổ sung phù hợp. Trong các nội dung này, cần lưu ý việc bổ sung tiêu chuẩn về mùi hôi thối, độc hại, tiêu chuẩn môi trường không khí ở vùng đô thị và vùng dân cư nông thôn, tiêu chuẩn ánh sáng, bức xạ trong khu vực dân cư, nơi công cộng. Bổ sung tiêu chuẩn về tổng lượng khí thải của các cơ sở sản xuất, bổ sung quy định về thời điểm thải khí thải độc hại để đảm bảo khả năng chịu tải của môi trường cũng như khả năng chịu đựng của người dân.

Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động môi trường

Pháp luật về bảo vệ môi trường đã có những đóng góp đáng kể trong việc xét duyệt các dự án đầu tư, xử lý về mặt môi trường đối với các cơ sở đang hoạt động, đã và đang trở thành công cụ đắc lực cho quản lý môi trường ở nước ta. Tuy nhiên, để hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trường, trong thời gian tới, các quy định về đánh giá tác động môi trường cần được sửa đổi, bổ sung theo định hướng sau:

Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về hướng dẫn đánh giá tác động môi trường chuyên ngành đối với từng ngành, lĩnh vực cụ thể.
Cần có các quy định về kinh phí lập, thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường để các chủ dự án đầu tư có kế hoạch dành một khoản kinh phí cho việc này, đảm bảo chất lượng của việc lập báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Quy định trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc đánh giá tác động môi trường, tránh tình trạng các dự án chưa được đánh giá tác động môi trường vẫn được phê duyệt, thể hiện sự không nhịp nhàng, chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước. Quy định này phải theo hướng “chỉ được phê duyệt dự án sau khi đã có quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường”.
Quy định việc lấy ý kiến nhân dân, cộng đồng dân cư nơi dự án thực hiện cần phải được luật hoá vào trong các văn bản quy phạm pháp luật về đánh giá tác động môi trường.
Quy định rõ trường hợp nào là cần thiết phải thành lập Hội đồng thẩm định báo cáo tác động môi trường; quy định cụ thể trường hợp nào một thành viên được huy động tham gia Hội đồng thẩm định có nghĩa vụ từ chối không tham gia để đảm bảo tính khách quan, khoa học của hoạt động thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Về công khai hóa các quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường, đảm bảo sự tham gia của người dân vào quá trình giám sát thực hiện các cam kết bảo vệ môi trường.

Hoàn thiện các quy định về quản lý chất thải, nhất là các chất thải ở khu đô thị và khu công nghiệp

Các quy định về quản lý chất thải, nhất là chất thải tại các khu đô thị, khu công nghiệp cần đặc biệt được ưu tiên hoàn thiện. Trong đó cần đặc biệt ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ đã được nêu trong Chỉ thị số 23/2005/CT-TTg ngày 21/6/2005 của Thủ tướng Chính phủ về đẩy mạnh công tác quản lý chất thải rắn tại các đô thị và khu công nghiệp, trong đó có các việc cụ thể sau:

Bộ Xây dựng sớm hoàn thiện Đề án quy hoạch tổng thể quản lý chất thải rắn cho các đô thị và khu công nghiệp trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Khoa học và Công nghệ rà soát, bổ sung và xây dựng mới các tiêu chuẩn, quy phạm về các công trình xử lý chất thải rắn; Hoàn thành việc rà soát nội dung, đánh giá kết quả thực hiện Chiến lược quản lý chất thải rắn, đề xuất các vấn đề cần chỉnh sửa, bổ sung trình Thủ tướng Chính phủ; Xây dựng mô hình tổ chức và các cơ chế, chính sách phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả hoat động, chất lượng dịch vụ, đẩy mạnh xã hội hóa trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn.
Bộ Tài nguyên và Môi trường sớm hoàn thành việc rà soát nội dung, đánh giá kết quả thực hiện Quy chế quản lý chất thải nguy hại (ban hành kèm theo Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg ngày 16/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ), đề xuất các vấn đề cần chỉnh sửa, bổ sung trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Việc sửa đổi, bổ sung này cần phù hợp với các quy định mới về quản lý chất thải nguy hại (như quy định về cơ sở xử lý chất thải, về phân định thẩm quyền của các cơ quan hữu quan trong việc quản lý nhà nước về chất thải nguy hại v.v.) trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 (từ Điều 70 đến Điều 76).

Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng cần khẩn trương hoàn thành nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Khoa học và Công nghệ rà soát, xây dựng đồng bộ hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và hướng dẫn áp dụng các tiêu chuẩn môi trường trong lĩnh vực quản lý chất thải rắn; Chủ trì xây dựng quy chế phối hợp giữa các tổ chức thanh tra môi trường và thanh tra xây dựng các cấp nhằm tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, phát huy hiệu quả phòng chống, khắc phục ô nhiễm môi trường do rác thải, đặc biệt là chất thải công nghiệp;

Bộ Tài chính cần sớm hoàn thiện Dự thảo Nghị định về phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn trình Chính phủ xem xét, ban hành; Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành, địa phương rà soát, nghiên cứu, trình cấp có thẩm quyền sửa đôi, hoàn thiện các cơ chế, chính sách về tài chính, giá dịch vụ thu gom và xử lý chất thải rắn, … nhằm khuyến khích các hoạt động nghiên cứu, áp dụng công nghệ mới nhằm giảm thiểu chất thải, xử lý, tái chế và tái sử dụng chất thải, cơ khí chế tạo thiết bị vận tải, công nghệ xử lý chuyên dùng trong lĩnh vực chất thải rắn; Chủ trì, phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng các cơ chế chính sách hỗ trợ và khuyến khích cho các dự án đầu tư trong lĩnh vực xử lý, tái chế, tái sử dụng chất thải.
Bộ Công nghiệp cần sớm hoàn thiện Đề án hạn chế và giảm dần việc sử dụng hóa chất độc hại, các bao bì làm từ các loại vật liệu khó phân hủy trong công nghiệp, thay thế bằng các nguyên, vật liệu thân thiện môi trường trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, ban hành.
Bộ Y tế cần khẩn trường hoàn thành việc rà soát nội dung, đánh giá kết quả tình hình thực hiện Quy chế quản lý chất thải rắn y tế, đề xuất các vấn đề cần chỉnh sửa, bổ sung; Xây dựng chương trình, kế hoạch thực hiện quy hoạch tổng thể về quản lý chất thải rắn y tế sau khi được Thủ tướng Chính phủ ban hành.

Ngoài việc thực hiện các công việc kể trên, trong thời gian tới, các nội dung sau đây trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 cần được tập trung hướng dẫn:

Thứ nhất, thu hồi, xử lý sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ: Điều 67 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định: Chủ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có trách nhiệm thu hồi sản phẩm đã hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ dưới đây: a) Nguồn phóng xạ sử dụng trong sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; b) Pin, ắc quy; c) Thiết bị điện tử, điện dân dụng và công nghiệp; d) Dầu nhớt, mỡ bôi trơn, bao bì khó phân huỷ trong tự nhiên; đ) Sản phẩm thuốc, hoá chất sử dụng trong công nghiệp, nông nghiệp, thuỷ sản; thuốc chữa bệnh cho người; e) Phương tiện giao thông; g) Săm, lốp; h) Sản phẩm khác theo quyết định của Thủ tưởng Chính phủ. Việc thu hồi, xử lý các sản phẩm này được thực hiện theo quy định của Thủ tướng Chính phủ.

Để thực hiện quy định này, trong thời gian tới Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ trì xây dựng Dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế thu hồi, xử lý các sản phẩm hết hạn sử dụng hoặc thải bỏ trong đó nêu rõ danh mục các loại sản phẩm thuộc diện điều chỉnh của Quy chế và quy trình thu gom, xử lý các sản phẩm ấy.

Thứ hai, ban hành các quy định hướng dẫn việc quản lý chất thải thông thường:

Đề nghị Bộ Xây dựng chủ trì phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định tiêu chuẩn kỹ thuật, hướng đẫn, kiểm tra, xác nhận cơ sở tái chế, tiêu huỷ, khu chôn lấp chất thải rắn thông thường theo đúng yêu cầu tại Điều 79 khoản 3 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005;
Đề nghị Bộ Xây dựng chủ trì phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng quy hoạch tổng thể quốc gia về thu gom, tái chế, tiêu huỷ, chôn lấp chất thải rắn thông thường trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo đúng yêu cầu của Điều 80 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.

Thứ ba, ban hành quy chế chuyển nhượng hạn ngạch phát khí thải gây hiệu ứng nhà kính: Điều 84 Khoản 2 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định “việc chuyển nhượng, mua bán hạn ngạch phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính của Việt Nam với nước ngoài do Thủ tướng Chính phủ quy định”. Để triển khai quy định này, trong thời gian tới Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ động phối hợp với các Bộ, ngành hữu quan xây dựng Dự thảo Quy chế chuyển nhượng, mua bán hạn ngạch phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính của Việt Nam với nước ngoài trình Chính phủ xem xét, quyết định.

Thứ tư, ban hành quy chế cấp phát, sử dụng, chuyển nhượng hạn ngạch phát thải:

Hiện nay, việc sử dụng các công cụ kinh tế trong bảo vệ môi trường ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia. Một trong những công cụ kinh tế quan trọng thường được sử dụng chính là hạn ngạch phát thải (hay cô-ta phát thải). Ở Việt Nam, công cụ này hoàn toàn có thể được sử dụng để kiểm soát việc phát thải khí thải, nhất là các khí C02, S02 của nhiều doanh nghiệp sản xuất công nghiệp có thải lượng khí này lớn (các nhà máy nhiệt điện, nhà máy xi măng, nhà máy đạm V.V.). Công cụ này cũng có thể được sử dụng để kiểm soát việc xả thải các chất thải vào nguồn nước gây ô nhiễm, nhất là tại một số lưu vực sông. Tuy nhiên, hiện tại, quy chế pháp lý về vấn đề này chưa có, nên việc triển khai biện pháp này trong thực tế sẽ không thể thực hiện được.

Để góp phần nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường, đảm bảo tính pháp lý của công cụ kiểm soát, trong thời gian tới, Bộ Tài nguyên và Môi trường nên chủ động nghiên cứu, đề xuất Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế câp phát, sử dụng, chuyển nhượng hạn ngạch phát thải giữa các nguồn gây ô nhiễm.

Thể chế hoá đồng bộ, thống nhất, minh bạch quan điểm sử dụng các chính sách, biện pháp, công cụ kinh tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đồng thời với các biện pháp hành chính và các biện pháp khác

Luật bảo vệ môi trường 2005 đã thể chế hoá quan điểm sử dụng các chính sách, công cụ kinh tế nhằm tạo điều kiện thuận lợi để mọi tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân tham gia hoạt động bảo vệ môi trường. Trên cơ sở các chính sách khuyến khích phát triển, đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường; chính sách ưu đãi đất đai, thuế, hỗ trợ tài chính, khuyến khích nghiên cứu, áp dụng và chuyển giao thành tựu khoa học, công nghệ cho các hoạt động bảo vệ môi trường, Luật đã xác lập tại chương XI các công cụ kinh tế chủ yếu trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Đó là :

Thuế môi trường; áp dụng các mức thuế suất ưu đãi đối với những tổ chức, dự án, công trình có các giải pháp bảo vệ môi trường hiệu quả;
Các loại phí bảo vệ môi trường áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân có xả thải ra môi trường hoặc làm phát sinh nguồn tác động xấu đối với môi trường (ví dụ phí đối với nước thải, phí rác thải đô thị, phí xăng dầu…)
Các loại phí dịch vụ môi trường áp dụng đối với mọi tổ chức, cá nhân có sử dụng các dịch vụ môi trường như dịch vụ cung cấp nước sạch, xử lý nước thải hay dịch vụ thu gom rác thải, chất thải…
Các loại quỹ bảo vệ môi trường: Quỹ bảo vệ môi trường quốc gia, ngành, lĩnh vực, địa phương do Nhà nước thành lập và quản lý; quỹ bảo vệ môi trường của cá nhân, tổ chức cũng được khuyến khích thành lập nhằm hỗ trợ cho các hoạt động bảo vệ môi trường;
Ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường áp dụng đối với mọi tổ chức, cá nhân có tiến hành hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, quy định và việc áp dụng, thực hiện các quy định khuyến khích sử dụng công cụ kinh tế ở các ngành, lĩnh vực, địa phương còn nhiều bất cập. Ví dụ: còn thiếu các quy định về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong các hoạt động khai thác tài nguyên rừng, tài nguyên nước…; ngay trong khai thác tài nguyên khoáng sản thì cũng chỉ một bộ phận rất nhỏ các doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ ký quỹ và một tỉ lệ thấp hơn nữa trong số đó những doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ cải tạo, khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây nên.

Như đã phân tích ở chương III, để đáp ứng tốt hơn yêu cầu hài hoà các lợi ích, trách nhiệm của Nhà nước, tổ chức và cá nhân trong khai thác, sử dụng, bảo vệ môi trường, pháp luật cần bổ sung quy định về các công cụ kinh tế chủ yếu sau:

Ouy định đầy đủ thuế sử dụng các thành phần môi trường

Thuế sử dụng các thành phần môi trường bao gồm nhiều loại, ứng với các thành phần của môi trường như: thuế sử dụng đất, nước, thuế rừng, thuế tiêu thụ năng lượng …Việc phát triển và cải tiến các loại thuế sử dụng các thành phần môi trường giữ vai trò của một công cụ kinh tế điều tiết vĩ mô việc khai thác, sử dụng các thành phần môi trường, góp phần hạn chế những nhu cầu không thật quan trọng, giảm tốc độ khai thác lãng phí các thành phần môi trường, sử dụng tài nguyên thiên nhiên một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất, tạo cơ chế quản lý, điều chỉnh các hoạt động kỹ thuật khai thác tài nguyên thiên nhiên gắn với khả năng tái tạo, đảm bảo và khuyến khích những hoạt động hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Một trong những điểm mấu chốt quan trọng là phải xác định được các đối tượng nộp thuế và mức thuế phải phù hợp để vừa đảm bảo khai thác hợp lý các loại tàì nguyên thiên nhiên phục vụ phát triển kinh tế, đáp ứng các nhu cầu dân sinh, vừa đảm bảo khả năng tái tạo đối với các loại tài nguyên tái tạo được và bảo vệ môi trường. Chính vì thế nhiều ý kiến chuyên gia cho rằng tất cả các tổ chức kinh doanh không phân biệt ngành nghề, hình thức khai thác, hoạt động thường xuyên hay không thường xuyên, có địa điểm hay không có địa điểm cụ thể, sử dụng và khai thác các thành phần môi trường, tài nguyên thiên nhiên của đất nước đều phải nộp thuế nhưng mức thuế nên thay đổi theo hướng từ sản lượng thành phần môi trường được khai thác sang trữ lượng các thành phần môi trường được khai thác, có như thế mới khuyến khích các hoạt động khai thác, sử dụng các biện pháp tận thu, vừa tiết kiệm được tài nguyên thiên nhiên, vừa bảo vệ được môi trường.

Ban hành đồng bộ quy định thu phí bảo vệ môi trường đối với tất cả các nguồn xả thải, tác động xấu đến các thành phần môi trường như khí thải, tiếng ồn, v.v.

Pháp lệnh phí và lệ phí cùng văn bản hướng dẫn thi hành đã xác định tương đôi đủ các loại phí bảo vệ môi trường như: phí bảo vệ môi trường đối với nước thải, xăng dầu, khí thải từ việc sử dụng than đá và các loại nhiên liệu đốt khác; đối với chất thải rắn; đối với tiếng ồn và phí bảo vệ môi trường đối với sân bay, nhà ga, bến cảng; đối với khai thác dầu mỏ, khí đốt và khoáng sản khác

Tuy nhiên, trên thực tế, hiện nay còn thiếu rất nhiều quy định cụ thể về các loại phí bảo vệ môi trường được nêu trong Pháp lệnh, do đó, cần khẩn trương khắc phục khiếm khuyết này để phát huy vai trò của phí bảo vệ môi trường, tạo nguồn thu cho Quỹ bảo vệ môi trường để đầu tư hỗ trợ trở lại cho các hoạt động bảo vệ môi trường

Xây dựng và áp dụng các quy định về Nhãn sinh thái

Ở nhiều nước trên thế giới việc một sản phẩm bán ra trên thị trường được dán nhãn sinh thái (Ecolabel) là một sự khẳng định uy tín của sản phẩm và của nhà sản xuất, không những thế các sản phẩm có nhãn sinh thái thường có sức cạnh tranh cao và giá bán cũng thường cao hơn các sản phẩm cùng loại. Việc mua, sử dụng các sản phẩm có nhãn hiệu sinh thái đã được nhận thức như là thể hiện trách nhiệm, tình yêu đối với môi trường. Chính vì thế, rất nhiều nhà sản xuất đang đầu tư phấn đấu để sản phẩm của mình được công nhận là sản phẩm xanh, được dán nhãn sinh thái và điều kiện để được dán nhãn sinh thái ngày càng khắt khe hơn.

Nhãn sinh thái thường được xem xét và dán cho các sản phẩm tái chế phế thải (nhựa, cao su, V.V..) các sản phẩm thay thế cho các sản phẩm tác động xấu đến môi trường, các sản phẩm có tác động tích cực đến môi trường hoặc hoạt động sản xuất, kinh doanh sản phẩm đó tác động tốt cho môi trường, v.v…

Ở Việt Nam vấn đề sử dụng nhãn hiệu sinh thái cho một số mặt hàng đã được nghiên cứu và cũng đã xuất hiện một số mặt hàng có thể xem xét để dán Nhãn sinh thái. Ví dụ sản xuất chè xuất khẩu của nước ta là một loại hình hoạt động thân thiện với môi trường. Quá trình sao, tẩm, sấy chè gần như không tác động đến môi trường, trong khi đó việc trồng chè có xen các loại cây góp phân phủ xanh đất trống đồi núi, cải thiện chất lượng đất, chống xói mòn, đồng thời tạo nên cảnh quan du lịch có giá trị kinh tế. Xét từ các yếu tố trên chè Việt Nam cũng có thể được xem xét, nghiên cứu cấp “nhãn xanh” (Nhãn sinh thái).

Tuy nhiên, để “nhãn xanh” được chấp nhận như một nhu cầu của cả người sản xuất lẫn người tiêu dùng, từ phía Nhà nước phải có một số chính sách ưu tiên cho các sản phẩm được dán “nhãn sinh thái”, ví dụ như giảm thuế, ưu tiên điều kiện xuất khẩu, v.v… Ngoài ra, việc xem xét cấp “nhãn sinh thái” cũng phải được thực hiện theo đúng các qui định và thông lệ quốc tế. Việc luật hoá các chính sách khuyến khích sản xuất sản phẩm được cấp “nhãn sinh thái” cũng như quy định tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục xem xét cấp Nhãn sinh thái là một biện pháp pháp lý hữu hiệu và khả thi nhằm khuyến khích các nhà sản xuất đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường, vừa hỗ trợ một số loại hình sản xuất có sản phẩm xuất khẩu dễ đến được với các thị trường thế giới vốn nhạy cảm với môi trường hơn.

Gần đây, việc gắn kết môi trường vào tổ chức xem xét trao giải thưởng chất lượng Việt Nam, cũng như huy chương tại hội chợ quốc tế hàng công nghiệp là một cách tiếp cận theo hướng này cần tiếp tục nghiên cứu để mở rộng và phát huy các hoạt động đó..

