Đặc điểm, vai trò của pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan hành chính nhà nước

Bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm ổn định đời sống và thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Phạm vi hoạt động của các cơ quan HCNN rất rộng với nhiều nhiệm vụ cụ thể của Nhà nước trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội như: hoạch định, thực thi chính sách công; ban hành các văn bản pháp quy; thực thi pháp luật; cung ứng dịch vụ công… Gắn với chức năng này là các quyền năng rất lớn, nếu không được kiểm soát hiệu quả sẽ dễ dẫn đến tệ tham nhũng, quan liêu, cửa quyền, hách dịch trong hoạt động của cơ quan HCNN mà xã hội luôn phải đối mặt. Do vậy, hoạt động của các cơ quan HCNN không chỉ phải chịu sự giám sát mang tính quyền lực nhà nước, được thực hiện bởi Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp, mà còn phải được giám sát xã hội bởi các chủ thể không mang quyền lực nhà nước, như: Mặt trận Tổ quốc (MTTQ), các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, phương tiện thông tin đại chúng và cá nhân công dân.

Giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN là hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị của MTTQ Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức xã hội, phương tiện truyền thông, các tập thể lao động, cộng đồng hoặc cá nhân đối với tổ chức bộ máy và hoạt động của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, các sở, phòng, ban, nhằm bảo đảm cho các tổ chức này thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao.

Pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động giám sát của chủ thể thực hiện quyền giám sát của xã hội đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan HCNN nhằm bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý HCNN, bảo vệ quyền, lợi ích của nhà nước, xã hội và cá nhân, tổ chức. Nội dung điều chỉnh pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền giám sát của các chủ thể giám sát xã hội; đối tượng chịu sự giám sát; phạm vi giám sát; hình thức và phương pháp giám sát; trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát.

1. Đặc điểm của pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan hành chính nhà nước

Xuất phát từ những đặc thù về chủ thể, đối tượng, phạm vi, hình thức giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN, pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, chủ thể trong quan hệ pháp luật giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN là phong phú, đa dạng, bao gồm nhiều tổ chức khác nhau, không mang tính quyền lực nhà nước. Xuất phát từ đặc điểm chủ thể giám sát của nhân dân phong phú, đa dạng và đối tượng giám sát là hoạt động của cơ quan HCNN nên hệ thống VBQPPL được thể hiện ở nhiều cấp độ với các hiệu lực pháp lý khác nhau và được thể hiện trong nhiều ngành luật. Không những thế, những quy phạm pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN không chỉ thể hiện trong Hiến pháp, luật mà còn trong nhiều văn bản dưới luật trong đó một bộ phận tồn tại dưới dạng văn bản liên tịch giữa tổ chức chính trị – xã hội với cơ quan HCNN hay trong các quy chế phối hợp hoạt động. Do vậy, pháp luật phải ngày càng có nhiều quy phạm xác định quyền, nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN.

Thứ hai, pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN điều chỉnh quan hệ giám sát phát sinh giữa chủ thể thực hiện quyền giám sát xã hội là MTTQ và các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội và cá nhân công dân với đối tượng giám sát là cơ quan HCNN, cán bộ, công chức (CBCC) HCNN. Các đối tượng đó thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành diễn ra trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, với phạm vi rộng lớn, có thẩm quyền hành chính, gồm thẩm quyền lập quy, thẩm quyền tổ chức điều hành thực hiện chức năng quản lý trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và nó có tính liên tục, thứ bậc, tương đối ổn định. Do vậy, pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN phải có những quy phạm ở mức độ chung, thiết lập những nguyên tắc pháp lý bảo đảm hiệu quả giám sát, đồng thời có những quy phạm cụ thể để điều chỉnh mối quan hệ giám sát phát sinh giữa chủ thể giám sát xã hội với đối tượng giám sát là các cơ quan HCNN và CBCC.

