Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là gì? Đặc trưng của các vị hành chính - kinh tế đặc biệt trên thế giới?

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là đơn vị hành chính thuộc tỉnh, do Quốc hội quyết định thành lập, có cơ chế, chính sách đặc biệt về phát triển kinh tế – xã hội, có tổ chức chính quyền địa phương và các cơ quan trực thuộc tinh gọn, bảo đảm hoạt động hiệu lực, hiệu quả.

Mục Lục

1. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là gì?

Việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là yêu cầu của sự phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay, phù hợp với xu thế của các nước phát triển trên thế giới. Nhiều quốc gia đã thực hiện thành công về đơn vị hành chính – đặc biệt, như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Philipin… Việt Nam đã từng có các Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo để tận dụng lợi thế khai thác dầu khí; Đặc khu Quảng Ninh để tận dụng lợi thế khai thác than… rất thành công.

Việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là chủ trương lớn của Đảng đã được thông qua nhiều kỳ đại hội, được đầu tư, chuẩn bị từ lâu, cụ thể, rõ ràng, có lộ trình thực hiện, làm từng bước vững chắc, vừa làm vừa rút kinh nghiệm và đặc biệt với yêu cầu phải phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam.

2. Đặc trưng của các vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới

Xét trên toàn thế giới, các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được biểu đạt phong phú bằng nhiều tên gọi khác nhau, song về bản chất, chúng thống nhất với nhau ở những đặc trưng sau:

Thứ nhất, là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia, thường có ranh giới địa lý riêng biệt và được chính phủ nước đó cho phép xây dựng và phát triển.

Thứ hai, có vị trí địa – chiến lược (gắn với cảng biển, cảng hàng không quốc tế, gần thị trường tiêu dùng lớn), những ưu đãi về chính sách tài chính, ngoại tệ, thủ tục hải quan,… sức hấp dẫn lớn với các nhà đầu tư trong và ngoài nước về giá nhân công, ưu đãi thuế, điều kiện kinh tế; chính trị, xã hội; kết cấu hạ tầng; pháp luật; quy trình quản lý hành chính…

Thứ ba, ưu tiên hướng ngoại, thu hút chủ yếu là vốn nước ngoài nhằm phát triển các loại hình kinh doanh hướng về thị trường thế giới.

3. Các loại đơn vị hành chính trên thế giới hiện nay

(i) Khu kinh tế: Mô hình đặc khu kinh tế hiện được sự quan tâm của 135 nước với trên 3.500 khu kinh tế tự do.

(ii) Đặc khu hành chính: Hồng Kông, Ma Cao của Trung Quốc; Khai Thành, Kim Cương Sơn, Tân Nghĩa Châu của Triều Tiên; Hòn Gai, Vũng Tàu – Côn Đảo của Việt Nam trước đây… Loại mô hình này có diện tích, dân cư và tổ chức chính quyền đầy đủ.

(iii) Khu đặc biệt: như 23 khu đặc biệt của Tokyo và Đặc khu Columbia của Hoa Kỳ… Loại này tồn tại do yếu tố lịch sử và chính trị chi phối sự hình thành và phát triển của chúng.

4. Các đơn vi hành chính kinh tế đặc biệt tiêu biểu trên thế giới hiện nay

Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới có nhiều dạng thức, đơn cử như:

Khu kinh tế đặc biệt (SEZ). Đây là một trong các hình thức kinh doanh thuộc sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài, hoạt động hạn chế trong phạm vi khu vực địa lý riêng biệt của một nước. Trong phạm vi SEZ, các công ty nước ngoài được quyền sản xuất hàng hóa phục vụ cho tiêu dùng nội địa và xuất khẩu. Trên thế giới đã có nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ ban hành luật về khu kinh tế, khu kinh tế đặc biệt, như quần đảo Cai-man (thuộc lãnh thổ hải ngoại của Anh), Mi-an-ma, Ba Lan, Ca-dắc-xtan, Tát-gi-ki-xtan, Ai Cập, Tan-da-ni-a, Lít-va, Mông Cổ, Phi-líp-pin, A-déc-bai-gian, Lát-vi-a, Phần Lan, Kê-ny-a, Băng-la-đét, Ấn Độ, Triều Tiên… Thậm chí có quốc gia như Hàn Quốc còn ban hành nhiều luật liên quan (Luật về khu thương mại tự do, Luật về khu kinh tế tự do)…