Xây dựng và áp dụng quy định quota gây ô nhiễm có thể chuyển nhượng

Đây là biện pháp sử dụng công cụ kinh tế để kiểm soát ô nhiễm đạt hiệu quả cao và đã được nhiều nước áp dụng. Đi đầu trong lĩnh vực này là Mỹ, Canada. Tuy nhiên, để có thể sử dụng quota gây ô nhiễm như một công cụ kinh tế có mục đích kiểm soát ô nhiễm của một “phông môi trường” nhất định cần phải hội tụ nhiều yếu tố cơ chế thị trường đủ mạnh, khả năng trao đổi, giao lưu thông tin tốt, các phương tiện quan trắc các thông số môi trường đầy đủ và chính xác, v.v…

Việc sử dụng quota gây ô nhiễm như một công cụ kinh tế điều hoà mức phát thải của từng điểm nguồn và kiểm soát tổng lượng chất gây ô nhiễm, trong đó Nhà nước xác định khả năng chịu tải của môi trường và tổng lượng các chất gây ô nhiễm có thể cho phép tất cả các nguôn phát thải, sau đó phân bổ các nguồn phát thải bằng cách phát hành những giấy phép thải được gọi là quota gây ô nhiễm và chính thức công nhận quyền được thải ra môi trường một lượng chất gây ô nhiễm theo giá trị của cố phần ô nhiễm.

Khi có được mức phân bổ quota gây ô nhiễm ban đầu, người gây ô nhiễm có quyền mua và chuyển nhượng quota gây ô nhiễm tuỳ thuộc vào cách phân tích chi phí giảm thiểu ô nhiễm: hoặc mua quota gây ô nhiễm hoặc đầu tư xử lý để đạt mức cho phép. Như vậy, sự khác nhau về chi phí đầu tư xử lý ô nhiễm giữa các nguồn gây ô nhiễm khác nhau sẽ thúc đẩy quá trình chuyển nhượng quota gây ô nhiễm. Việc mua quota gây ô nhiễm sẽ tập trung vào những nguồn thải lớn mà chi phí xử lý ô nhiễm cao, ngược lại việc chuyển nhượng quota gây ô nhiễm sẽ tập trung vào các nguồn thải nhỏ mà chi phí xử lý ô nhiễm thấp. Nói chung, qua chuyển nhượng quota gây ô nhiễm cả người bán lẫn người mua đều chọn cho mình được phương án xử lý ô nhiễm với giá thấp hơn.

Việc sử dụng quota gây ô nhiễm để kiểm soát chất lượng môi trường có một số ưu điểm nhất định như :

Qua chuyển nhượng, tổng lượng phát thải chất gây ô nhiễm không bị vi phạm trong khi người gây ô nhiễm có thể giảm mức chi phí xử lý ô nhiễm.
Khi nguồn gây ô nhiễm tăng, Nhà nước có thể điều khiển bằng cách phát hành thêm số lượng quota gây ô nhiễm hoặc tăng giá quota gây ô nhiễm (nếu muốn đảm bảo chất lượng môi trường).
Trường hợp thấy cần thiết có thể giảm số lượng hoặc tăng giá quota gây ô nhiễm để cải thiện chất lượng môi trường.

Tuy nhiên, để quota gây ô nhiễm có thể áp dụng được dễ dàng trong công tác quản lý môi trường thì việc thiết lập nội dung quota gây ô nhiễm một cách phù hợp là điều rất quan trọng. Nội dung của quota gây ô nhiễm phải đạt được các yêu cầu như :

Tất cả các nhà đầu tư tham gia thị trường quota gây ô nhiễm phải dễ dàng nhận thấy tính ưu việt của việc sử dụng quota gây ô nhiễm cho việc giảm thiểu chi phí xử lý ô nhiễm.
Sự chuyển nhượng quota gây ô nhiễm phải diễn ra thuận tiện, dễ dàng ở các phạm vi khác nhau.
Kiểm soát được nồng độ biến thiên theo mùa và theo giai đoạn, v.v.,

Với tất cả các yêu cầu trên, nội dung của quota gây ô nhiễm bao gồm những vấn đề sau :

Xác định khu vực chuyển nhượng quota gây ô nhiễm thích hợp.
Kiểm soát sự biến thiên của chất gây ô nhiễm theo mùa và theo giai

đoạn.

Số lượng nguồn thải thích hợp trong hệ thống quota gây ô nhiễm.
Tổng lượng phát thải trong chương trình chuyển nhượng quota gây ô nhiễm.
Sự phân bố quota gây ô nhiễm ban đầu cho mỗi nguồn thải.
Giám sát việc sử dụng và chuyển nhượng quota gây ô nhiễm, v.v…

Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới sử dụng quota gây ô nhiễm để kiểm soát chất lượng môi trường như kiểm soát chất lượng nước hồ chứa Dillon (Mỹ); kiểm soát sự phát thải chất CFC vào không khí (Mỹ) ; kiểm soát sự phát thải chất C02 (Canada), v.v. cho thấy đây là một trong các công cụ kinh tế hữu hiệu để quản lý môi trường.

Ở Việt Nam hiện nay nhiều thành phố lớn, nhiều lưu vực sông đã bị ô nhiễm nặng nề, trong lúc đó các nguồn phát thải ngày một gia tăng dẫn đến nguy cơ vượt quá khả năng chịu tải của môi trường và không còn khả năng khắc phục. Để khắc phục tình trạng trên, Việt Nam cần phải sớm nghiên cứu áp dụng quota gây ô nhiễm để kiểm soát chất lượng môi trường ở các khu vực trên. Muốn đạt được mục tiêu đó, trước hết phải nghiên cứu, áp dụng thí điểm tại một số khu vực ví dụ như sử dụng quota gây ô nhiễm kiểm soát chất lượng nước sông Đồng Nai, sông Cầu, v.v… Sau đó, trên cơ sở kinh nghiệm rút ra từ thực tế có thể mở rộng áp dụng cho việc kiểm soát chất lượng môi trường ở một số địa bàn trọng điểm về ô nhiễm môi trường, ví dụ :

+ Sử dụng quota gây ô nhiễm cho các khu công nghiệp :

+ Sử dụng quota gây ô nhiễm cho một số lưu vực sông;

Các công cụ kinh tế kể trên đều là những công cụ đang được áp dụng rộng rãi trong các lĩnh vực kinh tế, thương mại. Do đó, việc mở rộng phạm vi sử dụng các công cụ đó sang lĩnh vực môi trường không phải là điều quá khó khăn và bất khả thi. Tuy nhiên, do việc áp dụng chúng sẽ tạo ra gánh nặng tài chính bổ sung cho các doanh nghiệp, phản ứng của các doanh nghiệp đối với các công cụ bổ sung đó không hẳn là thuận lợi. Vì vậy cần tuyên truyền để tạo một nhận thức chung về nghĩa vụ bảo vệ môi trường của mọi cá nhân, tổ chức, đặc biệt là các cá nhân, tổ chức có gây ô nhiễm môi trường .

Đồng thòi với việc ban hành và áp dụng các công cụ kinh tế mới, công tác tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức chung của xã hội về sản phẩm thân thiện môi trường có vai trò rất quan trọng. Nhu cầu của người tiêu dùng về sản phẩm “nhãn xanh”, nhãn sinh thái tăng lên sẽ là đơn đặt hàng định hướng buộc các cá nhân, tổ chức sản xuất kinh doanh phải cân nhắc đến việc cân bằng giữa lợi nhuận với việc áp dụng các công nghệ thân thiện môi trường cũng như sử dụng các công cụ kinh tế thích hợp. Mặt khác, việc thực hiện đồng bộ các biện pháp kiểm tra, kiểm soát và xử lý hành chính, hình sự sẽ tạo nên hiệu quả chung thực tế của các công cụ kinh tế mới được sử dụng.

đ) Hoàn thiện các quy định bồi thường thiệt hại về môi trường

Theo Luật bảo vệ môi trường 2005, bồi thường thiệt hại về môi trường là trách nhiệm của cá nhân, tổ chức :

Vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân khác;
Lợi dụng chức vụ quyền hạn gây phiên hà, nhũng nhiễu cho tổ chức, công dân; bao che cho người vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường; thiếu trách nhiệm để xảy ra ô nhiễm, sự cố môi trường nghiêm trọng, gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân.

Trên thực tế, việc áp dụng chế tài bồi thường thiệt hại về môi trường mới chỉ áp dụng chủ yếu đối với loại chủ thể thứ nhất.

Trong 2 dạng thiệt hại do môi trường bị ô nhiễm, suy thoái thì thiệt hại đối với môi trường (suy giảm chức năng, tính hữu ích của thành phần môi trường) là thiệt hại trực tiếp do hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây ra còn thiệt hại đối với sức khoẻ, tính mạng, tài sản, lợi ích hợp pháp của con người là hậu quả phát sinh từ loại thiệt hại thứ nhất (môi trường bị ô nhiễm, suy thoái).

Phương thức xác định thiệt hại và chi phí bồi thường thiệt hại đối với mỗi thành phần môi trường, mỗi sự cố môi trường rất phức tạp và có những nội dung đặc thù so với quy định chung về bồi thường thiệt hại trong Bộ luật dân sự. Luật bảo vệ môi trường 2005 lần đàu tiên đưa ra được một cách khái quát 3 loại chi phí thiệt hại môi trường (khoản 4 điều 131). Trong đại đa số trường hợp, nếu tính theo nguyên tắc bồi thường toàn bộ thì chi phí thiệt hại về môi trường rất lớn (đặc biệt là chi phí khắc phục sự cố, cải tạo, phục hồi môi trường). Do đó, cần phải có những hướng dẫn cụ thể về các phương thức, tỉ lệ bồi thường hoặc bù đắp vật chất khác nhau để các bên – bên gây thiệt hại phải bồi thường (có thể gồm nhiều tổ chức, cá nhân cùng gây ra thiệt hại) và bên bị thiệt hại dược bồi thường có thể thoả thuận lựa chọn (thông qua thương lượng, hoà giải, trọng tài, thậm chí thoả thuận ngay tại toà án).

Việc bồi thường thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng, tài sản cho các cá nhân cũng rất phức tạp vì thông thường, một khi môi trường đã bị ô nhiễm, suy thoái hay xảy ra sự cố môi trường thì sẽ có một số lượng lớn, thậm chí rất lớn, chứ không chỉ là một vài cá nhân bị thiệt hại, cấp độ bị thiệt hại của mỗi cá nhân lại có thể rất khác nhau dẫn đến rất khó cá thế hoá một cách chính xác tỉ trọng bồi thường cho từng cá nhân.

Vì vậy, một trong những nhu cầu cấp bách hiện nay là phải cụ thể hoá quy định tại điều 131 của Luật bảo vệ môi trường vào trong các văn bản hướng dẫn về cách tính toán chi phí thiệt hại cho từng loại sự cố môi trường, từng loại thiệt hại của mỗi thành phần môi trường làm căn cứ cho việc giải quyết bồi thường thiệt hại một cách thống nhất, công khai, minh bạch. Chỉ có như vậy, chế tài bồi thường thiệt hại về môi trường mới phát huy được một cách tốt nhất, hiệu quả nhất vai trò phòng ngừa, răn đe, đặc biệt là tác động về mặt lợi ích kinh tế, đối với các chủ thể đang khai thác, sử dụng các thành phần môi trường.

Hoàn thiện luật chuyên ngành

1.3.1. Hoàn thiện pháp lnật đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường.

Hiện nay, Luật Đất đai năm 2003 đang được triển khai để đi vào cuộc sống. Nhằm đảm bảo để các quy định về đất đai liên quan đến bảo vệ môi trường được thực thi hiệu quả, cần thiết phải thực hiện một số biện pháp sau:

Luật Đất đai năm 2003 chưa quy định việc quy hoạch đất sản xuất cho các làng nghề thủ công truyền thống. Việc không có đất để xây dựng khu sản xuất tập trung của các làng nghề là một nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường sống ở khu vực này.

Kể từ khi nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường, thì các làng nghề thủ công truyền thống trước đây bị mai một, nay đã được khôi phục và có cơ hội phát triển mạnh mẽ. Bên cạnh những mặt tích cực của việc phát triển các ngành, nghề thủ công truyền thống ở nông thôn như: giải quyết việc làm cho người lao động, nâng cao mức thu nhập cho người dân nông thôn và góp phần tăng nguồn thu cho Ngân sách Nhà nước… thì cũng đang đặt ra vấn đề môi trường cần phải giải quyết. Đó là vấn đề ô nhiễm môi trường ở khu vực nông thôn, do nước thải, chất thải của các cơ sở sản xuất này gây ra làm ô nhiễm ao, hồ và đất nông nghiệp… Tình trạng đáng báo động này, đòi hỏi pháp luật phải có các quy định về quy hoạch đất đai để xây dựng các cơ sở sản xuất tập trung của các làng nghề thủ công truyền thống ở khu vực nông thôn nhằm bảo đảm không gây hậu quả xấu đối với môi trường. Theo đó, Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 cần có quy định về quy hoạch đất sản xuất trong các làng nghề thủ công truyền thống ở nước ta.

Trên thực tế, đất có mặt nước được sử dụng vào mục đích nuôi trồng thuỷ sản thì được gọi là đất nuôi trồng thuỷ sản. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành quan niệm về loại đất này cũng chưa thống nhất trong các văn bản. Theo Công ước RAMSAR ngày 02/02/1971 thì: “Đất vùng ngập mặn được hiểu là những vùng đất ngập nước, sinh lầy, đất than bùn hoặc vùng nước tự nhiên hoặc nhân tạo, thường xuyên hay tạm thời, nước đọng hay nước chảy, nước ngọt, nước lợ hay nước mặn, kể cả vùng nước biển có độ sâu không quá 6 mét khi thuỷ triều thấp và như vậy, nó bao gồm cả đất nuôi trông thuỷ sản”. Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, đất có mặt nước sử dụng để nuôi trồng thuỷ sản thuộc loại đất nông nghiệp và theo Điều 78, 79 và Điều 80 thì đất được sử dụng để nuôi trồng thuỷ sản là đất có mặt nước nội địa, đất có mặt nước ven biển và đất bãi bồi ven sông, ven biển. Về điều kiện tự nhiên, đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản nhằm ở vị trí gắn liên với vấn đề quốc phòng, an ninh như biên giới, về sinh thái môi trường, du lịch, giao thông đường thuỷ, khai thác khoáng sản, dầu khí… Mặc dù vậy, pháp luật hiện hành lại chưa quy định cụ thể về việc sử dụng loại đất này nhằm vừa đảm bảo khai thác giá trị kinh tế, vừa không gây ô nhiễm môi trường.

Mặt khác, Luật Đất đai năm 2003 mới quy định về việc sử dụng đất có mặt nước nội địa và đất có mặt nước ven biển liên quan đến việc bảo vệ môi trường mà chưa đề cập đến việc sử dụng các loại đất có mặt nước khác. Vì vậy, cần bổ sung các quy định về việc sử dụng đất có mặt nước ven các hải đảo, đất có mặt nước thuộc vùng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa liên quan đến việc bảo vệ môi trường.

1.3.2. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ tài nguyên nước.

Nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên nước, cần phải quan tâm thực hiện một số biện pháp sau đây:

Thứ nhất, cần nhanh chóng ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành Luật Tài nguyên nước nhằm quản lý chặt chẽ và sử dụng hợp lý các nguồn nước, cụ thể:

Ban hành Nghị định về thực hiện việc quản lý, khai thác, sử dụng nước mặt, nước ngầm và xả nước thải;
Ban hành Nghị định về thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm hành chính trong quản lý và sử dụng nước;
Ban hành Quyết định về quy hoạch và quản lý nước ngầm; nước mặt;
Ban hành Quyết định về bảo vệ nước mặt;
Ban hành các văn bản hướng dẫn về trình tự, thủ tục đăng ký kê khai, cấp phép và gia hạn khai thác, sử dụng nước ngầm, nước mặt và xả nước thải;
Ban hành các quy định về phí, lệ phí và thuế tài nguyên nước…

Thứ hai, khẩn trường xây dựng và ban hành Nghị định về quản lý lưu vực sông, trong đó xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các ban quan lý lưu vực sông; mối quan hệ giữa ban quản lý lưu vực sông với cơ quan quản lý nhà nước về các cấp trong việc phối, kết hợp hoạt động quản lý tài nguyên nước.

Để quản lý tốt tài nguyên nước, gắn khai thác với bảo vệ tài nguyên nước, cần sớm hình thành bộ máy các Ban Quản lý lưu vực sông để thực hiện các chức năng sau đây:

Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện Luật, các văn bản dưới Luật;
Hướng dân, kiểm tra việc quản lý chất lượng nước, bảo vệ các tầng nước dưới đất trong lưu vực;
Chỉ đạo việc tập trung thu gom và xử lý nước thải sinh hoạt, nước thải công nghiệp;
Thu các thuế, phí để chi cho các hoạt động quản lý lưu vực và tiến tới thu để có các kinh phí tài trợ cho việc xây dựng các công trình xử lý nước thải và một số công trình thuỷ lợi nhỏ ở vùng sâu vùng xa trong lưu vực;
Quản lý và phân phối nguồn tài chính thu được (và nguồn tài chính do nhà nước cấp) để trợ cấp hoặc cho vay đối với các chương trình, dự án có liên quan đến bảo vệ và phát triển tài nguyên nước trong lưu vực theo luật định;
Xây dựng các chính sách và mức (hoặc khung) giá, phí, thuế về tài nguyên nước, sản phẩm nước trong lưu vực;
Tổ chức thu thập, điều tra, khảo sát, chỉnh biên, biên soạn, lưu trữ các tài liệu cơ bản về tài nguyên nước trên toàn lưu vực;
Chỉ đạo xây dựng quy hoạch các dòng sông trong lưu vực (sông chính và các sông nhánh);
Tổng hợp các quy hoạch của các ngành sử dụng nước để trình duyệt quy hoạch khai thác, sử dụng tổng hợp về tài nguyên nước;
Xây dựng, chỉ đạo xây dựng các kế hoạch bảo vệ và phát triển tài nguyên nước trên toàn lưu vực;
Chỉ đạo công tác chống xói mòn gắn với bảo vệ thảm thực vật trên toàn lưu vực;

– Tư vấn, hỗ trợ kỹ thuật và khoa học công nghệ đối với một số hạng mục công trình quan trọng trong lưu vực và các công trình chuyển nước qua lưu vực;

Tư vấn, hỗ trợ kỹ thuật và khoa học công nghệ đối với một số hạng mục công trình quan trọng trong lưu vực và các công trình chuyên nước qua lưu vực.
Chủ trì và phối hợp với các cơ quan hữu quan nghiên cứu, thử nghiệm các vấn đề khoa học công nghệ có liên quan đến bảo vệ và phát triển tài nguyên nước.
Chủ trì và phối hợp với các ngành hữu quan bảo vệ sinh thái nước gắn với môi trường sinh thái chung trong toàn lưu vực.

Thứ ba, cần xây dụng một chiến lược quốc gia về quản lý và bảo vệ tài nguyên nước nhằm đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

Trong giai đoạn đầu, chiến lược quốc gia về tài nguyên nước cần tập trung vào một số nội dung cơ bản sau:

Tiến hành đánh giá, khảo sát trữ lượng, sự phân bổ và quy mô các nguồn nước trên phạm vi toàn quốc;
Tiến hành đánh giá đầy đủ và toàn diện về số lượng và chất lượng các nguồn nước;
Tiến hành đánh giá hiện trạng quản lý, khai thác, sử dụng các nguồn nước; tình trạng nhiễm bẩn, ô nhiễm các nguồn nước;
Xây dựng quy hoạch tài nguyên nước nhằm định hướng cho việc quản lý và sử dụng nước trong tương lai ở nước ta;

Điều tra cơ bản tài nguyên nước, thiêt lập và triển khai hệ thống thông tin tài nguyên nước, tiến hành kiểm kê, đánh giá tài nguyên nước quốc gia là một quá trình logic, tạo tiền đề xây dựng các biện pháp quản lý khoa học. Hiện tại sự chồng chéo, phân định không rõ ràng trong công tác điều tra cơ bản tài nguyên nước; thiếu cơ chế trao đổi thông tin và hệ thống lưu trữ, xử lý thông tin, dữ liệu về tài nguyên nước là những thực tế đòi hỏi cần có khung pháp lý để đẩy mạnh công tác này. Xây dựng các nghị định của Chính phủ bao gồm: Nghị định quy định việc phân công, phân cấp điều tra cơ bản tài nguyên nước; Nghị định ban hành quy chế thu thập, quản lý, khai thác, sử dụng dữ liệu, thông tin về tài nguyên nước là những nhiệm vụ trọng tâm của công tác quản lý nhà nước đối với tài nguyên nước trong năm tới.