Thứ ba, pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN là một bộ phận của pháp luật về giám sát quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc điểm của giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN có tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước nên pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN xác định và tạo lập cơ chế xử lý những kiến nghị về giám sát của các tổ chức xã hội đến cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xử lý. Đồng thời, để bảo đảm hiệu quả giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN, pháp luật có nhiều quy phạm ở trong nhiều ngành luật không chỉ xác định trách nhiệm của đối tượng giám sát mà còn trách nhiệm, nghĩa vụ của các cơ quan khác trong việc thực hiện pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN.

Thứ tư, phạm vi giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN theo hướng gắn với các chủ thể giám sát (theo chức năng, nhiệm vụ) để liệt kê nội dung giám sát. Chẳng hạn, pháp luật xác định phạm vi giám sát của Công đoàn liên quan đến thực hiện pháp luật về lao động, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến thanh niên, Hội Liên hiệp phụ nữ giám sát thực hiện chính sách pháp luật về gia đình, về bình đẳng giới, Hội Nông dân giám sát thực hiện pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của nông dân… Vì vậy, cần phải có những quy định hợp lý hơn để mở rộng biên độ giám sát xã hội, phải bao trùm lên các hoạt động quản lý hành chính của Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015. Như vậy, thể chế pháp lý quy định về phạm vi giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN có nhiều quy định chung chung, mang tính nguyên tắc; đồng thời, có những quy định chỉ liệt kê những lĩnh vực các chủ thể thực hiện quyền giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN; do vậy, thể chế pháp lý giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN vẫn chưa bảo đảm toàn diện, đồng bộ trong việc xác định phạm vi giám sát dẫn đến tình trạng có những lĩnh vực hoạt động quản lý hành chính đã xác định rõ chủ thể quyền giám sát nhưng cũng có những lĩnh vực chưa được điều chỉnh bởi pháp luật về giám sát xã hội.

Thứ năm, giữa các nhóm quy phạm pháp luật về xác định địa vị pháp lý của chủ thể giám sát xã hội và trách nhiệm của đối tượng giám sát, nhóm quy phạm xác định phạm vi giám sát, nhóm quy định về hình thức và phương pháp giám sát, nhóm quy định về trình tự, thủ tục giám sát và nhóm quy định về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. Chúng có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất với nhau, có những quy định về nội dung nhưng đồng thời có những quy định về hình thức và trình tự thực hiện giám sát xã hội. Đặc biệt, các nhóm quy phạm pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN vừa quy định địa vị pháp lý của các chủ thể giám sát xã hội như MTTQ, các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội, cá nhân công dân, đồng thời quy định trách nhiệm và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự giám sát là cơ quan HCNN, cán bộ, công chức HCNN.

Thứ sáu, pháp luật về giám sát xã hội chưa có những quy định cụ thể tạo ra cơ chế pháp lý đồng bộ để hoạt động giám sát xã hội được thực hiện đúng bản chất vốn có của nó. Với cá nhân công dân, các tổ chức xã hội thì quyền giám sát chủ yếu vẫn chỉ dừng lại ở việc tham gia góp ý, kiến nghị xây dựng chính sách, pháp luật của Nhà nước mà chưa được thừa nhận ở mức độ mạnh mẽ như tính chất vốn có của nó. Các quy định pháp luật vẫn thiếu những quy định rõ ràng và cụ thể về cơ chế tiếp nhận, phản hồi ý kiến, chế tài đối với việc không tiếp nhận ý kiến giám sát xã hội. Hiệu quả của hoạt động giám sát xã hội phụ thuộc rất nhiều vào khâu tiếp nhận, xử lý kết quả giám sát của các chủ thể có thẩm quyền.

Thứ bảy, pháp luật về giám sát xã hội được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật với mức độ và hiệu lực pháp lý khác nhau. Do tính đa dạng về chủ thể giám sát xã hội, các quy định về giám sát xã hội được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, do tính đa dạng về lĩnh vực hoạt động hành chính nhà nước, các hình thức của giám sát xã hội nên các quy định của pháp luật về giám sát xã hội cũng đa dạng hơn các quy định pháp luật về các loại hình giám sát khác. Hiện nay đã có khoảng trên 100 văn bản quy phạm pháp luật từ Hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị quyết liên tịch, nghị định, thông tư…liên quan đến giám sát của MTTQ và các tổ chức chính trị – xã hội. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015, Luật Công đoàn năm 2012, Luật Thanh niên năm 2005, Luật Bình đẳng giới năm 2006… đã quy định quyền, trách nhiệm của các tổ chức thành viên trong việc tham gia góp ý xây dựng chính sách, pháp luật và giám sát việc thực hiện pháp luật. Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 với phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đã đưa ra cơ chế để nhân dân giám sát hoạt động của chính quyền, CBCC ở xã, phường, thị trấn.