Về phương diện luật điều chỉnh, một số nước quy định cụ thể về áp dụng pháp luật để giải quyết tranh chấp trong SEZ. Luật điều chỉnh SEZ không chỉ giới hạn trong luật riêng về SEZ, mà còn được điều chỉnh trong nhiều văn bản khác. Ở Trung Quốc, luật điều chỉnh SEZ, bao gồm: Hiến pháp, Luật Đầu tư hợp tác giữa Trung Quốc với nước ngoài; Luật về thể thức thực hiện pháp luật của Trung Quốc tại xí nghiệp liên doanh; Luật về các ưu đãi cho doanh nghiệp đầu tư nước ngoài; những quy định về quyền sử dụng đất đai, nhập khẩu công nghệ và quản lý lao động ở đặc khu kinh tế; Nghị quyết của Quốc vụ viện Trung Quốc về khuyến khích đầu tư nước ngoài; Quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài của Hoa kiều và đồng bào Hồng Công, Ma Cao; Luật Bảo hộ quyền lợi của Hoa kiều về nước; Quy chế về các đặc khu kinh tế tỉnh Quảng Đông; Quy định về ký kết hợp đồng ngoại thương, nhập khẩu công nghệ tại đặc khu kinh tế Thâm Quyến…

Khu kinh tế đặc biệt hiện diện ở nhiều quốc gia, như Trung Quốc, Ấn Độ, Hàn Quốc. Đặc điểm của SEZ(1) là: 1- Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) hướng vào hầu hết tất cả mọi ngành; 2- Áp dụng một thuế suất đồng nhất 15% trong SEZ cho các xí nghiệp có FDI dù có sản xuất hay không; 3- Trong nhập khẩu thiết bị và nguyên liệu, SEZ có thể đưa vào diện được miễn thuế nhập khẩu những tư liệu sản xuất cũng như nhiều hàng tiêu dùng; 4- Trong SEZ, có nhiều xí nghiệp nguồn gốc không thuần nhất.

Là một trong những cường quốc kinh tế thế giới, Nhật Bản rất chú trọng đến việc xây dựng và cải tổ các SEZ. Ngay từ năm 2013, một dự luật thành lập các SEZ chiến lược đã được đề xuất, được Quốc hội thông qua và có hiệu lực vào ngày 7-12 cùng năm. Tiếp đó, một loạt chính sách về SEZ chiến lược quốc gia được thông qua vào ngày 25-2-2016. Bắt đầu từ ngày 01-5-2014, sáu đặc khu đã được thiết kế và thành lập với 68 dự án được phê duyệt tại các khu vực thuộc Tô-ki-ô và Kan-sai; tỉnh Ô-ki-na-oa; thành phố Ni-i-ga-ta, thành phố Phu-ku-ô-ka, thành phố Y-a-bu ở tỉnh Hy-ô-gô. Mỗi đặc khu được phát triển theo thế mạnh riêng. Ví dụ, đặc khu thành phố Ni-i-ga-ta và đặc khu Y-a-bu tập trung vào nông nghiệp; đặc khu Ô-ki-na-oa đẩy mạnh du lịch do gần với Hàn Quốc và Trung Quốc; đặc khu thành phố Phu-ku-ô-ka có các dự án nới lỏng hạn chế thị thực với lao động nước ngoài… (2).