Theo Luật Tài nguyên nước, quy hoạch lưu vực sông là quy hoạch và bảo vệ, khai thác, sử dụng nguồn nước, phát triển tài nguyên nước, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trong lưu vực sông. Lập quy hoạch tài nguyên nước theo lưu vực sông là một thể hiện cụ thể của việc quản lý tài nguyên nước. Thực tế cho thấy, hầu hết các quy hoạch hiện nay là các quy hoạch chuyên ngành và việc phê duyệt, triển khai các quy hoạch đó còn ở mức độ rất khác nhau. Trong một số trường hợp, các quy hoạch chuyên ngành có thể mâu thuẫn với nhau. Quy hoạch tài nguyên nước theo lưu vực sông sẽ là cơ sở cho các Bộ, ngành, lĩnh vực có liên quan lập các quy hoạch chuyên ngành. Tiến hành lập quy hoạch tài nguyên nước cho các lưu vực sông lớn ở Việt Nam là một khâu then chốt trong quá trình thực hiện chiến lược tài nguyên nước quốc gia, góp phần nâng cao chất lượng công tác quy hoạch.

Thứ tư, xây dựng quy chế phối hợp hoạt động trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ tài nguyên nước giữa Cục Quản lý tài nguyên nước (Bộ Tài nguyên và Môi trường) với Cục Quản lý công trình thuỷ lợi (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về tài nguyên nước.

Đối với các bộ, các ngành khác khi thực hiện khai thác, sử dụng tài nguyên nước cần phải xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về khai thác, sử dụng tài nguyên nước.

Các định mức, tiêu chuẩn quan trọng có liên quan đến khai thác và sử dụng nước chuyên ngành phải do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành hoặc được sự thoả thuận của Bộ Tài nguyên và Môi trường trước khi các Bộ khai thác và sử dụng nước chuyên ngành ban hành.

Các đề án, quy hoạch và dự án công trình quan trọng có liên quan đến khai thác và sử dụng nước của các Bộ chuyên ngành có liên quan đến khai thác và sử dụng nước của các Bộ chuyên ngành phải được thông qua Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định rồi mới trình Thủ tướng Chính phủ qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cũng tương tự như các đề án xây dựng thẩm định rồi mới trình lên Thủ tướng Chính phủ qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư (thẩm định cuối cùng).

Thứ năm, khẩn trương rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Tài nguyên nước và các văn bản pháp luật khác có liên quan nhằm phúc đáp các yêu cầu của quản lý và sử dụng nước trong thời kỳ tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chẳng hạn, theo Luật Tài nguyên nước thì “Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước theo sự phân công của Chính phủ” (khoản 2 Điều 58), nhưng thực tế hiện nay chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 05 tháng 8 năm 2002 của Quốc hội khóa XI và Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ.

Bên cạnh đó, cần bổ sung các quy định về quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn nước biển, nước khoáng, nước nóng thiên nhiên nhằm thống nhất quản lý toàn bộ nguồn tài nguyên nước nằm trong lãnh thổ Việt Nam.

Thứ sáu, đào tạo và nâng cao nhận thức cộng động về tài nguyên nước.

Trong cộng đồng, không thể có những hành vi bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước hợp lý nếu không có những nhận thức đúng đắn và đầy đủ về tài nguyên nước. Ở nhiều vùng của nước ta cũng như nhiều nơi trên thế giới vẫn tồn tại quan niệm cho rằng, “nước là của trời cho”, là thứ vô hạn. Hơn nữa, do những hiểu biết còn hạn chế nên chưa nhận thức được giá trị của nước, chưa coi “nước là tài nguyên quan trọng thứ hai sau tài nguyên con người”. Do vậy, cần làm thay đổi các quan niệm đó thông qua các chương trình nâng cao nhận thức cộng đồng, làm tăng hiểu biết về giá trị và tầm quan trọng của tài nguyên nước, tuyên truyền, phổ biến sâu rộng trong nhân dân về những chính sách, pháp luật về tài nguyên nước.

Thứ bảy, đẩy mạnh hợp tác quốc tế về tài nguyên nước.

Tài nguyên nước Việt Nam được đánh giá là tương đối phong phú, song 60% lượng nước đó được hình thành trên lãnh thổ của nước ngoài. Hai đồng bằng châu thổ rộng lớn, có tính chất quyết định đến an ninh lương thực của nước ta là đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long nằm ở hạ lưu sông Hồng và sông Mêkông là hai sông quốc tế quan trọng. Ngoài ra, một số sông khác cũng cũng bắt nguồn từ nước ngoài chảy vào Việt Nam hoặc bắt nguồn từ Việt Nam chảy sang nước khác. Như vậy, việc phát triển và quản lý tài nguyên nước của các quốc gia nơi các dòng sông đó chảy qua có ảnh hưởng qua lại chặt chẽ với nhau.

Khai thác, sử dụng nước phục vụ các mục đích khác nhau trong quá trình phát triển đã có lịch sử lâu đời. Hiện nay, quản lý tài nguyên nước đang là một chủ đề có tính toàn cầu. Nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ đã đạt được những thành tựu to lớn và có nhiều kinh nghiệm quý báu về quản lý tài nguyên nước cũng như khoa học về nước. Cho nên, việc trao đổi và học hỏi kinh nghiệm của các nước, tiếp thu và chuyển giao những công nghệ và kỹ thuật tiên tiến phục vụ công tác quản lý tài nguyên nước, cùng phối hợp giải quyết những vấn đề đối với các lưu vực sông quốc tế phải được quan tâm và tăng cường hơn nữa.

Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển.

Để thiết lập các cơ chế kế hoạch hóa và quản lý tài nguyên và môi trường biển, Chính phủ Việt Nam cần tập trung giải quyết những vấn đề ưu tiên sau:

Ngoài các quy định về bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển trong các luật chuyên ngành, cần sớm ban hành một luật riêng về bảo vệ môi trường biển và tài nguyên biển. Trong đó, quy định toàn diện các biện pháp quản lý môi trường biển, trách nhiệm của các chủ thể hoạt động trên biển trong việc bảo vệ môi trường biển, phân công cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển, bảo vệ đa dạng sinh học trên biển v.v.;
Cần thiết phải có một cơ quan đầu mối quản lý tổng hợp dải ven bờ và môi trường biển;
Cần phải xác định rõ thẩm quyền trong một số vùng ven biển, biên giới biển của Việt Nam;
Nếu các tỉnh ven biển có thẩm quyền đối với các vùng nước biển thì bản chất của các quyền tài phán cần phải được xác định rõ bằng các đạo luật của Quốc hội;
Nếu các tỉnh ven biển có quyền tài phán đối với các vùng biển thì phạm vi các quyền đó đến đâu – biên giới biên giữa các vùng biển xa bờ của các tỉnh cần được xác định bằng các đường ranh giới theo quy ước và có thể thể hiện trên bản đồ.

Chiến lược phát triển mô hình thể chế cho các vùng biển và ven biển cần phải thu hút sự tham dự của nhiều tỉnh, địa phương vào việc thiết kế và thực hiện các chiến lược quản lý môi trường biển địa phương trên cơ sở thử nghiệm, đi đến tạo lập một khung pháp lý quốc gia trên cơ sở kết quả các nỗ lực địa phương. Chính phủ sẽ xây dựng chính sách và luật pháp về phân cấp quản lý và giao thêm nhiều quyền quản lý cho các nhà quản lý và các tổ chức ở địa phương. Trong giai đoạn quá độ cần thiết lập các đơn vị đồng quản lý trên cơ sở thử nghiệm. Một khi các thiết chế này chứng tỏ có hiệu quả, sẽ dễ dàng thiết lập khung thể chế và pháp luật quốc gia trợ giúp tốt hơn cho quy hoạch và quản lý của địa phương. Ưu điểm của việc tiếp thu các kinh nghiệm địa phương trước khi đưa ra các quy định pháp luật ở cấp quốc gia là các luật được thông qua sẽ thực hiện dễ hơn và dễ được chấp nhận đối với các nhóm bị tác động ở cả cấp quốc gia và địa phương.

Quan trọng hơn là vấn đề nhận thức của giới lãnh đạo, giới hoạch định chính sách, của các doanh nghiệp, của các thành phần tham gia kinh tế về mối quan hệ giữa phát triển và bảo vệ môi trường. Việc đòi hỏi có cuộc sống tốt đẹp hơn là chính đáng song không phải theo mô hình truyền thống đã lạc hậu của các nước phát triển đi trước đó. Thách thức đối với Việt Nam cũng như đối với các nước đang phát triển hiện nay là lựa chọn một con đường chậm nhưng chắc chắn, đảm bảo sự bền vững, thân thiện với môi trường và hướng tới đảm bảo sinh kế và mưu sinh cho người nghèo. Chỉ số phát triển kinh tế cao không phản ánh mức độ thịnh vượng của quốc gia, cũng không phản ánh cuộc sống, được cải thiện của đa số dân nghèo. Chỉ số này có thể đồng nghĩa với sự suy giảm về môi trường, sự cạn kiệt dần tài nguyên thiên nhiên, sự bần cùng hóa dân chúng và có thể là điềm báo cho sự xuống dốc còn nhanh chóng hơn và không kiểm soát nổi của chính nền kinh tế đó.

1.3.4. Hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường không khí.

Pháp luật về bảo vệ môi trường không khí cần xây dựng và hoàn thiện theo hướng sau đây:

Thứ nhất: Cần quy định việc lập quy hoạch môi trường là một nội dung bắt buộc của quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường không khí.

Thực tế cho thấy, bên cạnh việc lập các kế hoạch cũng như ban hành các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường không khí thì việc lập quy hoạch môi trường trên cơ sở tính đến các tác động của hoạt động phát triển tới môi trường không khí cũng như tới đời sống của người dân là hết sức cần thiết. Nó sẽ góp phần ngăn ngừa, giảm thiểu những tác động bất lợi cho môi trường không khí, thông qua đó đảm bảo chất lượng môi trường không khí cho sự tồn tại, phát triển lành mạnh của con người. Tình trạng ô nhiễm môi trường không khí gây ảnh hưởng nghiêm trọng cho đời sống nhân dân và môi trường xung quanh do hoạt động của Nhà máy Nhiệt điện Ninh Bình là một bài học cho sự thiếu quan tâm đến quy hoạch trong bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ môi trường không khí nói riêng[46].

Để tránh lặp lại sai lầm tương tự đó, trong hoạt động quản lý nhà nước về môi trường không khí cần phải xác định quy hoạch môi trường là một nội dung quan trọng. Các quy hoạch môi trường không khí cần phải được tiến hành lồng ghép với quy hoạch phát triển đô thị, quy hoạch giao thông và quy hoạch phát triển các ngành công nghiệp, bao gồm:

Đánh giá khả năng chịu tải của môi trường không khí dưới tác động tổng hợp của các hoạt động phát triển [47]
Phân khu chức năng của các hoạt động công nghiệp trên quan điểm bảo vệ môi trường không khí. Cụ thể là bố trí các khu công nghiệp, các nhà máy trong đô thị hợp lý, bảo vệ các khu vực có tính nhạy cảm đối với môi trường không khí như khu đông dân cư, các khu rừng nguyên sinh…
Quy hoạch cây xanh, mặt nước, hệ thống giao thông hợp lý để giảm thiểu nồng độ khói, bụi và các chất độc hại trong môi trường không khí đã bị ô nhiễm.
Đảm bảo ranh giới an toàn cho các khu dân cư khỏi những tác động bất lợi từ phía các nhà máy, xí nghiệp.

Thứ hai: Hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí.

Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí Việt Nam hiện hành có thể được hoàn thiện theo hướng sau nhằm khác phục những hạn chế cơ bản của nó:

Đối với các tiêu chuẩn thải khí nhất thiết phải quy định tổng lượng thải. Đây là chỉ tiêu hết sức quan trọng góp phần đảm bảo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp và chấm dứt tình trạng xử lý khí thải giả tạo hiện nay của một số doanh nghiệp [48] . Bên cạnh đó, quy định tổng lượng khí thải còn là cơ sở để nghiên cứu và dự báo mức độ, khả năng xảy ra ô nhiễm môi trường không khí tại một khu vực cụ thể. Tổng lượng thải cũng là cơ sở khoa học và pháp lý để các cơ quan quản lý nhà nước phân bổ quyền xả thải cho các cơ sở có chất thải khí và là căn cứ không thể thiếu để tính các loại phí và thuế môi trường.
Cần quy định cụ thể về vị trí địa lý, không gian áp dụng các tiêu chuẩn môi trường không khí; xây dựng các tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí xung quanh khác nhau áp dụng cho các vùng khác nhau như: chất lượng môi trường không khí khu dân cư, chất lượng môi trường không khí khu công nghiệp, chất lượng môi trường không khí khu du lịch,..
Đối với các tiêu chuẩn thải khí, nên quy định thời điểm xả thải để tránh tình trạng quá tải đối với nguồn tiếp nhận, gây ra ô nhiễm môi trường không khí. Tuy nhiên, quy định như thế sẽ gặp phải một số khó khăn nhất định trong quá trình áp dụng, đòi hỏi sự kiểm tra thường xuyên của các cơ quan quản lý. Để khả thi hơn, trước mắt nên quy định thời điểm xả thải theo hướng khuyến khích các cơ sở tránh thải khí vào các giờ cao điểm. Khi ý thức tự giác của các cơ sở được nâng cao hơn thì sẽ quy định mang tính chất bắt buộc.
Bổ sung thêm một số tiêu chuẩn thải khí cho các cơ sở công nghiệp như: Đối với các cơ sở công nghiệp thông thường, nên có sự phân biệt về tiêu chuẩn thải khí giữa các cơ sở đang hoạt động và các cơ sở mới đi vào hoạt động. Đối với các cơ sở công nghiệp đặc thù (nhà máy nhiệt điện, sản xuất xi măng, hoá chất, khai thác khoáng sản…) nên quy định tiêu chuẩn thải khí riêng với yêu cầu nghiêm ngặt hơn. Đây là những cơ sở có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường không khí nghiêm trọng. Nếu áp dụng tiêu chuẩn thải khí đối với các cơ sở này cũng giống như các cơ sở công nghiệp thông thường thì khó tránh khỏi những tác động bất lợi lớn mà nó có thể gây ra cho môi trường không khí xung quanh khu vực hoạt động của mình. Việc bổ sung ngay một số tiêu chuẩn thải khí với yêu cầu cao hơn để áp dụng cho các cơ sở này là hết sức cân thiết, để giảm thiếu lượng khói, bụi, khí độc hại mà nó đang thải vào môi trường không khí theo tiêu chuẩn hiện hành.
Cần xây dựng ngay các tiêu chuẩn về mùi để kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí đối với các chất ô nhiễm này.

Thứ ba: Bổ sung một số quy định về đánh giá hiện trạng và kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí thông qua hệ thống quan trắc môi trường.

Để sử dụng một cách hiệu quả hệ thống này và thu được kết quả quan trắc chính xác hơn, cần bổ sung thêm một số quy định sau:

Ban hành quy chế riêng trong hoạt động quan trắc, trong đó quy định một số vấn đề cơ bản như: Phương pháp quan trắc, hình thức báo cáo kết quả quan trắc, phương thức quản lý, lưu trữ các số liệu quan trắc, cơ chế trao đổi dữ liệu giữa các trạm quan trắc…
Quy định chi tiết cơ chế phối hợp giữa các trạm quan trắc để đảm bảo tính thống nhất trong toàn mạng lưới quan trắc.
Cần bổ sung quy định về chức năng phối hợp với các Bộ ngành có liên quan trong hoạt động quan trắc của các địa phương. Thực tế, các trạm quan trắc môi trường quốc gia được đặt ở rất nhiều địa phương khác nhau. Nếu không có sự phối hợp chặt chẽ với các địa phương thì hoạt động quan trắc khó có thể được tiến hành một cách thuận lợi.
Quy định chức năng quản lý đầu mối chuyên môn đối với hệ thống quan trắc môi trường quốc gia cho Bộ Tài nguyên Môi trường. Riêng đối với hoạt động quan trắc môi trường không khí, chức năng này nên giao cho Vụ Khí tượng thuỷ văn đảm nhiệm.

Thứ tư: Quy định trách nhiệm tự giám sát tại nguồn là trách nhiệm cơ bản của các tổ chức, cá nhân trong phòng ngừa ô nhiễm môi trường không khí.

Đây được hiểu là hoạt động do các cơ sở sản xuất tự giám sát chất thải (mà cụ thể trong lĩnh vực này là khí thải) ngay tại nguồn phát thải của cơ sở mình, bao gồm ba hoạt động chính là tự giám sát, tự báo cáo và tự lưu giữ.

Quy định nghĩa vụ này cho các tổ chức, cá nhân là một biện pháp hữu hiệu trong bảo vệ môi trường không khí vì các lý do sau:

Đây là biện pháp mà khi thực hiện nó có thể ngăn ngừa tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường không khí của các cơ sở có chất thải khí.

Các số liệu thu được từ chương trình tự giám sát của các cơ sở giúp các cơ quan nhà nước dễ dàng phát hiện ra hành vi vi phạm pháp luật của họ. Hơn thế nữa, thông qua các dữ liệu được cơ sở báo cáo lên, thanh tra môi trường sẽ có căn cứ để tập trung thanh tra tại những cơ sở trọng điểm và kịp thời áp dụng các biện pháp để ngăn ngừa hoặc giảm thiểu tình trạng ô nhiễm môi trường không khí có thể xảy ra.

Thông qua việc thực hiện nghĩa vụ này, nhận thức về bảo vệ môi trường không khí của các cơ sở có chất thải khí sẽ được nâng cao. Khi thực hiện nghĩa vụ này, họ có điều kiện để tự nhìn nhận và đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật vào mình, từ đó có thể phát hiện ra hành vi vi phạm của chính mình và tự chấm dứt hành vi đó ở giai đoạn sớm nhất.

Quy định nghĩa vụ này cho các cơ sở thải khí sẽ giảm bớt một phần gánh nặng công việc cho các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường không khí.

Thứ năm: Bổ sung thêm một số nghĩa vụ cho các tổ chức, cá nhân đối với bảo vệ môi trường không khí

Phải lập kế hoạch, phương án phòng ngừa ô nhiễm môi trường không khí trong từng giai đoạn hoạt động cũng như trong suất quá trình hoạt động của cơ sở mình. Phương án, kế hoạch này phải được các cơ quan quản lý chuyên môn về môi trường không khí hướng dẫn lập hoặc phê duyệt.

Thường xuyên kiểm tra lực lượng, vật tư, phương tiện để chủ động khắc phục khi có các sự cố môi trường không khí xảy ra. Hậu quả của các sự cố này sẽ được giảm thiểu một cách hiệu quả khi các cơ sở chủ động áp dụng các biện pháp khắc phục. Thông qua việc thực hiện nghĩa vụ này, các cơ sở có thể tránh được hoặc giảm bớt những khoản tiền bồi thường rất lớn mà họ có thể phải gánh chịu khi để xảy ra sự cố môi trường không khí, gây thiệt hại cho môi trường và con người.