Bên cạnh đó, một số luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Thanh tra năm 2010, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Tố cáo năm 2018, Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2012… cũng quy định CBCC phải có nghĩa vụ tôn trọng và chịu sự giám sát của nhân dân. Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn với hoạt động lấy phiếu tín nhiệm, tham khảo ý kiến nhân dân trước khi quyết định các vấn đề quan trọng; Luật MTTQ Việt Nam năm 2015, Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21/4/2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội,… đã ghi nhận quyền tham gia góp ý, xây dựng chính sách, pháp luật của các tổ chức, cá nhân. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã chú trọng thủ tục lấy ý kiến nhân dân, cá nhân, tổ chức về dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời tạo ra cơ chế mở để nhân dân có thể chủ động tham gia vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật.

2.

Vai trò của pháp luật

về

giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước

Để hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện một Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội, pháp luật về giám sát có vai trò rất quan trọng.

Thứ nhất, pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN thể chế hóa quan điểm của Đảng về quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của nhân dân đối với cơ quan HCNN nói riêng.

Ở nước ta, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Đó là quan điểm và mục tiêu nhất quán của Đảng ta. Trong thời kỳ đổi mới, qua các kỳ Đại hội Đảng đã tiếp tục khẳng định và phát triển nguyên tắc đó bằng việc đề cao vai trò giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan HCNN nói riêng. Bộ Chính trị ban hành Quyết định số 217-QĐ/TW về Ban hành quy chế “Giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể chính trị-xã hội” và Quyết định số 218-QĐ/TW quy định “MTTQ Việt Nam, các đoàn thể chính trị – xã hội và nhân dân tham gia góp ý xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền” nhằm không ngừng khẳng định và đề cao quyền giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng tiếp tục đề ra yêu cầu: “Tổ chức có hiệu quả, thực chất việc nhân dân tham gia giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị; phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, đảng viên”..

– Thứ hai, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN là cơ sở pháp lý góp phần đảm bảo cho hoạt động của cơ quan HCNN hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính. Pháp luật về giám sát đối với cơ quan HCNN, góp phần thực hiện đúng các chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động của các cơ quan hành chính. Pháp luật giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN tạo ra cơ chế để người dân giám sát đối với quy trình ban hành và nội dung của các quyết định hành chính ở các cơ quan HCNN, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý; giám sát hành vi hành chính của người có thẩm quyền, bảo đảm hành vi hành chính đó được thực hiện trên cơ sở pháp luật, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Pháp luật điều chỉnh hoạt động giám sát nhân dân đối UBND các cấp, bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động chấp hành các văn bản pháp luật, nghị quyết, các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên và văn bản, nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND các cấp. Pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN tạo ra cơ chế để nhân dân giám sát việc thực thi nhiệm vụ của CBCC trong các cơ quan hành chính, bảo đảm hiệu quả của việc thực hiện nhiệm vụ quản lý HCNN trên tất cả các lĩnh vực. Giám sát xã hội góp phần đảm bảo duy trì sự thống nhất, kiên định về bản chất cũng như mục tiêu, định hướng của quyền lực nhà nước.

– Thứ ba, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN thể hiện mối quan hệ mật thiết giữa nhà nước và công dân. Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, nhà nước luôn phải tiếp cận và giải quyết các vấn đề của dân với nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm. Giám sát xã hội tuy không mang tính quyền lực pháp lý nhưng có tác dụng phòng ngừa, góp phần ngăn chặn có hiệu quả hành vi vi phạm pháp luật và kỷ luật nhà nước từ phía cơ quan HCNN. Trong quá trình giám sát xã hội, sự tiếp thu của cơ quan nhà nước đối với các nhận xét, kiến nghị là cơ sở quan trọng để hoàn thiện pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN.

