Đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính và những khó khăn từ thực tiễn thi hành – Xử lý vi phạm hành chính và Bồi thường nhà nước – Trang thông tin tuyên truyền, phổ biến pháp luật

Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Như vậy, đối tượng vi phạm hành chính bao gồm cá nhân và tổ chức. Trong quá trình thiết lập hồ sơ xử lý vi phạm hành chính yêu cầu đảm bảo 5 đúng là: đúng đối tượng, đúng hành vi, đúng thẩm quyền xử phạt, đúng quy trình và đúng mức phạt.

Thực tiễn thiết lập hồ sơ xử lý vi phạm hành chính việc xác định đúng đối tượng vi phạm hành chính cũng là một trong những hoạt động quan trọng để đảm bảo xử phạt đúng đối tượng trách sai sót trong quá trình xác định đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính, đồng thời nó còn có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định mức phạt. Vì theo quy định tại khoản 2 Điều 20 của Luật Xử lý vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 02 lần mức phạt tiền đối với cá nhân. Trong bài viết này tôi xin trao đổi một số vấn đề về xác định đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính và những khó khăn từ thực tiễn thi hành.

Khoản 1 Điều 5 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính gồm:

“- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính. Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý;

– Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra;

– Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; trên tàu bay mang quốc tịch Việt Nam, tàu biển mang cờ quốc tịch Việt Nam thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác”.

Theo quy định trên đối tượng bị bị xử phạt vi phạm hành chính gồm có cá nhân và tổ chức:

Thứ nhất, về cá nhân vi phạm hành chính bao gồm: cá nhân trong nước và cá nhân nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ Việt Nam. Như vậy cá nhân được coi là vi phạm hành chính phải đạt một độ tuổi nhất định (từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi bị xử phạt vi phạm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý; người từ đủ 16 tuổi trở lên bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính), có năng lực hành vi hành chính và có khả năng nhận thức và điều khiển hành vi của mình.

Theo quy định trên xác định cụ thể cá nhân thực hiện hành vi vi phạm hành chính là người có lỗi thực hiện hành vi vi phạm quy định về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên thực tiễn thi hành gặp một số trường hợp khó xác định được đối tượng vi phạm hành chính mà hiện nay quy định pháp luật còn bỏ ngỏ là trong trường hợp người vi phạm đã chuyển giao quyền và nghĩa vụ cho người khác trong đó có hành vi vi phạm hành chính xảy ra trước khi chuyển giao quyền và nghĩa vụ. Ví dụ: Những trường hợp được nhà nước trao quyền sử dụng đất, trong quá trình sử dụng đất người sử dụng đất đã sử dụng đất không đúng mục đích nhưng cơ quan nhà nước không phát hiện được hành vi vi phạm, sau đấy mới phát hiện hành vi vi phạm thì người vi phạm đã chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác. Việc xác định đối tượng vi phạm trong trường hợp này rất khó khăn, nếu xử phạt đối với người bán (người thực hiện hành vi vi phạm) thì họ không còn quyền và nghĩa vụ đối với tài sản (mảnh đất) vì đã chuyển nhượng cho người khác, nếu xác định là người mua thì không đúng với khái niệm: Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà chưa phải là tội phạm. Thực tiễn áp dụng đối với những trường hợp tương tự này các đơn vị thường vận dụng quy định pháp luật là không xác định được đối tượng vi phạm và chỉ áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả không xử phạt được bằng tiền.

Thứ hai, về tổ chức theo quy định trên tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra. Tuy nhiên việc xác định thế nào là tổ chức phải căn cứ vào quy định tại khoản 2 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính cụ thể như sau: “Là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; hành vi vi phạm hành chính do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính. Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính phải được quy định cụ thể tại các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”.

– Việc xác đối tượng vi phạm hành chính có phải là tổ chức hay không cần xác định tổ chức đó phải là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự có nghĩa là: Được thành lập theo quy định của pháp luật; có cơ cấu tổ chức chặt chẽ; có tài sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình; Nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một cách độc lập.

– Đối tượng là tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật, đây là một nội dung không rõ ràng, không có tính định lượng cụ thể nên khi thực thi dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau trong việc xác định đối tượng vi phạm hành chính là tổ chức.

– Hành vi vi phạm của tổ chức là do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức và theo quy định của pháp luật. Tổ chức vi phạm hành chính là con người cụ thể, đại diện theo pháp luật nhân danh tổ chức đó thực hiện hành vi vi phạm hành chính.