Đối với các chủ dự án và các chủ đầu tư, phải thực hiện nghiêm túc các quy định về đánh giá tác động môi trường. Khi thực hiện nghĩa vụ này, phải đánh giá, dự báo và xây dựng các biện pháp cụ thể để giảm bớt những tác động tiêu cực mà dự án của mình có thể gây ra cho môi trường nói chung và môi trường không khí nói riêng.

Tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn thải khí, các tiêu chuẩn về tiếng ồn, độ rung, tiêu chuẩn mùi… và không được làm ảnh hưởng đến chất lượng môi trường không khí xung quanh khi tiến hành các hoạt động của mình.

Sớm xây dựng và ban hành mới Nghị định về phí bảo vệ môi trường đối với khí thải; Nghị định về Phí bảo vệ môi trường đối với tiếng ồn.

Thứ sáu: Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm pháp lý của các tổ chức, cá nhân trong bảo vệ môi trường không khí.

Cần phải nâng cao hơn nữa mức tối thiểu trong khung tiền phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường không khí theo hình thức xử phạt tiền.

Xác định rõ giới hạn của một số hành vi khi quy định nó là hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường không khí. Ví dụ, hành vi thải mùi hôi thối gây hại vào không khí (Điều 9 Nghị định 26/CP) sẽ chỉ bị xác định là hành vi vi phạm hành chính khi mùi hôi thối do một tổ chức cá nhân nào đó thải vào môi trường không khí là vượt quá giới hạn cho phép.

Cần ban hành một văn bản dưới luật xác định rõ các dấu hiệu định lượng cụ thể cho tội phạm môi trường nói chung, trong đó có tội gây ô nhiễm không khí, làm căn cứ cho việc định tội, phân biệt tội phạm với vi phạm hành chính trong lĩnh vực này.

Cần tính đến việc áp dụng trách nhiệm hình sự đối với các pháp nhân, trước hết là trong trường hợp áp dụng hình phạt tiền.

Loại hình phạt đã được áp dụng tương đối phổ biến trong lĩnh vực này ở nhiều nước trên thế giới.

Bổ sung thêm một số quy định về tội phạm môi trường không khí như: Tội vi phạm các quy định về tiếng ồn, độ rung, tội gây ô nhiễm nhiệt.

Hoàn thiện pháp luật về bảo vệ rừng và tài nguyên rừng.

Xây dựng hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường rừng thống nhất, đồng bộ, đầy đủ, cụ thể và có hiệu lực thực tế, trước hết phải khẳng định vai trò chủ đạo, hạt nhân của Luật Bảo vệ và phát triển rừng với việc xác lập các quy định, cụ thể, thực hiện trực tiếp, giảm thiểu các văn bản soạn kèm theo dễ làm biến dạng về nội dung của luật, gây ách tắc, khó khăn trong việc thực thi. Phương hướng tổng thể trước mắt để hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường rừng là, một mặt cần tập trung vào rà soát, bổ sung, sửa đổi các quy định của Luật Bảo vệ và phát triển rừng cho đầy đủ và cụ thể, trong đó đặc biệt cần chú trọng tới các quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước của các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp; công tác kiểm lâm; quyền lợi và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân được giao đất để trồng và bảo vệ rừng; kinh doanh lâm nghiệp; vấn đề cho thuê rừng và đất lâm nghiệp…, mặt khác, cần tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung một số quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành thuộc các ngành luật có liên quan đến pháp luật bảo vệ môi trường rừng như pháp luật đất đai, môi trường, tài nguyên nước, pháp luật hình sự, các quy định về xử phạt hành chính…
Hoàn thiện thể chế pháp lý về hệ thống tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường rừng, nhằm nâng cao hiệu quả tác động pháp luật của các cơ quan này trước hết là thiết lập một hệ thống quy hoạch ổn định lâm phận quốc gia của 3 loại rừng: rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất, Trên cơ sở đó, hoàn thiện cơ chế tổ chức quản lý và các chính sách áp dụng cho từng loại rừng, sử dụng tiềm năng tổng hợp của cả ba loại rừng; tiến hành phân cấp quản lý nhà nước về rừng và đất trồng rừng trên cơ sở các quy định cụ thể về trách nhiệm của Chính phủ, các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp; xác định trách nhiệm trực tiếp của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc bảo vệ và phát triển vốn rừng ở địa phương; đổi mới tổ chức kiện toàn hệ thống kiểm lâm theo hướng tăng cường sự quản lý thống nhất về tổ chức, nghiệp vụ để làm tốt chức năng bảo vệ rừng và kiểm tra, thanh tra công tác bảo vệ rừng của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở.

Bên cạnh việc kiện toàn hệ thống tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước, việc xây dựng một đội ngũ cán bộ hoạt động trong lĩnh vực bảo vệ môi trường rừng đủ mạnh để nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. Những yêu cầu cơ bản cho mỗi cán bộ từ Trung ương đến cấp cơ sở là có quan điểm chính trị vững vàng, đạo đức và lối sống trong sáng, trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao, đặc biệt là đối với các cán bộ kiểm lâm, để xứng đáng là lực lượng cốt cán trong sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng của đất nước.

Thể chế hoá quan điểm, chủ trường của Đảng và Nhà nước trong việc xã hội hóa công tác bảo vệ và phát triển rừng. Để hoàn thiện chính sách lâm nghiệp quốc gia, cần chuyển nền lâm nghiệp thuần túy quốc doanh, lấy khai thác rừng làm chính sang nền lâm nghiệp xã hội, lấy bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng là cơ bản. Để đạt được sự chuyển biến tích cực đó, con người phải được khẳng định là nhân tố trung tâm, quyết định trong hệ thống sinh thái “đất đai – rừng cây – con người”. Mọi chính sách, giải pháp phát triển rừng phải xuất phát từ lợi ích của dân trên cơ sở xây dựng mối quan hệ giữa người dân với rừng một cách hợp quy luật để tạo một hệ sinh thái bền vững. Xã hội hóa nghề rừng phải giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ lợi ích giữa người dân với Nhà nước nhằm phát huy mọi tiềm lực trong dân, thu hút nhân dân đầu tư trồng và khai thác nguồn lợi từ rừng, đồng thời trở thành lực lượng chủ chốt, là nhân tố trung tâm phát huy vai trò tích cực trong việc bảo vệ rừng, biến việc bảo vệ và phát triển rừng thành sự nghiệp của toàn dân.

Quan điểm về xã hội hóa nghề rừng cần được Nhà nước từng bước thực hiện trên cơ sở các chủ trường, chính sách, giải pháp đồng bộ và cụ thể. Nhà nước cần xúc tiến hoàn thành cơ bản chính sách định canh, định cư, đẩy mạnh việc thực hiện các chương trình xóa đói, giảm nghèo và phát triển kinh tế – xã hội các xã nghèo vùng cao. Những biện pháp quan trọng để đẩy nhanh mục tiêu xã hội hóa nghề rừng như hỗ trợ về vốn, kỹ thuật; tạo cơ chế thông thoáng để khuyến khích mọi tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư kinh doanh lâm nghiệp, bảo vệ và phát triển rừng; thông qua việc giao đất, giao rừng tới các hộ gia đình, các tổ chức có tư cách pháp nhân để thực hiện rừng phải có chủ thực sự và người lao động có quyền hưởng thành quả từ sản xuất, kinh doanh nghề rừng, phát huy khả năng khai thác các tiềm năng và lợi ích từ rừng, khả năng sản xuất của đất, góp phần bảo vệ đất, bảo vệ môi trường, tạo việc làm, tăng thu nhập và nâng cao đời sống cho đồng bào miền núi và người lao động nghề rừng, tạo động lực hấp dẫn để huy động mọi nguồn lực của nhân dân tham gia bảo vệ và phát triển vốn rừng.v.v.., cần được Chính phủ và các cơ quan chức năng nghiêm túc thực hiện.

Nghiên cứu và học hỏi những kinh nghiệm để bảo vệ rừng bền vững từ các quốc gia trên thế giới để xem xét, vận dụng xây dựng một mô hình quản lý rừng thích hợp trong điều kiện của Việt Nam là một chủ trường đúng đắn góp phần tích cực vào sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng của nước ta.

Nhìn chung, các quốc gia có rừng trên thế giới, đặc biệt là các nước phát triển và đang phát triển, đều nhận thức được tầm quan trọng của rừng đối với vấn đề bảo đảm môi sinh bên cạnh những lợi ích kinh tế. Chính phủ các nước trên thế giới, dưới góc độ pháp lý, đều thực hiện những chính sách, biện pháp cụ thể để có thể bảo vệ và phát triển rừng bền vững.

Tổ chức thực hiện tốt các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường rừng là một quan điểm chỉ đạo tích cực nhằm đạt được mục tiêu hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường rừng. Bảo vệ môi trường rừng bền vững không phải là mục tiêu, nhiệm vụ của một quốc gia riêng lẻ nào, càng không thể nằm trong phạm vi của một cộng đồng dân tộc, mà đây là vấn đề có tính chất xuyên quốc gia và quốc tế. Bằng việc tham gia các điều ước quốc tế, các quốc gia trên thế giới cùng nhau cam kết hợp tác thực hiện các quy định, các tiêu chuẩn để bảo vệ môi trường rùng của mỗi quốc gia, góp phần quan trọng ổn định và cân bằng hệ sinh thái chung toàn cầu.

Xây dựng các cơ chế, chính sách về phòng ngừa, giảm thiểu ô nhiễm:

Xây dựng Luật An toàn hoá chất và các văn bản hướng dẫn thi hành (từ 2007 đến 2012).
Xây dựng các tiêu chí xác định và phân loại các cơ sở gây ô nhiễm nghiêm trọng. Hình thành những hướng dẫn kỹ thuật phân loại các cơ sở gây ô nhiễm nghiêm trọng (hoàn thành năm 2007).
Xây dựng lộ trình xử lý các cơ sở gây ô nhiễm nghiêm trọng mới phát sinh. Tiến hành theo dõi đôn đốc kiểm tra giám sát việc thực hiện lộ trình này.
Xây dựng và ban hành tiêu chuẩn chất lượng nước theo vùng và các lưu vực sông. Triển khai đề án xây dựng và ban hành tiêu chuẩn chất lượng nước theo 3 vùng kinh tế trọng điểm và các lưu vực sông Hồng, sông cửu Long, sông Cầu, sông Sài Gòn – Đồng Nai (từ 2007 đến 2008).
Hoàn thiện cơ chế quản lý ứng cứu và khắc phục sự cố dầu tràn, cơ chế bồi thường thiệt hại do tràn dầu, cơ chế sử dụng tiền bồi thường (từ 2007 đến 2008). Xây dựng Kế hoạch quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu giai đoạn 2001-2010.
Ban hành văn bản quy định việc xử lý các vấn đề liên quan đến ảnh hưởng của sóng vô tuyến đối với sức khỏe cộng đồng. Cho đến nay, Luật bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn mới chỉ quy định về an toàn và kiểm soát bức xạ trong hoạt động y tế và nghiên cứu khoa học. Tuy nhiên, sự tác động của sóng vô tuyến điện đối với sức khỏe con người chưa được quan tâm. Đối với các tiêu chuẩn và hoạt động của các cơ sở phát sóng vô tuyến như trạm thu phát sóng rada, truyền thanh, truyền hình, điện thoại di động,… thường ảnh hưởng xấu tới sức khỏe con người đặc biệt là sức khỏe sinh sản và ảnh hưởng tới sinh hoạt hàng ngày như ảnh hưởng tới các thiết bị điện, điện tử trong nhà,… chưa được quy định trong các văn bản pháp luật. Do đó, Chính phủ nên ban hành Nghị định hướng dẫn chi tiết vấn đề này. Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Bưu chính viễn thông ban hành các thông tư hướng dẫn và kèm theo đó là các tiêu chuẩn cụ thể đối với điều kiện hoạt động và tiêu chuẩn kiểm soát việc thu phát tín hiệu loại này.

1.3.7. Xây dựng các chính sách về bảo tồn đa dạng sinh học:

Xây dựng Luật Đa dạng sinh học và các văn bản hướng dẫn thi hành (từ 2007 đến 2010). Trong đạo luật này cần quy định những nội dung cơ bản: Xác định một số khu vực (một số vùng) có giá trị sinh thái đa dạng, tổng hợp và đặc thù cần phải bảo vệ theo chế độ riêng (qui chế bảo tồn); Việc bảo vệ đa dạng sinh học phải được thực hiện trên cơ sở bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cộng đồng dân cư địa phương và các đối tượng có liên quan; cần có quy định về kiểm soát việc biến đổi gien và các biện pháp tích cực nhằm bảo vệ nguồn gen thiên nhiên, gen quí hiếm; Xác định các thành phần của đa dạng sinh học cần bảo tồn và sử dụng bền vững và xác định các quá trình và các loại hoạt động có thể có những tác động có hại đáng kể cho sự đa dạng sinh học; Quy định cấm các hành vi đưa các loài sinh vật lạ có thể đe doạ hệ sinh thái hiện có; quản lý và kiểm soát chặt chẽ các sinh vật hữu cơ bị biến đổi về gen nhằm loại bỏ những rủi ro do việc sử dụng các loại sinh vật hữu cơ gây ra; Đánh giá tác động môi trường khi tiến hành các dự án có thể có tác động có hại đáng kể cho sự đa dạng sinh học nhằm mục đích tránh hoặc giảm đến mức tối đa các tác động trên;

Quá trình xây dựng Luật đa dạng sinh học cũng chú ý lồng ghép các điều ước quốc tế vào pháp luật Việt Nam, trong đó phải kế đến Công ước của Liên Hợp quốc về đa dạng sinh học (năm 1992), Công ước RAMSAR (về vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế), Công ước năm 1972 về bảo vệ di sản văn hoá và tự nhiên của thế giới được ký kết dưới sự bảo trợ của UNESCO, một số điều ước quốc tế có tính khu vực (nhất là các điều ước được ký giữa các quốc gia thành viên ASEAN)…

Xây dựng pháp lệnh về an toàn sinh học (từ 2009 đến 2012).
Xây dựng và ban hành các chiến lược, kế hoạch, quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học. Hình thành Kế hoạch đa dạng sinh học cấp vùng cho 8 vùng, (từ 2007 đến 2009).
Hoàn thiện và trình ban hành Quy chế quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen và các sản phẩm của chúng (từ 2007 đến 2008), tạo tiền đề cho việc kiểm soát sinh vật biến đổi gen nhập khẩu vào Việt Nam từ nay đến 2010 và những năm tiếp theo.
Tăng cường cơ chế quản lý sinh vật lạ bao gồm: Ban hành các quy định về kiểm định siống, loài, nguồn gen nhập khẩu vào Việt Nam, và các quy định về kiểm dịch động vật, thực vật, và vi sinh vật (từ 2007 đến 2008).
Hoàn thiện các quy định về bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ liên quan các nguồn gen và tri thức bản địa, các cơ chế, chính sách về phát hiện và công nhận các loài động, thực vật, vi sinh đặc hữu, quý hiếm để đưa vào Sách Đỏ Việt Nam (từ 2008 đến 2009).
Thể chế hoá các quy định của Công ước CITES, xây dựng và ban hành các quy định về cơ chế cho phép buôn bán động, thực vật hoang dã nguy cấp theo quy định của Công ước CITES (1973) (từ 2007 đến 2008).
Xây dựng cơ chế chia sẻ lợi ích cho các cộng đồng dân cư sống trong các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia và vùng đệm (năm 2008). Xây dựng cơ chế chia sẻ công bằng lợi ích các nguồn gen (năm 2009).
Xây dựng và hoàn thiện thể chế quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia để hoàn thiện chức năng quản lý nhà nước của các bộ ngành trung ương, địa phương. Rà soát, sửa đổi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các Bộ, ngành có liên quan trong việc quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia (từ 2007 đến 2008).

1.3.8. Xây dựng các cơ chế khai thác hợp lý và bảo vệ tài nguyên:

Xây dựng cơ chế phối hợp quản lý giữa trun2 ương và địa phương nhằm thực hiện Chương trình trồng mới 5 triệu hecta rừng cần (năm 2007).
Hoàn thiện thể chế về quản lý tài nguyên và môi trường biển, ven biển. Hoàn thiện các quy định về việc khoanh vùng, thành lập các khu bảo tồn biển (2007); Xây dựng và ban hành quy chế bảo vệ môi trường trong hoạt động khai thác và nuôi trồng thuỷ sản (2008).
Tổ chức xây dựng cơ chế chia sẻ lợi ích cho các cộng đồng dân cư sống trong vùng duyên hải trong năm 2008. Tiến hành xây dụng các mô hình cải thiện sinh kế thay thế nếp sống dựa vào khai thác tài nguyên của các cộng đồng dân cư sống trong vùng duyên hải, dự kiến 3 mô hình thực hiện trong 3 năm 2008-2010.
Xây dựng và hoàn thiện thể chế về quản lý di sản tự nhiên. Hoàn thiện cơ chế tăng cường xử phạt các hành vi xâm phạm di sản tự nhiên (2007); Xây dựng cơ chế thu hút vốn đầu tư, tôn tạo và bảo vệ các di sản tự nhiên (2007); và Hoàn thiện cơ chế giám sát đối với việc tôn tạo và bảo vệ các di sản tự nhiên (2008).
Điều tra đánh giá và xây dựng quy hoạch, kế hoạch khai thác và sử dụng bền vững tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là sử dụng tiết kiệm nguồn tài nguyên không tái tạo (từ 2007 đến 2008). Tiến hành nghiên cứu các phương pháp lượng giá các nguồn tài nguyên thiên nhiên, bao gồm cả việc xây dựng và ban hành các quy định nhằm thể chế hoá việc lượng giá các nguồn tài nguyên, quy định khuyến khích hoạt động chế biến tài nguyên thiên nhiên ở dạng thô và các quy định hạn chế việc xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên ở dạng thô.
Xây dựng các cơ chế, chính sách hỗ trợ tái tạo tài nguyên (mô hình VAC, sử dụng tuần hoàn nước,….). Ban hành cơ chế khuyến khích cơ sở kinh doanh sử dụng tái tạo tài nguyên; các quy định hạn chế sử dụng lãng phí tài nguyên; Hướng dẫn quy trình phân loại, thu gom chất thải có thể tái chế và tái sử dụng (Sổ tay hướng dẫn kỹ thuật phân loại, thu gom chất thải có thể tái chế và tái sử dụng). Xây dựng cơ chế hỗ trợ doanh nghiệp áp dụng công nghệ tái chế, tái sử dụng chất thải (từ 2007 đến 2008).
Hoàn thiện cơ chế quản lý tổng hợp tài nguyên nước, bao gồm các quy định về quản lý và khai thác nước dưới đất (2007); hoàn thiện các quy định về quản lý và khai thác nước mặt (2007).