Khu kinh tế đặc biệt là mô hình rất phát triển ở Trung Quốc và cũng là mô hình đặc thù của chính sách mở cửa của nền kinh tế Trung Quốc. Về cơ bản, mô hình SEZ của Trung Quốc có bốn tính chất sau(3): 1- Chính sách thuế đặc biệt hấp dẫn đối với thu hút FDI; 2- Tính độc lập cao trong đầu tư và thương mại quốc tế; 3- Thỏa mãn bốn điều kiện nền tảng (nguồn vốn xây dựng và phát triển SEZ được huy động chủ yếu từ các đối tác nước ngoài; hàng hóa từ SEZ chủ yếu phải đáp ứng mục tiêu xuất khẩu; SEZ được tách riêng ra khỏi kế hoạch cả nước, kể cả kế hoạch tài chính; SEZ được Quốc hội Trung Quốc thông qua quyết định thành lập); 4- Chính quyền và hội đồng nhân dân của SEZ có đầy đủ địa vị pháp lý như cơ quan cấp tỉnh.

Địa điểm xây dựng các SEZ của Trung Quốc đều thuộc khu vực duyên hải, là nơi hội tụ đầy đủ các điều kiện hội nhập và giao lưu với kinh tế thế giới. Bên cạnh đó, các SEZ (trừ SEZ Hải Nam) đều có vị trí liền kề với ba khu vực kinh tế năng động, dồi dào tiềm lực về nguồn vốn, công nghệ kỹ thuật và kinh nghiệm quản lý, kinh doanh (Hồng Kông, Đài Loan và Ma Cao)(4).

Cho đến nay, ngoài các khu vực hành chính – kinh tế đặc biệt, như Hồng Kông và Ma Cao(5), Trung Quốc có 5 SEZ khác, bao gồm Thâm Quyến, Chu Hải, Sán Dầu, Hạ Môn, Hải Nam. Các SEZ của Trung Quốc nói chung có diện tích khá rộng, như Thâm Quyến (3.274km2), Chu Hải (121km2), Sán Dầu (234km2), Hạ Môn (131km2), Hải Nam (33.920km2)…

Hàn Quốc có Khu kinh tế tự do Incheon, Busan-Jinhae, Gwangyang, Daegu, Hoàng Hải…(6). Ở Trung ương, Hàn Quốc thành lập Ủy ban Phát triển khu kinh tế tự do trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. Ủy ban này có nhiệm vụ xây dựng quy hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển khu kinh tế tự do, quyết định những vấn đề lớn ngoài thẩm quyền của chính quyền tỉnh. Ở địa phương, ban quản lý khu kinh tế tự do có quyền hạn lớn tương đương chủ tịch tỉnh. Ban quản lý trực thuộc chính quyền tỉnh để thực thi chính sách về khu kinh tế, quản lý đầu tư, xây dựng khu kinh tế tự do theo quy hoạch. Chính phủ Hàn Quốc quy định thẩm quyền rất lớn cho ban quản lý khu kinh tế cấp tỉnh và quyền này được quy định trong luật riêng về khu kinh tế. Các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào các khu kinh tế tự do của Hàn Quốc được hưởng những chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư đặc biệt.

Khu thương mại nước ngoài (Foreign Trade Zones – FTZ). Đây là các khu vực đặc biệt trong một quốc gia nơi mà hàng hóa có thể nhập khẩu, chế biến, chế tạo, sản xuất dây chuyền, thay đổi tính năng, tác dụng và tái xuất khẩu. Các công ty hoạt động trong FTZ có nhiều lợi ích, như được miễn thuế, hưởng thủ tục hành chính đơn giản, miễn thuế nhập khẩu đối với nguyên liệu thô, máy móc, các thành phần và thiết bị. Các FTZ thường nằm xung quanh những cảng biển chính, các sân bay quốc tế và biên giới quốc gia với lợi thế về địa lý(7).

Khu thương mại nước ngoài tạo cơ sở cho hoạt động thương mại quốc tế bằng việc xác lập một khu vực địa lý riêng biệt được điều chỉnh bởi các luật đặc biệt về thương mại(8). Một số nước trên thế giới đã ban hành luật về khu thương mại nước ngoài, như Mỹ, Xin-ga-po,… Một số điều ước quốc tế cũng đề cập tới FTZ, ví dụ Công ước Ky-ô-tô về đơn giản hóa và hài hòa hóa thủ tục hải quan(9) chỉ rõ, các quốc gia có trách nhiệm xác lập các yêu cầu liên quan đến những khu vực tự do, các loại hàng hóa có thể vào các khu vực đó và bản chất các hoạt động mà theo đó hàng hóa có thể là đối tượng.