Ngoài ra, theo quy định tại khoản 3 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP quy định kể từ ngày 05/10/2017 “Tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính phải được quy định cụ thể tại các nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”. Như vậy, kể từ ngày 05/10/2017 các Nghị định chuyên ngành phải xác định cụ thể chủ thể nào là tổ chức vi phạm trong Nghị định chuyên ngành về quản lý nhà nước. Ví dụ: Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 quy định xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai quy định tổ chức gồm: “Tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, cơ sở tôn giáo”.  Đối với các Nghị định ban hành trước ngày 05/10/2017 chưa xác định cụ thể đối tượng nào là tổ chức nên khi thiết lập hồ sơ xử lý vi phạm hành chính người thi hành không khỏi lúng túng trong việc xác định đối tượng vi phạm hành chính là tổ chức nhất là trong trường hợp chi nhánh hoặc đơn vị cấp hai của pháp nhân có vi phạm hành chính.  

Thứ ba, Trường hợp cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm khi đang thi hành công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc công vụ, nhiệm vụ được giao theo văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản hành chính do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức. Cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan. Để xác định cụ thể nội dung này cần phải dựa vào yếu tố sau:

– Việc xác định cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính khi đang thi hành nhiệm vụ thì không xử lý theo pháp luật về xử phạt hành chính mà xử lý theo pháp luật về cán bộ, công chức phải dựa vào các yếu tố: Cán bộ có hành vi vi phạm có đang thực hiện nhiệm vụ được giao không; vi phạm đó có thuộc nhiệm vụ được giao không; căn cứ xác định vi phạm là gì làm cơ sở để xử lý theo quy định của Luật cán bộ, công chức. Nếu cán bộ, công chức, viên chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính khi đang thi hành nhiệm vụ nhưng hành vi đó không thuộc phạm vi nhiệm vụ được giao thì vẫn bị xử lý vi phạm hành chính như các đối tượng vi phạm khác. Ví dụ: Thanh tra viên lĩnh vực xây dựng có nhiệm vụ kiểm tra các công trình xây dựng theo địa bàn được phân công, nếu trong quá trình đi kiểm tra các công trình xây dựng mà vi phạm pháp luật về giao thông sẽ bị xử lý vi phạm hành chính lĩnh vực giao thông như các đối tượng vi phạm khác.    

– Việc xác định cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao, thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính mà bị xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan, trường hợp này cần phải xác minh hành vi vi phạm đó có thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan đó hay không. Việc xác định thẩm quyền quản lý thường được quy định cụ thể tại các văn bản pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ hoặc tại các quyết định thành lập cơ quan và các quyết định cá biệt khác về giao cho cơ quan nhà nước thực hiện một nhiệm vụ nhất định. ..Khi đã xác định rõ thẩm quyền quản lý thì mới xác định cơ quan nhà nước có bị xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm không. Về nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền thì mọi cá nhân, tổ chức đều bình đẳng trước pháp luật, nghĩa là nếu các cơ quan nhà nước vi phạm hành chính thì phải bị xử lý, tuy nhiên theo quy định trên nếu cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm mà thuộc thẩm quyền chức năng quản lý sẽ không bị xử phạt vi phạm hành chính mà xử lý theo quy định của pháp luật có liên quan, còn những hành vi vi phạm ngoài nhiệm vụ quản lý theo chức năng nhiệm vụ sẽ bị xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm đã thực hiện.

Kết luận: Trong hoạt động thi hành pháp luật xử lý vi phạm hành chính việc xác định đúng đối tượng vi phạm có một ý nghĩa quan trọng để xử lý đúng người, đúng hành vi vi phạm và mức phạt. Tuy nhiên khi xác định đối tượng vi phạm yêu cầu đối với người thực thi phải phân định được cụ thể: giữa cá nhân là người vi phạm với cá nhân là cán bộ, công chức, viên chức đang thi hành nhiệm vụ; giữa tổ chức là đối tượng vi phạm hành chính và cơ quan nhà nước thực hiện hành vi vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý nhà nước để xử phạt vi phạm hành chính đảm bảo đúng quy định pháp luật. Ngoài ra, khi không xác định cụ thể được đối tượng vi phạm cần phải nghiên cứu kỹ trước khi quyết định đến việc xem xét trường hợp không xác định được đối tượng vi phạm để thiết lập hồ sơ xử phạt vi phạm hành chính đúng quy định pháp luật.

Khánh Linh

Xử lý Vi phạm Hành chính