Xây dựng các cơ chế lồng ghép mục tiêu bảo vệ môi trường trong kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội:

Xây dựng Nghị định và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ gắn kết bảo vệ môi trường trong công tác lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế – xã hội. Xây dựng các văn bản hướng dẫn rà soát, điều chỉnh các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội của ngành và địa phương theo hướng gắn kết bảo vệ môi trường (từ 2007 đến 2008).
Thể chế hoá công tác Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) đối với các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển. Xây dựng và ban hành thông tư về lập, thẩm định và hoạt động sau thẩm định ĐMC đối với các chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển (2008); Xây dựng và ban hành các hướng dẫn kỹ thuật về ĐMC đối với các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (2008); và Xây dựng và ban hành các hướng dẫn kỹ thuật về ĐMC đối với các quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, đối với quy hoạch, kế hoạch khai thác và sử dụng tài nguvên thiên nhiên (tập trung trước hết cho tài nguyên đất, khoáng sản, nước) (từ 2008 đến 2009).
Thiết lập các chỉ số môi trường trong hệ thống chỉ tiêu về phát triển bền vững. Tập trung xây dựng và hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu thống kê về môi trường trong hệ thống về phát triển bền vững ở Việt Nam (2008); Xây dựng các hướng dẫn phương pháp thu thập, xử lý và tính toán các chỉ số thống kê về môi trường (2008); Xây dựng và ban hành các quy định về áp dụng chỉ số thống kê về môi trường (2008-2009). Triển khai thực hiện và hoàn thiện (từ 2010 đến 2015).

Xây dựng các cơ chế về xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường:

Sớm ổn định tổ chức của lực lượng Cảnh sát môi trường, triển khai Đề án thành lập và phát triển các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công về môi trường (2007).
Triển khai Đề án “Đưa nội dung bảo vệ môi trường vào hệ thống giáo dục môi trường quốc dân” (thực hiện theo Quyết định số 1363/QĐ-TTg neày 17/10/2001 của Thủ tướng Chính phủ) trong những năm từ nay đến năm 2010. Rà soát, đánh giá và hoàn thiện vào những năm tiếp theo.
Xây dựng và ban hành các cơ chế khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, doanh nghiệp và cá nhân vào đánh giá, tư vấn, giám định, công nhận, chứng nhận về bảo vệ môi trường và các dịch vụ công về môi trường (2007).
Xây dựng Đề án hỗ trợ việc thành lập các Hiệp hội về môi trường ở trung ương và địa phương (2007), thành lập các đơn vị sự nghiệp về môi trường (2008).
Xây dựng Đề án thành lập vị trí chuyên trách về quản lý môi trường cho cấp phường, xã, thị trấn (2008)
Xây dựng và áp dụng tiêu chí về môi trường trong công tác thi đua, khen thưởng (2007) và tổ chức giải thưởng môi trường hàng năm.
Hình thành và tăng cường năng lực các bộ phận tuyên truyền môi trường. Triển khai Đề án thành lập các bộ phận tuyên truyền về môi trường trong các cơ quan, tổ chức, đoàn thể ở Trung ương và địa phương (2007).
Xây dựng và ban hành các Quy định sự tham gia của các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp vào quá trình hoạch định chính sách về BVMT (2008); Quy định sự tham vấn của cộng đồng dân cư vào quá trình hoạch định chính sách về BVMT (2009).

1.3.11. Xây dựng các cơ chế, chính sách về tài chính cho bảo vệ môi trường:

Xây dựng Luật Thuế bảo vệ môi trường (từ 2008 đến 2012). Luật Thuế môi trường cần quy định rõ loại sản phẩm được coi là gây tác động xâu lâu dài đến môi trường và sức khỏe con người, các tổ chức, cá nhân phải nộp thuế, thuế suất, cơ quan quản lý và thu thuế, việc sử dụng nguồn thuê thu được phục vụ công tác bảo vệ môi trường.
Xây dựng luận cứ khoa học và ban hành các chính sách miễn giảm thuế hoặc ưu đãi về thuế suất, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu đối với các công nghệ xử lý ô nhiễm môi trường (các chính sách này được ban hành vào năm 2007).
Xây dựng và ban hành các chính sách miễn giảm hoặc ưu đãi về thuế suất, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế nhập khẩu đối với các doanh nghiệp tái chế, tái sử dụng chất thải. Hoàn thiện các cơ chế, chính sách về tài chính thu gom, xử lý chất thải nhằm khuyến khích việc áp dụng các công nghệ tái chế, tái sử dụng chất thải (năm 2007).
Xây dựng cơ chế khuyến khích tư nhân tham gia các hoạt động quản lý, thu gom, xử lý chất thải, khuyến khích và nhân rộng các mẫu hình tiêu thụ thân thiện môi trường (từ 2007 đến 2009).
Xây dựng Dự thảo Nghị định quy định các loại phí bảo vệ môi trường trình Chính phủ quyết định.

1.3.12 Hoàn thiện các quy định về thiệt hại và cách thức xác định thiệt hại về môi trường để áp dụng thống nhất trong việc xử lý các vi phạm, tranh chấp về môi trường.

Một trong những cơ sở rất quan trọng của việc xác định trách nhiệm pháp lý dù là trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính hay trách nhiệm hình sự trong lĩnh vực môi trường, là xác định thiệt hại – các dạng thiệt hại và mức độ thiệt hại môi trường. Việc xác định đúng và đủ thiệt hại môi trường là tiền đề quan trọng để xác định trách nhiệm cho các cá nhân, tổ chức có các hành vi vi phạm. Cho tới trước Luật bảo vệ môi trường 2005, do nhiều nguyên nhân cả khách quan và chủ quan, pháp luật môi trường vẫn để trống việc xác định thiệt hại môi trường, các tiêu chí và phương thức tính toán chi phí thiệt hại môi trường. Rõ ràng đây là một khiếm khuyết làm giảm đáng kể tính khả thi của các quy định về trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với thiệt hại về môi trường.

Luật bảo vệ môi trường 2005 đã khắc phục bước đầu khiếm khuyết đó. Luật xác định 2 dạng thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường:

– Suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường, các thành phần môi trường;

Thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường gây ra.

Luật cũng quy định về 3 mức độ của sự suy giảm (có suy giảm, suy giảm nghiêm trọng và suy giảm đặc biệt nghiêm trọng); cách xác định thiệt hại (giới hạn, phạm vi môi trường bị suy giảm, số lượng và mức độ thiệt hại của các thành phần môi trường bị suy giảm..); cách tính toán chi phí thiệt hại về môi trường (bao gồm cả chi phí thiệt hại trước mắt và lâu dài, chi phí xử lý cải tạo, phục hồi môi trường, giảm thiểu hoặc triệt tiêu nguồn gây thiệt hại…). Riêng việc xác định các thiệt hại về sức khoẻ, tính mạng, tài sản và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì theo quy định chung của pháp luật dân sự. Như vậy, Luật bảo vệ môi trường 2005 đã tính đến đặc thù của thiệt hại môi trường, đó là không chỉ có thiệt hại trực tiếp (suy giảm chức năng, tính hữu ích của các thành phần môi trường) mà còn có cả thiệt hại gián tiếp (sức khoẻ, tính mạng con người, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức do sự suy giảm chức năng môi trường gây ra..,), có thiệt hại hiện hữu, trước mắt và thiệt hại tiềm ẩn, lâu dài. Tuy nhiên, các quy định này cũng vẫn chỉ mang tính nguyên tắc định tính, do đó, Luật giao cho Chính phủ hướng dẫn chi tiết việc xác định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường làm căn cứ áp dụng vào quá trình đánh giá, giám định thiệt hại và chi phí thiệt hại trong những trường hợp cụ thể, đối với mỗi một thành phần môi trường cụ thể.

Các quy định chi tiết xác định thiệt hại môi trường sẽ là một căn cứ khoa học để định lượng trách nhiệm pháp lý của tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Ví dụ: cần xác lập mối tương quan giữa các tiêu chí xác định thiệt hại môi trường (3 cấp độ suy giảm chức năng môi trường; phạm vi diện tích môi trường bị suy giảm; số lượng và mức độ các thành phần môi trường bị suy giảm) với các tiêu chí định lượng khung hình phạt của các tội phạm môi trường như “nghiêm trọng”, “rất nghiêm trọng” và “đặc biệt nghiêm trọng” trong pháp luật hình sự hiện nay. Việc định lượng hoá mức độ nghiêm trọng của tội phạm trên cơ sở xác định mức độ thiệt hại môi trường sẽ làm cho các quy định về tội phạm môi trường khả thi hơn, việc áp dụng pháp luật để xét xử tội phạm về môi trường sẽ thống nhất, minh bạch hơn.

1.3.13. Hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường.

Trên cơ sở quy định của Luật bảo vệ môi trường 2005 về các hành vi bị nghiêm cấm, tiến hành rà soát, hệ thống hoá để:

Bổ sung mới các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật môi trường chưa được quy định tại các văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường cũng như trong các văn bản pháp luật chuyên ngành về khai thác, sử dụng các thành phần môi trường. Việc bổ sung các quy định về xử phạt vì phạm hành chính cũng phải được đặt trong mối liên hệ thống nhất với các quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật hình sự để loại bỏ tình trạng “vênh” giữa các văn bản. Cụ thể, một số tội phạm về môi trường có dấu hiệu bắt buộc là người có hành vi vi phạm pháp luật trước đó đã bị xử phạt vi phạm hành chính thế nhưng trong các văn bản pháp luật môi trường lại không quy định việc xử phạt hành chính đối với loại hành vi đó, do vậy, không thể truy cứu trách nhiệm hình sự
Loại bỏ sự trùng lặp, mâu thuẫn trong các quy định xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, nhất là những trường hợp cùng một hành vi vi phạm nhưng lại được quy định các mức xử phạt khác nhau trong các văn bản khác nhau dẫn đến áp dụng pháp luật không thống nhất.

Việc rà soát, hệ thống hoá các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường sẽ thuận lợi hơn vì được tiến hành trong bối cảnh Chính phủ đang được giao soạn thảo Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính. Ý tưởng của việc xây dựng Bộ luật này là sẽ thực hiện công tác pháp điển hoá đối với các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong mọi lĩnh vực nhằm làm cho pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trở nên đơn giản, rõ ràng, được ban hành đúng thẩm quyền và đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch, không trùng lặp và mâu thuẫn, dễ dàng và thuận tiện cho việc tra cứu, áp dụng. Vấn đề cần làm rõ là trong Bộ luật xử phạt vi phạm hành chính đó, những vấn đề về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực, ví dụ như lĩnh vực môi trường, được đề cập đến mức độ nào (các nguyên tắc đặc thù, phạm vi các loại hành vi vi phạm pháp luật môi trường có thể bị xử phạt..) còn những vấn đề nào để luật chuyên ngành quy định.

Định lượng lại mức phạt theo mức độ thiệt hại do ô nhiễm thực tế đã xảy ra. Đa số quy định xử phạt vi phạm hành chính hiện nay ấn định mức phạt “cứng”. Mức phạt này có thể thích hợp với một số loại thiệt hại nhưng trong nhiều trường hợp lại không đủ để bù đắp dù là phần nhỏ cho các hoạt động khắc phục thiệt hại, sự cố. Điều này vừa làm mất ý nghĩa bồi thường cho các thiệt hại mà hành vi vi phạm pháp luật gây ra vừa hạn chế tác dụng răn đe và ngăn chặn của biện pháp phạt, dễ dẫn tới tình trạng “thà vi phạm mà bị phạt” của các đối tượng liên quan, gián tiếp làm giảm hiệu lực thực tế của pháp luật nói chung.

1.3.14. Hoàn thiện các quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật Hình sự.

Việc hoàn thiện phải giải quyết được các bất cập trong các quy định về tội phạm môi trường trong Bộ luật Hình sự hiện nay là:

Làm rõ hơn đối tượng tác động của các tội phạm về môi trường. Phù hợp với quy định của Luật bảo vệ môi trường 2005 về 2 dạng thiệt hai do ô nhiễm, suy thoái môi trường, đối tượng chịu sự tác động của hành vi phạm tội môi trường không chỉ là môi trường và các thành tố của môi trường mà còn: là tính mạng, sức khoẻ , tài sản, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Nghiên cứu việc áp dụng trách nhiệm hình sự đối với các tổ chức, pháp nhân. Cho tới nay, pháp luật hình sự của Việt Nam mới chỉ quy định trách nhiệm hình sự đối với các cá nhân. Tuy nhiên các hành vi gây thiệt hại môi trường lại chủ yếu do các doanh nghiệp gây ra. Do đó, việc quy trách nhiệm cụ thể và áp dụng hình phạt rất khó thực hiện.
Định lượng lại khung hình phạt và mức phạt theo mức độ thiệt hại do ô nhiễm thực tế đã xảy ra, đảm bảo tính “liên thông”, nâng cao của mức phạt hình sự so với mức phạt hành chính vì trong phần lớn trường hợp, người có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường chỉ bị truy cứu trách nhiệm hình sự nếu trước đó đã bị xử phạt hành chính nhưng không chấp hành các nghĩa vụ khắc phục thiệt hại theo quyết định xử phạt hành chính.
Tiếp tục đổi mới cách thức quy định tội phạm về môi trường trong các văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao tính thống nhất, minh bạch của các quy định này. Trước mắt, từ góc độ thống nhất quan niệm về bảo vệ môi trường trong Luật bảo vệ môi trường 2005 và Bộ luật hình sự 1999, cần nghiên cứu việc tập hợp toàn bộ các quy định về tội phạm liên quan đến việc khai thác, sử dụng không hợp lý, lãng phí tài nguyên thiên nhiên (với tính chất là thành phần môi trường) vào Chương các tội phạm về môi trường của Bộ luật Hình sự. Hiện nay vẫn còn nột số tội phạm về thực chất là tội phạm môi trường nhưng lại được quy định ở các chương khác, ví dụ Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai, Tội vi phạm các quy định về quản lý rừng…được để ở Chương các tội xâm phạm trật tự quản lý kinh tế.

Tuy nhiên, về lâu dài, nên nghiên cứu việc quy định xử lý các vi phạm pháp luật về môi trường từ xử phạt hành chính đến các tội phạm về môi trường ngay trong các luật chuyên ngành (chẳng hạn xử phạt hành chính các vi phạm pháp luật về rừng và các tội phạm liên quan đến khai thác, sử dụng rừng sẽ được quy định trong Luật bảo vệ và phát triển rừng). Cách thức này sẽ góp phần đảm bảo tính hệ thống, toàn diện, thống nhất trong việc điều chỉnh mọi vấn đề liên quan đến bảo vệ một thành phần môi trường ngay trong một văn bản luật chuyên ngành (từ khai thác, sử dụng, xác định hệ tiêu chuẩn môi trường, khắc phục sự cố môi trường, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trường…). Hướng tiếp cận này tạo sự tiện lợi trong tìm kiếm, tra cứu, áp dụng pháp luật cũng như trong việc cập nhật, sửa đổi nhanh chóng, kịp thời.

1.3.15. Xây dựng các cơ chế hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường:

Xây dựng các tiêu chí và chuẩn bị các thủ tục để gia nhập và tham gia các hoạt động của công ướng Espoo – Công ước về đánh giá tác động môi trường xuyên biên giới (từ 2007 đến 2008).
Xây dựng chiến lược hợp tác với các quốc gia có chung đường biên giới và chung các con sông (năm 2007).
Xây dựng và ban hành thông tư về đánh giá tác động môi trường (ĐTM) xuyên biên giới (từ 2007 đến 2008). Xây dựng và ban hành thông tư hướng dẫn kỹ thuật, lập, thẩm định và hoạt động ĐTM và sau thẩm định ĐTM (bao gồm cả Cam kết bảo vệ môi trường) theo Luật BVMT sửa đổi (từ 2006 đến 2007).
Tăng cường năng lực về xây dụng và đề xuất phương án sử dụng hiệu quả các nguồn vốn quốc tế (từ 2008 đến 2010).

Hoàn thiện các thiết chế bảo vệ môi trường và cơ chế thực hiện

Về phương diện lý luận, phát triển nền kinh tế thị trường là nhằm đưa lại sự tăng trưởng về kinh tế, nhưng những hạn chế của nền kinh tế thị trường tự thân nó, không thể bảo đảm cho sự phát triển bền vững. Nhận thức được yêu cầu trên, Đảng và Nhà nước ta chủ trường tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trường, không ngừng đổi mới và nâng cao hiệu lực quản lý kinh tế của Nhà nước, mà một trong những nội dung cơ bản là xây dựng thế chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và phát triển bền vững, trong đó có mục tiêu bảo đảm sự bền vững về môi trường. Để thực hiện được điều này, cần tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về môi trường bằng việc đầu tư thích đáng các nguồn lực; củng cố và kiện toàn hệ thống quản lý nhà nước về môi trường, làm tốt quy hoạch phát triển và bảo vệ môi trường, phân cấp rõ trách nhiệm từ Trung ương xuống địa phương để đảm bảo không bị chia cắt nội dung quy hoạch. Thực hiện nghiêm túc chiến lược, quy hoạch, kế hoạch quốc gia về bảo vệ môi trường khi đã được Chính phủ phê duyệt. Kiện toàn và tăng cường năng lực hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường từ trung ương đến cơ sở, đặc biệt là ở cấp quận, huyện, phường, xã. Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra, áp dụng các biện pháp cưỡng chế, xử lý nghiêm các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Nhanh chóng áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý môi trường trước hết là thuế, phí, quỹ, tín dụng v.v… Tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành, chú trọng xây dựng năng lực ứng phó sự cố môi trường trong lực lượng vũ trang, tăng cường chức năng của lực lượng công an trong công tác kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường.

Đẩy mạnh công tác xã hội hoá môi trường, vận động, lôi cuốn ngày càng nhiều tầng lớp nhân dân tham gia bảo vệ môi trường. Tập trung giải quyết vấn đề từ gốc, tức là điều chỉnh ngay từ hành vi của mỗi công dân, mỗi tổ chức. Mặt khác, cũng cần nghiên cứu để có thể đưa công tác bảo vệ môi trường thành nội dung thường xuyên trong phong trào thi đua và là tiêu chuẩn bắt buộc để xét khen thưởng và xét đơn vị vững mạnh trong sạch của các tổ chức hoạt động liên quan đến môi trường.

Nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường cần quy định cụ thể các vấn đề sau:

– Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường, ban hành hệ thống tiêu chuẩn môi trường.

Xây dựng, chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách bảo vệ môi trường, kế hoạch phòng, chống khắc phục suy thoái môi trường, ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường. Kết hợp và lồng ghép hợp lý quá trình lập quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quá trình xây dựng chính sách bảo vệ môi trường. Đây là hình thức quản lý mang tính cơ bản và quan trọng nhất, nó là cơ sở, phương hướng hoạt động phòng, chống, khắc phục suy thoái, ô nhiễm, sự cố môi trường – hình thức quản lý này được thể hiện theo một nội dung, mà nội dung đó luôn luôn phù hợp với hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường và hệ thống tiêu chuẩn môi trường.
Xây dựng, quản lý các công trình có liên quan đến bảo vệ môi trường.
Tổ chức, xây dựng, quản lý hệ thống quan trắc, định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường, dự báo diễn biến môi trường.
Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án và các cơ sở sản xuất, kinh doanh.
Cấp, thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường.
Hình thành đồng bộ các thiết chế đủ mạnh và tổ chức khoa học mạng lưới các cơ quan, tổ chức bảo vệ môi trường trên các lĩnh vực;
Xây dựng các quan điểm, chính sách với các lộ trình cụ thể trong việc xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường, Nhà nước đứng ra tổ chức và huy động có hiệu quả mọi tiềm năng, tiềm lực của cộng đồng và xã hội trong công tác bảo vệ môi trường;
Có chính sách cụ thể nhằm khuyến khích các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực môi trường, xử lý ô nhiễm môi trường, xử lý chất thải công nghiệp, chất thải sinh hoạt…
Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường. Cơ chế quản lý và giám sát sự phát triển bền vững phải được thiết lập rõ ràng và có hiệu lực. Đây là những biện pháp hữu hiệu trong nội bộ cơ quan quản lý nhà nước về môi trường.
Đào tạo cán bộ về khoa học và quản lý môi trường; giáo dục, tuyên truyền, phổ biến kiến thức pháp luật về bảo vệ môi trường. (Việc nhận thức được pháp luật nói chung và pháp luật bảo vệ môi trường nói riêng (trong đó có ý thức pháp luật) là yếu tố quan trọng quyết định việc thực thi pháp luật. Để pháp luật bảo vệ môi trường được thực hiện toàn diện, thì việc phổ biến kiến thức, giáo dục tuyên truyền là những hình thức quản lý sâu rộng nhất, nó đến với người dân qua các lớp học về môi trường, qua báo, đài… tạo cho tổ chức, cá nhân một tư tưởng bảo vệ môi trường sâu sát).
Tổ chức nghiên cứu, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong lĩnh vực bảo vệ môi trường. Đẩy mạnh nghiên cứu xây dựng luận cứ khoa học phục vụ công tác hoạch định chủ trường, chính sách của Đảng và Nhà nước về bảo vệ môi trường; nghiên cứu, ứng dụng và chuyển giao công nghệ môi trường, công nghệ sạch, thân thiện môi trường, phát triển các công nghệ xử lý và tái chế, tái sử dụng chất thải; đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong bảo vệ môi trường; xây dựng và nhân rộng các mô hình về sản xuất sạch hơn; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, thạnh tra theo quy định của pháp luật về an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ; ban hành hệ thống tiêu chuẩn môi trường quốc gia; xây dựng và tổ chức thực hiện đề án thúc đẩy chuyển giao và ứng dụng công nghệ môi trường.