Khu vực thương mại tự do (Free Trade Zones – FTZ). Theo Từ điển Britania (Anh), FTZ là khu vực mà trong đó hàng hóa có thể được sản xuất, chế tạo, dỡ hàng… và được tái xuất không có sự tham gia của cơ quan hải quan; đồng thời là khu vực mà một nhóm quốc gia đồng ý giảm hoặc loại bỏ các rào cản thương mại. Khu vực thương mại tự do có thể được định nghĩa như là các trung tâm chế tạo có hàm lượng lao động cao gắn liền với việc nhập khẩu vật liệu hoặc các thành phần thô và xuất khẩu các sản phẩm máy móc(10).

Khu vực thương mại tự do cũng là những khu vực xác định nơi các hãng được phép mang hàng hóa miễn thuế để lắp ráp, chế tạo và phân phối, chủ yếu nhằm để nhập khẩu vào nước chủ nhà hoặc để xuất khẩu ra nước ngoài. Khu vực này có tất cả thuộc tính của kho ngoại quan, khu bán lẻ tự do, cảng tự do và khu chế xuất.

5. Những kinh nghiệm rút ra từ các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới

Qua nghiên cứu các dạng thức, đặc trưng và cách thức hoạt động của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của các nước trên thế giới, có thể rút ra một số vấn đề sau:

Một là, xây dựng đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt của các nước thể hiện tính đột phá, chính sách mở cửa nền kinh tế, áp dụng mô hình nhiều hình thức kinh tế cùng tồn tại, lấy việc thu hút và “lợi dụng” nguồn đầu tư nước ngoài, sản phẩm xuất khẩu và việc điều tiết thị trường là chính.

Hai là, các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được hưởng các chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư đặc biệt.

Ba là, các nước áp dụng chính sách thuế đặc biệt hấp dẫn cho thu hút FDI trong các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, mở rộng tối đa các lĩnh vực đầu tư, kinh doanh trong các lĩnh vực dịch vụ.

Bốn là, các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt có tính độc lập cao trong đầu tư và thương mại quốc tế.

Năm là, ban quản lý các đơn vị hành chính – kinh tế được trao quyền rất lớn, điều đó được quy định trong luật riêng về khu kinh tế. Ban quản lý khu kinh tế có thể được trao các quyền hạn tương đương chủ tịch tỉnh, tự xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển, quyết định cấp phép đầu tư, xây dựng khu kinh tế.

Sáu là, địa điểm xây dựng các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đều thuộc khu vực duyên hải, đầu mối giao thông quan trọng, là nơi hội đủ các điều kiện hội nhập và giao lưu với kinh tế thế giới.

Bảy là, kinh nghiệm thành công của các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở các nước, đặc biệt là Trung Quốc đáng để chúng ta nghiên cứu. Phải dựa vào một nền tảng nhất định, ví dụ phải có một “nội lực” đủ mạnh sẵn có (trường hợp khu kinh tế tự do Phố Đông ở Thượng Hải) hay một môi trường “thuận lợi” bên cạnh (trường hợp khu Thâm Quyến cạnh Hồng Kông) làm nền tảng.

Tám là, nhiều nước trên thế giới đã ban hành luật riêng về khu kinh tế với những quy định riêng biệt, đặc thù, xác lập các chế độ ưu đãi và quản lý riêng biệt.

Ghi chú:

Bài viết tham khảo:

1. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam; ThS. Nguyễn Ngọc Toán; Bộ môn Nhà nước & Pháp luật, Học viện Hành chính;

2. Các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thế giới và những gợi ý đối với Việt Nam (Tạp chí Cộng Sản);

3. Về dự thảo Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc; Lê Đức Tiết – Luật sư, nguyên Phó Chủ nhiệm Hội đồng tư vấn Dân chủ – Pháp luật UBTƯ MTTQ Việt Nam.