Để hoàn thiện hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường của Việt Nam trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước cần từng bước thực hiện cấc công việc sau đây:

Phát triển cơ quan quản lý, hành chính sự nghiệp môi trường trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường, thành lập Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường;
Kiện toàn cơ quan quản lý môi trường tại các Bộ, ngành. Một đơn vị chuyên môn chuyên trách quản lý môi trường ở Bộ, ngành có thể được thành lập mới hoặc kiện toàn chức năng tổ chức của Vụ Khoa học và Công nghệ. Do vậy, ở các Bộ, ngành cần thành lập Vụ Tài nguyên và Môi trường hoặc có thể là Vụ Khoa học, Công nghệ, Tài nguyên và Môi trường. Riêng đối với Bộ Quốc phòng nên thành lập Cục Tài nguyên và Môi trường hoặc Cục Khoa học, Công nghệ, Tài nguyên và Môi trường. Việc này cần được triển khai ngay và hoàn thiên trong giai đoan 2006-2010, phát triển và tăng cường nhân lực trong giai đoạn 2011-2020.
Thành lập Phòng Môi trường ở tất cả các Tổng công ty Nhà nước (90, 91), các Tập đoàn kinh tế nhà nước. Các Tổng công ty Nhà nước hay các Tập đoàn kinh tế nhà nước hầu hết đều có hoạt động chuyên ngành có liên quan trực tiếp tới việc sử dụng hoặc khai thác tài nguyên cho nên việc thành lập một đơn vị có chức năng quản lý bảo vệ môi trường trực thuộc là rất cần thiết. Đây là đơn vị chuyên môn chuyên trách thực hiện nhiệm vụ quản lý bảo vệ môi trường trong khuôn khổ hoạt động của doanh nghiệp loại này. Nhiệm vụ thành lập Phòng Môi trường ở các Tổng công ty Nhà nước được triển khai và hoàn thiện trong giai đoạn 2006-2010, phát triển và tăng cường nhân lực giai đoạn 2011-2020.
Tăng cường bộ phận quản lý môi trường tại sở Tài nguyên và Môi trường. Đối với cấp tỉnh, việc kiện toàn bộ máy chuyên môn về quản lý bảo vệ môi trường ở các Sở Tài nguyên và Môi trường về nguyên tắc vẫn phải đảm bảo quyền chủ động sắp xếp bộ máy của địa phương song cần đưa ra được những quy định mang tính hướng dẫn về các mô hình tổ chức bộ máy chuyên môn phù hợp với các điều kiện đặc thù về tính chất của địa bàn, xem xét các yếu tố như tốc độ đô thị hoá, công nghiệp hoá, tình hình phát triển kinh tế của địa phương để địa phương chủ động quyết định. Tuy nhiên, hiện nay có thể nhìn thấy việc quan trọng cần làm là tập trung vào nhiệm vụ tăng biên chế, song song với tăng số bộ phận thực hiện chức năng quản lý môi trường tại các Sở Tài nguyên và Môi trường.
Phát triển các Trung tâm Quan trắc môi trường tại địa phương. Hiện nay ở một số địa phương đã có Trung tâm Quan trắc môi trường. Tuy nhiên, để đáp ứng nhu cầu về quản lý môi trường ở các địa phương trong thời gian tới đòi hỏi phải có nhiều trung tâm quan trắc môi trường hơn nữa.
Phát triển bộ máy quản lý môi trường ở cấp huyện, cấp xã. Đối với cấp huyện, Phòng Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chuyẽn môn quản lý bảo vệ môi trường, cần hoàn thiện theo hướng có lãnh đạo cấp phòng trực tiếp phụ trách về môi trường và bố trí khoảng 2-3 cán bộ, công chức trực tiếp thực hiện các công việc quản lý bảo vệ môi trường, điều kiện và tính chất của địa bàn sẽ quyết định số nhân lực trực tiếp thực hiện quản lý bảo vệ môi trường. Đối với cấp xã, do tính chất đặc thù của cấp cơ sở nên phải đảm bảo nguyên tắc quản lý đa ngành, trong những năm tới từ nay đến 2010 có thể tiếp tục giao cán bộ địa chính – xây dựng giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Giai đoạn sau năm 2010 sẽ bố trí cán bộ chuyên trách công tác môi trường ở cấp xã. Do vậy, trong thời gian tới cần chú ý chuẩn bị công tác đào tạo cán bộ về quản lý bảo vệ môi trường để có thể thực hiện công tác này ở cấp xã. Đối với các địa phương có hoạt động công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, làng nghề cần đặc biệt quan tâm thúc đẩy đồng thời khuyến khích hình thành các Trung tâm Dịch vụ và Kỹ thuật môi trường. Từ 2011 thúc đẩy hoàn thiện thêm một bước hệ thống quản lý và tác nghiệp trong lĩnh vực môi trường ở địa phương.

Song song với việc từng bước kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường nêu trên, cần:

Nâng cao năng lực của đội ngũ công chức làm công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở tất cả các cấp, trong đó, đặc biệt chú trọng việc nâng cao năng lực của đội ngũ công chức làm công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở cấp huyện/quận, xã/phường.
Đầu tư các phương tiện phục vụ công tác quản lý một cách đồng bộ, đi thẳng vào công nghệ cao. Phải tích cực áp dụng các tiến bộ trong lĩnh vực công nghệ thông tin và công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Nhanh chóng đạt được những tiến bộ trong việc tạo lập một mạng lưới quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường có khả năng phản ứng nhanh nhạy trước bất kỳ sự cố môi trường nào xảy ra. Hệ thống này phải được tin học hoá.

Sử dụng công cụ pháp luật để xây dựng và cập nhật hệ thống thông tin về môi trường.

Cho tới nay có thể nói Việt Nam chưa công khai, minh bạch hoá thông tin tác động môi trường, đặc biệt là tác động huỷ hoại môi trường từ các khu công nghiệp, từ các doanh nghiệp nhà nước có công nghệ lạc hậu. Minh bạch thông tin sẽ góp phần định hướng hành vi của người dân. Những lực lượng bảo vệ môi trường sinh thái sẽ có động lực để hoạt động tốt hơn, nêu họ có thông tin đẩy đủ về những hiểm hoạ sinh thái mà các dự án công nghiệp sẽ gây ra cho cộng đồng. Khi thông tin không được công bố, thì dư luận xã hội không hình thành; doanh nghiệp chưa phải đối mặt với thái độ lựa chọn của người tiêu dùng. Trong tương lai, cần tăng cường trách nhiệm của cộng đồng dân cư, các nhóm lợi ích, làng xã, tạo điều kiện hình thành hội hiệp bảo vệ môi trường. Làm được như vậy, là góp phần xã hội hoá bảo vệ môi trường, biến việc đó thành mối quan tâm của toàn xã hội, và tạo điều kiện cho các nhóm quyền lợi giám sát Nhà nước, giám sát các dự án công cộng và hoạt động của các doanh nghiệp cỏ ảnh hưởng đến môi trường.

Phân tích một ví dụ cụ thể có thể thấy rõ sự bất cập trong hệ thống thông tin môi trường hiện nay. Trong lĩnh vực môi trường nước, các thông tin cần được thu thập, quản lý và công bố là rất lớn và đang do nhiều cơ quan quản lý, hiện tại chưa có bất kỳ thư mục dữ liệu quốc gia nào giúp cho người sử dụng xác định cơ quan quản lý thông tin.

Bảng: Các cơ quan chính có trách nhiệm quản lý dữ liệu nước

LOẠI THÔNG TIN

CHI TIẾT

CƠ QUAN

Tổ chức và pháp chế

Thông tin về pháp luật

Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành như Bộ NN&PTNT, Bộ Tư pháp

Thông tin về chức năng của các Bộ; HĐQGTNN; Tổ chức lưu vực sông; chức năng của các tỉnh.

Văn phòng Chính phủ, các Bộ, ngành và UBND các tỉnh

Phổ biến thông tin về thể chế và pháp luật

Các Bộ, ngành, UBND tỉnh, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, TW Đoàn TNCS, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân,…

Hành chính

Sử dụng đất

Công tác quản lý hành chính về đất, lập bản đồ địa hình, bản đồ sử dụng đất, v.v…

Tổng cục địa chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Sử dụng nước

Cấp phép khai thác nước mặt, nước dưới đất và xả nước thải

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Tài nguyên và Môi trường

Chất lượng nước

Các tiêu chuẩn về chất lượng nước

Bộ Khoa học và Công nghệ

Tài chính

Các đầu tư cho ngành nước và cung cấp tài chính

Bộ TC, Bộ Kế hoạch, các Bộ, ngành khác và UBND tình

Quy hoạch

Quy hoạch phát triển ngành, các kế hoạch dự án cụ thể

Bộ KH&ĐT, các Bộ, ngành khác

Quy hoạch tổng hợp tài nguyên nước quốc gia và lưu vực sông

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Kỹ thuật

Kinh tế xã hội

Các thông tin tổng quát về kinh tế xã hội

Tổng cục thống kê

Nguồn nhân lực, đói nghèo và việc làm

Bộ Lao động, thương binh và xã hội

Môi trường

Chất lượng nước

Bộ KH và CN, Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT

Các chỉ số môi trường chung

Bộ KH và CN

Khí hậu, KTTV

Khí hậu, lượng mưa, dòng chảy mặt

Bộ TN&MT

Nước dưới đất

Khối lượng, chất lượng, mức độ khai thác, sử dụng

Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT

Lâm nghiệp

Dữ liệu về lâm nghiệp, các khu bảo tồn, khu vực bị ảnh hưởng, khai thác, các vườn ươm …

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Thuỷ điện

Quản lý các nhà máy thuỷ điện, hồ chứa, phát điện và quản lý

Bộ Công nghiệp

Nông nghiệp

Sản xuất cây trồng và vật nuôi, sản phẩm đầu vào, thị trường, quy định

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Thuỷ sản

Các hoạt động nuôi trồng thuỷ sản, nuôi cá nước ngọt, quản lý, quy định

Bộ Thuỷ sản

Ytế

Sức khoẻ cộng đồng

Bộ Ytế

Giao thông thuỷ

Giao thông thuỷ; cảng

Bộ Giao thông

Cấp nước và vệ sinh môi trường

Các hoạt động xây dựng, giá thành, cấp nước và nước thải (ở khu vực đô thị)

Bộ Xây dựng

Các hoạt động xây dựng, giá thành, cấp nước và nước thải (ở khu vực nông thôn)

Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

Việc có quá nhiều cơ quan cùng có trách nhiệm mà không có một cơ quan đầu mối, chịu trách nhiệm chính về hệ thống thông tin như ví dụ trên đây cũng là tình trạng chung của các thông tin môi trường khác.

Vì vậy, trong tương lai, pháp luật không chỉ cần tạo điều kiện tốt hơn cho việc chỉ định cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm xây dựng, quản lý, cập nhật và cung cấp các thông tm về môi trường đối với từng thành tố môi trường cụ thể mà còn cần quy định ở mức độ khái quát khung thông tin và cấu trúc thông tin cần thiết cho từng loại thông tin cụ thể. Trong đó, việc chỉ định cơ quan đầu mối cũng là một trong những nội dung của đối mới quản lý nhà nước về môi trường; còn quy định về thông tin lại có những đặc thù cụ thể, chủ yếu liên quan tới các quy định về xây dựng các cơ sở dữ liệu điện tử.

Trong điều kiện công nghệ thông tin đã tương đối phát triển ở Việt Nam hiện nay, việc đầu tư xây dựng các cơ sở dữ liệu quốc gia về môi trường là điều hết sức cần thiết và hiệu quả. về mặt kỹ thuật và công nghệ, việc xây dựng các CSDL là điều nằm trong năng lực của các chuyên gia tin học ở nước ta. Tuy nhiên, ngay đối với những vấn đề thuộc về kỹ thuật và công nghệ của việc xây dụng các CSDL quốc gia về môi trường, sự can thiệp của pháp luật cũng là cần thiết vì một số lý do. Trước hết, do hầu hết các cơ sở dữ liệu hiện nay là do nhà nước đầu tư xây dựng, phục vụ trước hết nhu cầu quản lý của các cơ quan nhà nước, tiếp theo là nhu cầu của các công dân, tổ chức liên quan nên nhà nước cũng cần có quy định về loại công nghệ để cho phép các cơ sở dữ liệu đều được xây dựng bằng các công nghệ và ngôn ngữ lập trình thống nhất, đảm bảo mối liên kết tương thích giữa các CSDL với nhau, tránh lãng phí và bất cập trong xây dựng, sử dụng, khai thác, Nhưng điều quan trọng hơn mà pháp luật cần can thiệp vào việc xây dựng cáe CSDL chính là về nội dung các CSDL. Tư duy quản lý phổ biến ở Việt Nam cho tới nay là rất nhiều thông tin được coi là bí mật nhà nước, hoặc bí mật quản lý của cơ quan chủ quản. Việc truy cập vào các thông tin đó thường rất khó khăn, ngay cả đối với các cơ quan nhà nước không trực tiếp quản lý thông tin. Riêng đối với lĩnh vực môi trường, điều này chỉ góp phần làm cho các thông tin môi trường trở nên khó tiếp cận hơn, không có lợi cho công tác bảo vệ môi trường, phòng ngừa và khắc phục sự cố, v.v. Ngay cả khi xây dựng các CSDL, cho tới nay vẫn chưa có các quy chế rõ ràng về việc cung cấp thông tin từ các CSDL đó cho các đối tượng có nhu cầu nên việc khai thác vẫn chỉ là vấn đề nội bộ. Để khắc phục tình trạng này, góp phẩn đưa đúng và đủ các thông tin môi trường cần thiết về môi trường vào các CSDL, nâng cao hiệu quả khai thác, sử dụng đối với các thông tin môi trường, pháp luật cần đưa ra các quy dịnh khung về các hệ thống thông tin, CSDL nói chung và hệ thống thông tin, CSDL về môi trường nói riêng.

Tăng cường các giải pháp nâng cao ý thức pháp luật về bảo vệ môi trường trong toàn xã hội và phát triển các nguồn lực cần thiết để đảm bảo thi hành pháp luật về môi trường.

Việc hình thành và nâng cao ý thức cộng đồng đối với các vấn đề môi trường, đặc biệt là ý thức và thói quen tuân thủ pháp luật về môi trường có ý nghĩa quyết định sự thành công của việc thực hiện quan điểm bảo vệ môi trường là trách nhiệm của toàn xã hội và chủ trương xã hội hoá hoạt động bảo vệ môi trường,

Đẩy mạnh công tác tuyên truyền PBGDPL về môi trường, trong đó tập trung vào việc.

Xác định các đối tượng tuyên truyền PBGDPL về môi trường như: cán bộ, viên chức nhà nước, cán bộ quản lý và công nhân trong các doanh nghiệp, nông dân, thanh niên, sinh viên, học sinh, các tầng lóp nhân dân;
Lựa chọn nội dung hình thức và biện pháp tuyên truyền PBGDPL về môi trường phù hợp với từng loại đối tượng;
Kết hợp chặt chẽ đồng bộ tuyên truyền PBGDPL về môi trường với thi hành pháp luật về môi trường;
Xây dựng và củng cố đội ngũ báo cáo viên pháp luật về môi trường. Đội ngũ cán bộ này thông qua hoạt động của mình, bằng kết quả công tác sẽ góp phân nâng cao vai trò của pháp luật về môi trường, góp phần nâng cao ý thức pháp luật về môi trường cho cán bộ, nhân dân;
Đầu tư kinh phí và cơ sở vật chất cần thiết để đảm bảo hoạt động tuyên truyền PBGDPL về môi trường có hiệu quả;
Trên cơ sở định hướng công tác tuyên truyền PBGDPL về môi trường ở đơn vị, địa phương đã được xác định, cơ quan chức năng dự thảo kế hoạch dài hạn và ngắn hạn để tuyên truyền PBGDPL về môi trường. Trong Kế hoạch phải xác định cụ thể đối tượng, nội dung, biện pháp, cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm thực hiện, tiến độ, thời gian thực hiện;
Sử dụng tổng hợp các phương tiện, biện pháp tuyên truyền PBGDPL về môi trường.

Thông qua các phương tiện thông tin đại chúng như báo chí, đài phát thanh, truyền hình (xây dựng chuyên trang, chuyên mục, viết tin, bài…) Thông tin đại chúng là biện pháp được tiến hành phổ biến để nâng cao nhận thức cộng đồng về môi trường. Các thông tin về tình hình môi trường đều cần được báo, đài phát thanh, truyền hình, tờ tin… đăng tải tuyên truyền phổ biến đến nhân dân cả nước kể cả vùng sâu vùng xa. Nhiều chương trình phổ biến về môi trường và các vấn đề liên quan trên Đài phát thanh và truyền hình được cộng đồng ưa thích như: chương trình môi trường, chương trình bạn nhà nông, chương trình phổ biến khoa học và đời sống, v.v. đã đem lại hiệu quả lớn trong việc nâng cao nhận thức của cộng đồng về sử dụng môi trường có hiệu quả. Hệ thống thông tin, cổ động, loa đài ở các làng xã đang phát triển là phương tiện hỗ trợ đắc lực để công chúng hiểu và làm đúng pháp luật nên cần được đầu tư duy trì và nâng cấp về mặt kỹ thuật và có chính sách đãi ngộ hợp lý cho đội ngũ các cộng tác viên trong hoạt động này.

Tăng cường phối hợp tổ chức công tác tuyên truyền PBGDPL về môi trường giữa các đơn vị, địa phương.

Đặc thù của công tác tuyên truyền PBGDPL là hoạt động có nhiều chủ thể, nhiều đối tượng, nhiều nội dung, nhiều biện pháp, nhiều hình thức…Vì vậy, cần phải có sự chỉ đạo thống nhất và có sự phối hợp lẫn nhau để không chồng chéo hay bỏ sót đối tượng địa bàn và nội dung giáo dục pháp luật nhằm đạt được hiệu quả chung cao nhất.

Sự phối hợp tổ chức tuyên truyền PBGDPL về môi trường được thực hiện bằng các loại hình thức sau đây:

Phối hợp song phương, như phối hợp với Bộ giáo dục đào tạo để đưa pháp luật về môi trường vào hệ thống giáo dục quốc dân;
Phối hợp đa phương là sự phối hợp của nhiều ngành, đoàn thể trên cơ sở một Chỉ thị, Kế hoạch do cơ quan có thẩm quyền ban hành, trong đó Công tác tuyên truyền PBGDPL được tiến hành ở quy mô lớn, có tính chất xã hội hoá cao theo yêu cầu, nhiệm vụ chính trị từng đoạn. Ví dụ như phối hợp với Mặt trận tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ, Liên đoàn lao động…để tuyên truyền PBGDPL về môi trường cho các thành viên, đoàn viên, hội viên của các tổ chức này;
Phối hợp theo chức năng, nhiệm vụ được quy dịnh trong các văn bản QPPL, như phối hợp với các cơ quan thông tin đại chúng xây dựng chuyên trang, chuyên mục trên báo, đài để tuyên truyền PBGDPL về môi trường cho cán bộ và nhân dân. Hoạt động này được chỉ đạo và quản lý theo hệ thống dọc. Nội dung phối hợp gắn với chuyên môn nghiệp vụ và chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực.

Cần có những chính sách khuyến khích việc thu thập, kế thừa và phát triển kho tàng thơ, ca dao, tục ngữ dân gian; các hương ước, luật tục; các ca khúc, các tiểu phẩm sân khấu hiện đại về môi trường và bảo vệ môi trường, bảo vệ sự hoà hợp giữa môi trường thiên nhiên với con người. Chính những hình thức văn hoá, nghệ thuật này đã có tác dụng nâng cao nhận thức của cộng đồng rất có hiệu quả. Trong đào tạo các nguồn nhân lực bảo đảm cho ban hành và thi hành pháp luật về môi trường ở Việt Nam, cần phải kết hợp các hình thức đào tạo và các cấp đào tạo khác nhau, vấn đề đào tại lại, đào tạo sau đại học, đào tạo nâng bậc và đặc biệt là đào tạo liên tục có ý nghĩa rất quan trọng đối với mọi đối tượng liên quan tới các hoạt động bảo vệ môi trường. Các trường quản lý cán bộ của các ngành, các trường đại học chuyên ngành hàng năm cần tổ chức các chương trình đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý các lĩnh vực môi trường liên quan, cho đội ngũ cán bộ, doanh nghiệp, tổ chức hiệp hội hoạt động trong lĩnh vực môi trường .

Việc giáo dục về môi trường trong chương trình giáo dục phổ thông cũng cần được đặt ra một cách nghiêm túc. Ngành giáo dục phổ thông Việt Nam mỗi năm thực hiện chương trình giáo dục đối với trên dưới 20 triệu học sinh. Các nội dung giáo dục môi trường hiện đang được lồng ghép vào nhiều môn học khác nhau như môn học địa lý, giáo dục công dân và một số môn xã hội khác… Ngoài ra các chương trình ngoại khoá như tổ chức cho học sinh tham gia phong trào trồng cây, bảo vệ rừng, tham gia các phong trào xanh, sạch, đẹp, phong trào nước sạch và vệ sinh môi trường cũng cung cấp những kiến thức thực tế và xây dựng ý thức của học sinh đối với tài nguyên, môi trường.

Trong hệ thống các trường trung cấp, trường công nhân kỹ thuật thuộc khu vực công và dân lập, các nội dung giáo dục môi trường chưa thật sự được quan tâm đưa vào chương trình đào tạo kỹ năng, nghiệp vụ.

Ngoài ra, trong điều kiện xã hội hóa các hoạt động về môi trường, việc các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động nghiên cứu, bảo vệ môi trường, ngăn ngừa các vi phạm về môi trường, thậm chí tham gia tích cực hơn vào quy trình lập pháp về môi trường là điều có thể dự đoán trước. Các tổ chức, cá nhân này cũng là những người hoặc vì lợi ích, hoặc vì tình nguyện mà tham gia họat động môi trường. Một thực tế đặt ra là trình độ chuyên môn đối với vấn đề bảo vệ và phát triển môi trường của họ rất không thống nhất. Do đó, vấn đề nguồn nhân lực của các đối tượng là chuyên gia của các tổ chức này cũng cần phải được pháp luật quy chuẩn. Đồng thời, pháp luật cũng phải quy định những chính sách hợp lý để khuyến khích các chuyên gia tham gia vào hoạt động của các tổ chức phi chính phủ, góp phần nâng cao năng lực chuyên môn và hiệu quả họat động của các tổ chức.

Tăng cường nguồn lực tài chính

Một trong những khó khăn của việc thực hiện nghiêm chỉnh các quy định pháp luật về môi trường hiện nay là sự thiếu hụt kinh phí cả ở cấp trung ương và cấp địa phương. Do đó, để các quy định được thực hiện tốt, pháp luật cần có quan điểm mở đối với việc huy động các nguồn vốn mới phục vụ cho môi trường. Tại thòi điểm hiện nay, các nguồn vốn có thể huy động bao gồm:

Chi ngân sách: pháp luật Việt Nam đã có những quy định rất cụ thể về chi ngân sách nói chung và chi ngân sách cho môi trường nói riêng. Tuy nhiên, các quy định đó chưa gắn kết được một cách hữu cơ giữa chi và thu trong hoạt động môi trường. Do đó, cần bổ sung thêm các quy định tăng thu ngân sách từ các hoạt động về môi trường. Cụ thể là, cần tính toán đầy đủ chi phí môi trường trong sản xuất kinh doanh; xử lý các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất không có đẩy đủ trang thiết bị, quy trình bảo vệ môi trường; yêu cầu nghiêm ngặt về thực hiện nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường đối với mọi dự án sản xuất, kinh doanh; có cơ chế pháp lý thực sự hữu hiệu và dân chủ để các tác nhân ngoài kênh Chính phủ tham gia vào việc phát hiện những dự án, kể cả dự án của Nhà nước, không đảm bảo yêu cầu về môi trường; thực hiện nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền; đánh thuế tài nguyên thiên nhiên và môi trường – điều kiện tiên quyết đảm bảo tính bền vững của công tác bảo vệ môi trường.

Đóng góp của các tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước: Đây có thể là nguồn tài chính tương đối lớn phục vụ cho các mục tiêu bảo vệ, bảo tồn và phục hồi, cải thiện môi trường nói chung. Các nguồn đóng góp này có thể được thực hiện dưới hình thức thành lập hoặc đóng góp vào các quỹ cho các mục đích chi tiêu cụ thể. Chẳng hạn quỹ phục hồi môi trường, v.v. Hiện nay, pháp luật quy định về việc đóng góp của các tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước cho các quỹ trong nước chủ yếu được ban hành dưới dạng các quy chế kèm theo các văn bản cấp chính phủ hoặc cấp bộ. Hơn nữa, các hình thức quỹ hỗn hợp, trong đó có sự đóng góp kinh phí từ nhiều nguồn tài chính khác nhau, kể cả từ ngân sách và từ các nguồn phi ngân sách cũng chưa có quy định cụ thể. Đây là điểm pháp luật cần bổ sung.

Đóng góp của các công dân. Đóng góp của người dân thể hiện cụ thể nhất là việc nộp phí môi trường cho việc vệ sinh môi trường. Tuy nhiên, đó mới chỉ là những đóng góp nhỏ, trực tiếp phục vụ nhu cầu thiết yếu của cuộc sống hàng ngày. Trong điều kiện xã hội hóa, việc huy động nguồn đóng góp tự nguyện trong nhân dân càng đóng vai trò quan trọng hơn. Tuy nhiên, do pháp luật còn chưa đủ chặt chẽ, người dân còn ngại.

Tuy Luật Môi trường 2005 đã bổ sung một số quy định về nguồn lực tài chính cho môi trường nhưng đó mới chỉ là những quy định mang tính nguyên tắc, chưa thể áp dụng trong thực tế nếu không được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật khác.

Hoàn thiện cơ chế xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp

Khi xây dựng cơ chế bảo đảm thực thi pháp luật về môi trường cần chú trọng cả ba thành tố cơ bản, đó là: (i) Tăng cường hiệu lực, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước về bảo vệ môi trường như cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thanh tra, giám sát thực thi pháp luật về môi trường, cơ quan tài phán…; (ii) Hình thành các trình tự, thủ tục thi hành pháp luật bảo vệ môi trường một cách hiệu quả, đồng bộ, khả thi…; (iii) Tăng cường hiệu lực của các biện pháp chế tài hành chính, hình sự, dân sự bằng việc đổi mới cơ chế xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường, trong đó:

+ Về biện pháp xử lý hành chính.

Hoàn thiện các quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường theo hướng triệt để tuân thủ phương châm phòng ngừa là chính. Do vậy, tỉ lệ các quy định có liên quan đến các biện pháp phòng ngừa ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường sẽ chiếm nhiều hơn so với các quy định khắc phục ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; quy định chi tiết hơn tính chất và mức độ vi phạm trên cơ sở các chỉ tiêu về môi trường, như tiêu chuẩn xả thải, tổng lượng thải, hàm lượng các chất độc hại, thời điểm thải…; phát hiện và bổ sung thêm các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường và các mức xử lý tương ứng; quy định rõ ràng, chi tiết hơn đối với trách nhiệm phải khắc phục hậu quả xấu gây ra cho môi trường từ các hành vi xử nước thải, rác thải. Tiến tới quy định rõ trách nhiệm phải lao động bắt buộc để dọn sạch những khu vực mà đối tượng đã gây bẩn; mức xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường phải tương ứng với mức phạt hành chính trong các lĩnh vực khác; khắc phục tình trạng trùng lặp, mâu thuẫn giữa các quy định về bảo vệ môi trường với bảo vệ một số tài nguyên đã được quy định trong các văn bản pháp luật khác. Để tránh sự trùng lặp các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, văn bản pháp luật về xử lý hành chính trong lĩnh vực môi trường chỉ tập trung ở một số nội dung sau: Các hành vi vi phạm pháp luật về tài nguyên và môi trường nhưng chưa có văn bản riêng nào quy định; các quy định liên quan đến tiếng ồn, độ rung; các quy định về bảo vệ môi trường không khí; các quy định liên quan đến xả thải các loại chất thải; các quy định về bảo vệ môi trường cảnh quan; các quy định về vệ sinh nơi công cộng; các quy định đối với một số hoạt động có nguy cơ gây ô nhiễm, sự cố môi trường nghiêm trọng…

+ Về biện pháp xử lý hình sự.

Để các quy định về tội phạm môi trường có thể được áp dụng có hiệu quả trên thực tế, cần phải được hoàn thiện pháp luật hình sự trong lĩnh vực này, trong đó yêu cầu có tính nguyên tắc là phải định lượng khung hình phạt các tội phạm môi trường sao cho tương ứng với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường. Việc giải thích rõ các mức độ nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng của hậu quả do hành vi vi phạm pháp luật gây nên sẽ tránh được sự tuỳ tiện không được phép có trong quá trình áp dụng pháp luật hình sự. Đây sẽ là nội dung quan trọng của các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật Hình sự. Giá trị khoa học và thực tiễn của Bộ luật Hình sự nói chung, của Chương XVII nói riêng phụ thuộc rất nhiều vào việc định lượng một cách chính xác và hợp lí các khung hình phạt.

Một số định hướng cơ bản làm căn cứ cho việc định lượng khung hình phạt các tội phạm về môi trường là: Việc định lượng khung hình phạt các tội phạm về môi trường phải được tiến hành trên các cơ sở khoa học môi trường và khoa học pháp lí vững chắc, trong đó cơ sở pháp lí cho phép xác định loại tội phạm, các dấu hiệu cơ bản của tội phạm và khung hình phạt tương ứng với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội, còn cơ sở khoa học môi trường sẽ cho phép xác định một cách cụ thể tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội thể hiện ở những thiệt hại về mặt khách quan, những hậu quả về mặt môi trường mà hành vi phạm tội gây ra như mức thiệt hại về tài sản, về tính mạng và sức khoẻ của con người, thiệt hại về sinh thái, về đa dạng sinh học, về cảnh quan… Khoa học môi trường có ý nghĩa rất lớn đối với việc định lượng khung hình phạt các tội phạm về môi trường, ý nghĩa đó thể hiện trước tiên ở việc khoa học môi trường giúp xác định tính chất, mức độ của những thiệt hại môi trường mà hành vi của con người mang lại, ở việc khoa học môi trường giúp tạo ra những công cụ, những nguyên tắc để xác định hiện trạng môi trường xác định ảnh hưởng của con người đối với các yếu tố cấu thành cụ thể của môi trường hay đối với toàn bộ môi trường.

Đeể đảm bảo tính tương thích giữa khung hình phạt của tội phạm với tính chất và mức độ nguy hiểm của hành vi phạm tội, cần phải định lượng rõ các yếu tố có tính khách quan của tội phạm như tính chất quan trọng của quan hệ xã hội bị xâm hại, tính chất và mức độ hậu quả, tính chất và mức độ lỗi, tính chất của động cơ, mục đích phạm tội. Chỉ dừng lại ở mức định tính khung hình phạt trong một số trường hợp đặc biệt (khi việc định lượng gặp phải những khó khăn do khoa học môi trường chưa cho phép tiếp cận).

Tính khả thi của các qui định về tội phạm môi trường phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động áp dụng pháp luật bảo vệ môi trường, bởi lẽ, trong cấu thành tội phạm cơ bản của đa số các tội phạm về môi trường, các nhà làm luật đều qui định một dấu hiệu bắt buộc là người có hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường đã bị xử phạt hành chính mà cố tình không thực hiện các biện pháp khắc phục theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gây hậu quả nghiêm trọng thì mới bị coi là tội phạm, vì vậy, trong các trường hợp này, việc định lượng các mức cụ thể của khung hình phạt các tội phạm về môi trường chỉ được xác định sau khi trách nhiệm hành chính đã được áp dụng mà không đạt được kết quả.

+ Về giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trường.

Cần có qui định cụ thể để phân biệt rõ hơn hai loai trách nhiệm pháp lí đối với các hành vi gây hại môi trường – trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm khắc phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm. Trước hết, cần thống nhất quan điểm chung là, bồi thường thiệt hại và khôi phục tình trạng môi trường bị ô nhiễm là hai loại trách nhiệm pháp lí có bản chất hoàn toàn khác nhau (mặc dù chúng có liên quan chặt chẽ với nhau và người có hành vi làm ô nhiễm môi trường gây thiệt hại phải đồng thời gánh chịu hai loại trách nhiệm này). Cụ thể:

Trách nhiệm bồi thường thiệt hại là trách nhiệm dân sự – trách nhiệm của người gây thiệt hại đối với người bị thiệt hại. Trách nhiệm này được áp dụng khi có đủ các dấu hiệu cấu thành sau đây: (i) xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường; (ii) có thiệt hại thực tế xảy ra; (iii) có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả và (iv) người có hành vi vi phạm có năng lực hành vi dân sự và có lỗi.
Trách nhiệm khôi phục môi trường được áp dụng khi chất lượng môi trường sống bị suy giảm do hành vi làm ô nhiễm môi trường hoặc gây sự cô gây nên. Trong trường hợp này, yếu tố thiệt hại không có ý nghĩa quyết định. Hiểu cách khác, người có hành vi làm ô nhiễm môi trường, gây sự cố môi trường phải có trách nhiệm khôi phục lại tình trạng môi trường ngay cả khi các hành vi này chưa gây thiệt hại trên thực tế. Chúng ta đều biết rằng số lượng, chất lượng các thành phần môi trường có ảnh hưởng tới sự tồn tại và phát triển của cả cộng đồng xã hội. Trách nhiệm bảo đảm chất lượng môi trường sống sao cho phù hợp với đời sống của con người là trách nhiệm của Nhà nước. Khi có hành vi làm ảnh hưởng tới chất lượng môi trường sống, Nhà nước có quyền và nghĩa vụ phải áp dụng các biện pháp buộc tổ chức, cá nhân có liên quan phải khôi phục lại tình trạng môi trường đến trạng thái có thể chấp nhận được để đảm bảo an toàn cho sức khoẻ cộng đồng và sinh thái. Tuy nhiên, xuất phát từ sự khác nhau về mục đích và hình thức khai thác, sử dụng các thành phần môi trường nên cần phải có sự phân biệt cách thức áp dụng loại trách nhiệm này.

Bên cạnh đó, pháp luật cũng cần có các qui định về việc xác định mức độ thiệt hại do ô nhiễm môi trường và sự cố môi trường. Cụ thể, cần phân loại thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên làm 2 nhóm như sau: (i) Thiệt hại về tính mạng, sức khoẻ, tài sản của các tổ chức và cá nhân (gọi tắt là thiệt hại về kinh tế và sức khoẻ của người dân). Đối tượng bị thiệt hại là các tổ chức và cá nhân cụ thể, được xác định. Cách xác định thiệt hại này được áp dụng theo các quy định chung tại Điều 612, 613, 614 Bộ luật Dân sự. (ii) Thiệt hại về tài nguyên và môi trường sinh thái (gọi tắt là thiệt hại về môi trường). Đối tượng bị thiệt hai là Nhà nước và cộng đồng dân cư. Cách xác định thiệt hai về môi trường cần được tính theo các khoản: Chi phí hợp lí cho việc phục hồi lại tình trạng môi trường ban đầu đã bị huỷ hoại; những tổn thất do không sử dụng được các thành phần môi trường bị ô nhiễm, bị hư hại; những tổn thất dưới dạng các thu nhập không nhận được (lợi nhuận bị mất đi); chi phí hành chính và chi phí kĩ thuật cho viêc khảo sát, phân tích, đánh giá chất lượng môi trường trước và sau khi phục hồi…

Trong quá trình xem xét và giải quyết các tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại gây nên bởi ô nhiễm, hai loại thiệt hại này nhất thiết phải được tính độc lập, riêng rẽ với nhau để thuận tiện cho việc xác định trách nhiệm bồi thường đối với từng đối tượng cụ thể.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alexandre Charles Kiss, Environmental Law, IUCN Environment Policy and Law Paper, 1986.

2. Bài viết “ Tìm hiểu chính sách và luật pháp môi trường ở Mỹ, Tạp chí Luật học số 4, 1995.

Bài viết “Chủ tịch nước Trần Đức Lương làm việc với Lãnh đạo Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp về công việc ký kết và thực hiện Điều ước quốc tế của CHXHCN Việt Nam”, Báo Nhân dân 10-4-2003.
Bài viết “Khái quát kinh nghiệm quốc tế điều chỉnh pháp luật về môi trường” của TS. Trần Hồng Hà in trong Kỷ yếu Hội thảo chuyên đề về Thực trạng pháp luật môi trường Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế – Viện KHPL 2003.
Bài viết “Một số suy nghĩ bước đầu về nội luật hoá các quy định của pháp luật môi trường quóc tế tại Việt Nam” của TS. Lê Thành Long in trong Kỷ yếu Hội thảo chuyên đề về Thực trạng pháp luật môi trường Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế – Viện KHPL 2003.
Báo cáo “Tương lai chung của chúng ta” của Hội đồng Thế giới về Môi trường và Phát triển (WCED) của Liên họp quốc năm 1987.
Báo cáo ASEAN tại Hội nghị Thượng đỉnh thế giới” về phát triển bền vững.
Các quy định pháp luật về môi trường. Tập 1,2,3. Nxb Thế giới. Hà Nội – 1999.
Công ước Basel về kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu huỷ chúng.
Công ước Bamako năm 1991 về việc kiểm soát các chất thải độc hại.

1l. Công ước của Liên hợp quốc năm 1997 về luật sử dụng các nguồn nước quốc tế vào các mục đích phi giao thông. FAO, Legislative Study, No. 65, Sources of International Water Law, Development Law Series F AO Legal Office, Rome, 1998.

Công ước năm 1946 quy định về đánh bắt cá voi.
Công ước năm 1976 về bảo vệ sông Rhine không bị ô nhiễm do muối chlorides gây ra có hiệu lực vào năm 1985.
Công ước năm 1980 về bảo tồn các nguồn tài nguyên sinh vật sống ở Nam Cực.
Công ước toàn cầu năm 1973 về buôn bán quốc tế các loài động thực vật bị đe doạ và có hiệu lực năm 1975.
Công ước Viên năm 1985 về chống suy giảm tầng ô-zôn.
Công tác tư tưởng văn hoá, khoa giáo và nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng. Nxb Chính trị Quốc gia. Hà Nội – 2001
Công văn số 1320/CP-KG ngày 6/11/1998 của Chính ohủ về triển khai thực hiện Chỉ thị số 36/CT-TW của Bộ chính trị.

19. Cơ cấu tổ chức cơ quan bảo vệ môi trường của các nước trên thế giới và việc hoàn thiện bộ máy tổ chức bảo vệ môi trường cấp trung ương của Việt Nam – Cục Môi trường – 4/1999.

20. Các Báo cáo hiện trạng môi trường Việt Nam từ năm 2000 đến nay.

21. Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA), Hà Nội 2005.

Carwardine, sổ tay về môi trường, 1990. Lyster, Luật pháp quốc tế về đời sống hoang dã, 1985.
Chỉ thị số 36/CT-TW ngày 25-6-1998 của Bộ chính trị về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Công ước Bamako năm 1991 về việc kiểm soát các chất thải độc hại.
Công ước Basel về kiểm soát việc vận chuyển qua biên giới các phế thải nguy hiểm và tiêu huỷ chúng.
Công ước của Liên hợp quốc năm 1992 về đa dạng sinh học.
Công ước luật biển năm 1982.
Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Viện khoa học pháp lý, Bộ tư pháp năm 2000 “Cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xây dựng pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán ở Việt Nam”.
Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủ tướng Chính phủ).
Environmental laws of the southeast asian countries: apreliminary assessment – Alan KJ Tan – 1998.

31. Environmental Protection and Sustainable Development, World Commission on Environmental Development, 1987, Graham and Trotman.

FAO, Land, Food and People, Rome: 1984.
Giáo trình Luật Môi trường- Trường Đại học Luật Hà Nội, NXb Công an nhân dân 2006, trang 32. Chủ biên: PGS. TS Lê Hồng Hạnh, TS Vũ Thu Hạnh.
Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật – Đại học quốc gia, Khoa luật, Nxb ĐHQG Hà Nội, 2001.
Giáo trình Triết học Mác-Lênin, Nxb CTQG, Hà Nội 2002.
Hành trình vì sự phát triển bền vững 1972, 1992, 2002 – Cục Môi trường – 2002.
Hai mốt chương trình vì sự nghiệp thay đổi – Cục Môi trường.
Hiệp định năm 1972 về chất lượng nước hồ Great Lake giữa Canada và Mỹ.
Hiệp định nãm 1978 về chất lượng nước về Hồ Lớn giữa Mỹ và Canada.
Hiệp định năm 1985 về bảo tồn tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên gồm các thành viên Indonesia, Brunei, Malaysia, the Phillipines, Singapore and Thailand.
Hiệp định năm 1995 về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mê Công.
Hiệp ước năm 1909 về các vùng nước biên giới giữa Mỹ và Canada.
Hội thảo về vai trò của toà án trong việc thúc đẩy luật pháp trong lĩnh vực phát triển bền vững – Comlombo, Sri lanka 1997.
International Environmental Law. Vol.3 UN.
International Legislative Materials, Vol.XXVIII, May, 1989.
IWF QRC/386 và International Environment Law, UN, Vol.3.
J.G. Lammers, Pollution of International watercourses, Matinus Nijhoff Publishers, 1984.
Keesing’s Record of World Events, 1989.
Khoa học, Kinh tế, Kỹ thuật số 38/1995.
Lara Fowler, FROM TECHNICAL FIX TO REGULATORY MIX: JAPAN’S NEW ENVIRONMENTAL LAW, Pacific Rim Law & Policy Journal – March 2003.
Luận án phó tiến sỹ luật học “Cơ sở khoa học của việc hoàn thiện khung pháp luật đâu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam”. NCS. Lê Mạnh Tuấn, Hà Nội 1996.

52. Luận án tiến sỹ “Đổi mới và hoàn thiện khung pháp luật kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường Việt Nam”, NCS Nguyễn Minh Mẫn.

53.Luận án tiến sỹ luật học “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại Việt Nam NCS. Vũ Thu Hạnh, Hà Nội 2004.

54. Luận án tiến sỹ luật học “Xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật thị trường chứng khoán ở Việt Nam”. NCS. Phạm Thị Giang Thu, Hà Nội 2002.

Malcolm N. Shaw, International Law, M Grotius Publicationg Cambridge University Press, 1991.
Minh Tâm, Khan hiếm nguồn nước ngọt – Vấn đề “gõ cửa” mỗi quốc gia, Quân đội Nhân dân, ngày 21 tháng 3 năm 1999.
Nghị quyết 3281 năm 1974 của Đại hội đồng Liên hợp quốc.
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 của Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020.
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02.6.2005 của Bộ chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.
Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp môi trường (Báo cáo tổng hợp) – Viên Nghiên cứu khoa hoc pháp lý -12/2000.
Nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc 42/186 năm 1987.
Nguyễn Văn Cương, “Quan niệm của Nhật Bản về Luật dân sự” (Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 6, tháng 7/2001).
Những vấn đề môi trường liên quan đến thương mại Việt Nam – Trung Quốc và các giải pháp xử lý những vấn đề đặt ra đối với hàng xuất nhập khẩu qua biên giới Việt – Trung – Bộ Thương Mại – 7/2003.
Official Records of the GA, 44th Session, Supplement No.25 – A/44/25.
Peter Malanczuk, Akerhurst’s Modern Introduction to International Law, London 1997,

66. Quy chế sông Uruguay, Uruguay Ministerio de Rlaciones Exteriores, Actos Internationales Uruguay-Argentina, 1830-1980, (Montevideo, 1981).

Report of the United Nationg Water Conference, Mar del Plata, 1977 (E/CONF.70/29), p. 25.
S. V. Chemichenko, Obectivmie granixn mejdunarodnovo prava i sootnosenie mejdunarodnovo prava i vnutrigoxitdarstvenovo prava [Giới hạn khách quan của công pháp quốc tế và moi quan hệ giữa pháp luật quốc tế và pháp luật trong nước], Sovietski Ejegodnik Mejdunarodnovo Prava 1984.
Shiro Kawashima, A survey of environmental law and policy in Japan, North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation (Winter 1995).
Sosencranz, World Climate Change: the Role of International Law and Ingtitution, 1983.
Steve Charnovitz, Thương mại và môi trường: các bước tiếp theo, bài phát biểu được trình bày tại ECLAC/SELA/UNCTAD Hội thảo khu vực về chính sách môi trường và tiếp cận thị trường Bogota, 19- 20/10/1993.
Tạp chí Môi trường, số 4/1989.
Thông tin tổ chức các cơ quan bảo vệ môi trường quốc gia của một số nước trên thế giới – Hà Nội – 5/1999.
Thế giới bền vững – định nghĩa và trắc lượng phát triển bền vững – Viện nghiên cứu chiến lược và chính sách khoa học và công nghệ – 2001.
Treatise on environmental law” (Tập khảo luận về Luật môi trường), Matthew Bender & Company, Inc., 2002, mục 1.01. (tại www.lexis.com ).
Triển khai Nghị quyết Đại hội IX trong lĩnh vực khoa giáo. Nxb Chính trị Quốc gia. Hà Nội- 2001
TS. Bùi Đạt Trâm, Chế ngự lũ ở mức hợp lý để phát triển kinh tế – xã hội, Báo Nhân dân, ngày 19 tháng 12 năm 2000.
Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính. Nxb. Lao động, 2005.
UNEP, Selected Multilateral Treaties in the field of the Environmental Law, Vol.2.
United Nationg, Legislative Texts, Treaty No. 98.
United Nationg, Treaty Series, Vol. 3.
United Nationg, Treaty Series, Vol. 346.
United Nationg, Treaty Series, Vol. 453.
United Nationg, Treaty Series, Vol. 875 .
US.v.Canada, III R.I.A.A. 1911, 1965.
Ủy ban Thế giới về Môi trường và Phát triển của Liên hợp quốc, Tương lai chung của chúng ta, 1986.
Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ IX. Nxb Chính trị Quốc gia. Hà Nội – 2001.
Việt Nam phát triển bền vững – Mười năm nhìn lại và con đường phía trước – Cục Môi trường – 6/2001.
Webside cơ sở dữ liệu Luật Việt Nam ( http://www.luatvietnam.vn
Websiđe của Bộ Tư pháp ( http://www.moj.gov.vn
Webside của Cục môi trường ( http://www.nea.gov.vn/quanly.htm
Yearbook of International Environmental Law, 1990.
Yearbook of International Law, 1974, Vol. II (Part Two), Doc. A/CN.4/274, para. 326.
Yearbook of the ILC, 1986, vol. II, Part I.

! Xem Chuyên đề Khái niệm, đặc điểm khung pháp luật môi trường ở Việt Nam – PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa, ThS. Trần Anh Tú- Khoa Luật ĐHQG.

[2] Giáo trình Luật Môi trường – Trường Đại học Luật Hà Nội, NXb Công an nhân dân 2006, trang 32. Chủ

[3] Xem Chuyên đề Khái nỉệm, đặc điểm khung pháp luật môi trường ở Việt Nam – PGS.TS.Phạm Duy Nghĩa, ThS. Trần Anh Tú- Khoa Luật ĐHQG.

[4] TL dã dẫn (2), trang 27.

TL dã dẫn (2), trang 36.

[6] TL đã dẫn (2), trang 27.

[7] Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật – Đại học quốc gia, Khoa Luật, Nxb ĐHQG Hà Nội, 2001, tr.339, 340

[8] Xem chuyên đề “Luật pháp quốc tế về bảo vệ môi trường và một số vấn đề đặt ra cho pháp luật về môi trường ở Việt nam trong quá trình hội nhập quốc tế – TS. Nsuyễn Trường Giang, Vụ pháp luật quốc tế, Bộ ngoại giao – ThS. Nguyễn Văn Hiển, Viện khoa học pháp lý.

[9] Tờ trình Chính phủ số 02/BTP-NCỊCHPL ngày 12.03.2003 của Bộ Tư pháp về Dự thảo Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010.

10 Luận án phó tiến sỹ luật học “Cơ sở khoa học của việc hoàn thiện khung pháp luật đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam”. NCS. Lê Mạnh Tuấn, Hà Nội 1996, tr16, 17.

[11] Luận án tiến sỹ luật học “Xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật thị trường chứng khoán ở Việt Nam”. NCS. Phạm Thị Giang Thu, Hà Nội 2002, tr.24.

[12] Luận án tiến sỹ “Đổi mới và hoàn thiện khung pháp luật kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường Việt Nam”, NCS Nguyễn Minh Mẫn.

[13] Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp năm 2000 “Cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần xây dựng pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán ở Việt Nam”, tr35.

[14] Vì yếu tố này mà có quan điểm cho rằng khung pháp luật môi trường chính là hệ thống pháp luật môi trường

[15] Xem tài liệu đã dẫn (2), trang 39.

16 TL đã dẫn (2), trang 33.

[17] Tìm hiểu chính sách và luật pháp môi trường ở Mỹ, Tạp chí Luật học số 4, 1995, tr. 53-55.

[18] Chính xác hơn là tập hợp theo một “lát cắt” mới, cắt dọc các quan hệ xã hội theo từng lĩnh vực cụ thể.

[19] Luật tục cùa người Êđê, H’Mông, Pakok, Pahy, Vân Kiều…

[20] Đó là các nước: Anh, Australia, Hoa Kì, Ẩn độ, Canada, Singapore…

[21] Về tăng cường công tác bảo vệ môi trường trong thời kì công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

[22] Về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

[23] Agenda 21 – Banh hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủ tướng Chính phủ

[24] Xem Định hưóng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 17.8.2004 của Thủ tướng Chính phủ).

[25] Xem Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (ban hành kèm theo Quyết định số 153/2004/QĐ-TTg ngày 18.4.2004 của Thủ tướng Chính phủ)

[26] Các Điều 2, 5, 7, 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002.

[27] Regulatory Impact Assessment.

[28] Cẩm nang thực hiện một quá trình đánh giá dự báo tác động pháp luật (RIA), Hà Nội 2005, tr7.

[29] Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24.5.2005 của Bộ chính trị.

[30] Tuy nhiên cũng cần phải lưu ý rằng không phải tất cả các quy định trong Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật đât đai, Luật tài nguyên nước, Luật khoáng sản, Luật dầu khí, Luật Thủy sản… đều là bộ phận của hệ thống pháp luật môi trường mà chỉ những quy định liên quan đến việc bảo vệ, sử dụng, khai thác, tác động đến các nguồn tài nguyên, các yếu tố của môi trường mà thôi.

[31] Thảm hoạ ô nhiễm không khí tại Donora, Pennsylvania năm 1948; một số sự cố tràn dầu tại các cơ sở lọc dầu ở vùng biển California năm 1969; vấn đề xử lý rác thải đô thị; việc sử dụng thuốc trừ sâu (DDT) hay điôxin…

[32] Xem: Shiro Kawashima, A survey of environmental law and policy in Japan, North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation (Winter 1995).

[33] Tất nhiên, bên cạnh đạo luật chung về bảo vệ môi trường, các quốc gia cũng đã ban hành thêm các đạo luật chuyên biệt để cụ thể hoá các nội dung trong đạo luật chung đó. Nhật Bản, sau khi có Luật Cơ bản về môi trường (năm 1993) đã tiếp tục ban hành Luật về Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) 1997 để củng cố các quy định về ĐTM trong Luật Cơ bản về môi trường, Luật về công bố thông tin do cơ quan hành chính nắm giữ 1999, Luật về kiểm soát chất Dioxin 1999, Luật về đăng ký và chuyển nhuợng việc thải ô nhiễm (năm 1999) .v.v (Xem: Lara Fowler, FROM TECHNICAL FIX TO REGULATORY MIX: JAPAN’S NEW ENVIRONMENTAL LAW. Pacific Rim Law & Policy Journal – March 2003).

[34] Xem thêm Webside của Cục môi trường (http://www.nea.gov.vn/quanlv.htrn)

[35] Luận án tiến sỹ luật học “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường tại Việt Nam”. NCS. Vũ Thu Hạnh, Hà Nội 2004. tr. 77, 78.

ie Theo thống kê của Cục Bảo vệ môi trường hiện nay trên cà nưóc cỏ trên 100 Viện và trung tâm hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu và đào tạo môi trường.

[37] Chương 18.8 – Chương trình Nghị sự 21. Bảo vệ chất lượng và nguồn cung cấp tài nguyên nước ngọt – Hội nghị Rio – de Ranei ro năm 1992.

[38] Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 12/5/2004 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đã bổ sung hình thức xử phạt đối với hành vi vi phạm các quy định về thải khí, bụi (Điều 11) hành vi gây ô nhiễm nguồn nưóc (Điều 21).

[39] Đây là những nhận xét, đánh giá đã được nêu trong định hướng Chiến lược phát triển bền vững (Chương trình nghị sự số 21).

1,0 Xem tài liệu Hội thảo về vai trò của toà án trong việc thúc đẩy luật pháp trong lĩnh vực phát triển bền vững – Comlombo, Sri lanka 1997

[41] Xem Điều 80 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996:

“2- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.

3- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”.

[42] Trong 3 nguyên tắc xác định loại quy phạm pháp luật sẽ được điều chỉnh thì thứ bậc ưu tiên áp dụng sẽ là: thứ bậc cao nhất là ưu tiên áp dụng dựa theo tầm hiệu lực chứa quy phạm; tiếp đến là nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật chuvên ngành; cuối cùng là nguyên tắc ưu tiên áp dụng luật ban hành sau.

[43] Xem thêm: Nguyễn Văn Cưcmg, “Quan niệm của Nhật Bản về Luật dân sự” (Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 6. tháng 7/2001).

44 Điều 2 Luật Doanh nghiệp năm 1999 (Luật số 13/1999/QH10) quy định “Việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam áp dụng theo quy định của Luật này và các quy định pháp luật khác có liên quan. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này và các quỵ định của luật chuyên ngành về cùng một vấn đề, thì áp dụng theo quy định của luật chuyên ngành”. Các Luật chuyên ngành mà Điều 2 Luật Doanh nghiệp năm 1999 đề cập đến được giải thích trong Nghị định số 03/2000/NĐ- CP gồm Luật các tổ chức tín dụng, Luật Khoáng sản, Luật Dầu khí, Luật Tài nguyên nước, Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Luật Xuất bản, Luật Báo chí, Luật Giáo dục, Bộ luật hàng hải…

[45] Về mối quan hệ giữa Bộ luật dân sự với Pháp lệnh hợp đồng kinh tế với tư cách là mối quan hệ giữa Luật chung và Luật chuyên ngành có thể xem thêm trong cuốn “Kỹ năng hành nghề luật sư” (Tập 3, Hợp đồng và tư vấn pháp luật, trang 23-24, NXB Công an nhân dân năm 2002) do TS Phan Hữu Thư chủ biên. Các tác giả của cuốn sách này cho rằng: Bộ luật dân sự là luật chung còn Pháp lệnh họp đồng kinh tế là luật riêng hay luật chuyên ngành. Vì thế:

Về nguyên tắc, cần áp dụng luật chuyên ngành (Pháp lệnh hợp đồng kinh tế) khi có quy định khác nhau (mâu thuẫn nhau) giữa Pháp lệnh họp đồng kinh tế và Bộ luật dân sự theo quy tắc cái riêng phủ định cái chung;
Đối với những vấn đề không quy định trong Pháp lệnh hợp đồng kinh tế sẽ áp dụng Bộ luật dân sự;
Những vấn đề quy định trong Pháp lệnh hợp đồng kinh tế nhưng tỏ ra lỗi thời, không thích hợp với thực tế hiện nay thì cần áp dụng các quy định của Bộ luật dân sự theo quy tắc luật mới phủ định luật cũ.

[46] Nhà máy Nhiệt điện Ninh Bình nằm đầu hướng gió đối với thị xã Ninh Bình. Cạnh nhà máy, phía đầu gió nam và đông nam là núi Cánh Diều, chỏm núi cao hơn ống khói của nhà máy 16m. Dưới tác động của gió, núi Cánh Diều đã tạo thành bóng khí đông bao trùm cả ống khói, có nhà máy và vùng dân cư lân cận nên đã gây ô nhiễm môi trường không khí trầm trọng.

[47] Hoạt động này ở Việt Nam mới chỉ thực hiện ở việc đánh giá từng tác động riêng rẽ của mỗi nhà máy, mỗi khu công nghiệp nên không phòng ngừa được những tác động cộng hưởng của chúng.

[48] Theo quy định hiện hành thì một cơ sở thải vào môi trường 1m3 khí thải cũng phải đáp ứng các đòi hỏi giống một cơ sở thải 1 triệu m3 khí thải. Điều đó là bâất bình đẳng và có thể dẫn tới bóp chết các cơ sở nhỏ không đủ trên vốn đầu tư quy trình xử lý khí thải hiện đại để đảm bảo tiêu chuẩn môi trường. Mặt khác, các cơ sở cũng có thể xử lý khí thải bằng cách hoà loãng một cách cơ học trước khi thải vào môi trường. Như vậy, tổng lượng khí thải tăng lên và lượng khói, bụi… không hềê được giảm thiểu qua xử lý.

Xem thêm

File đính kèm

download Tải về