– Thứ tư, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất, năng lực, chuyên nghiệp, hiện đại, góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng và các hành vi tiêu cực khác trong cơ quan HCNN.

Nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách nền HCNN, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN là một trong những yếu tố cấu thành nền HCNN. Giám sát đối với cơ quan HCNN về thực chất là giám sát hoạt động của CBCC trong các cơ quan HCNN – những người có vai trò quyết định trong bộ máy HCNN. Hoạt động giám sát xã hội góp phần tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động điều hành của Chính phủ và của các cơ quan HCNN; phát huy quyền làm chủ của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan HCNN. Pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN là công cụ ngăn ngừa những vi phạm pháp luật xảy ra đối với CBCC hành chính bằng việc quy định phải công khai thông tin cho nhân dân giám sát, phản ánh khi phát hiện tiêu cực. Bằng những quy định này, pháp luật góp phần đẩy lùi và hạn chế tình trạng tham nhũng, sách nhiễu nhân dân, thiếu trách nhiệm, gây hậu quả nghiêm trọng, lãng phí trong việc sử dụng tài sản công, ngân sách và thực hiện các thủ tục hành chính. Bên cạnh đó, pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN có tác dụng đòi hỏi các cơ quan HCNN, CBCC hành chính thực hiện đúng và đầy đủ chức trách, nhiệm vụ được giao. Những kiến nghị, phản ánh của các chủ thể giám sát xã hội về kết quả thực hiện nhiệm vụ, về thái độ, trách nhiệm trong công việc của các đối tượng trên góp phần cải cách nền hành chính từ “hành chính cai trị”, “quản chế”, sang “hành chính phục vụ”, phát triển nền công vụ chuyên nghiệp, hiện đại, phục vụ nhân dân, coi công dân là khách hàng của nền hành chính.

– Thứ năm, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước có vai trò đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước; phát hiện, kiến nghị những hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ. Phát hiện, ngăn chặn xử lý những vi phạm quyền tự do cơ bản của công dân là để đảm bảo thực thi các giá trị phổ quát và nhân văn của dân tộc và thời đại như: công bằng, bình đẳng, dân chủ, nhân quyền… Mặt khác, phát hiện những hạn chế, bất cập trong quản lý hành chính nhà nước là để kịp thời có giải pháp hoàn thiện, đẩy lùi tệ quan liêu, tham nhũng, cửa quyền và các biểu hiện tiêu cực khác trong bộ máy hành chính nhà nước.

 – Thứ sáu, pháp luật về giám sát xã hội đối với các cơ quan HCNN góp phần bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong tình hình hiện nay, giám sát xã hội có vai trò rất quan trọng trong đấu tranh chống các biểu hiện tiêu cực trong bộ máy nhà nước. Thực tiễn cho thấy nơi nào năng lực giám sát kém thì ở đó hiện tượng tiêu cực càng có điều kiện phát sinh. Vì vậy, bên cạnh những biện pháp tự phòng, chống của nhà nước thì rất cần tăng cường giám sát xã hội, góp phần làm trong sạch bộ máy nhà nước. Hơn nữa, hoạt động giám sát cũng góp phần nâng cao vai trò trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội, ngăn ngừa, phòng chống các biểu hiện lạm dụng quyền lực nhà nước của các cơ quan hành chính dẫn tới xâm phạm đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Thông qua giám sát xã hội, kỷ cương của cơ quan HCNN được thiết lập và tuân thủ chặt chẽ theo pháp luật.

– Thứ bảy, pháp luật về giám sát xã hội đối với hoạt động của cơ quan HCNN góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật hành chính nói riêng. Là một bộ phận cấu thành của pháp luật nói chung, các quy phạm của nó có mối quan hệ chặt chẽ với các bộ phận khác trong hệ thống pháp luật; đồng thời, giữa các quy phạm pháp luật này có mối liên hệ chặt chẽ, quan hệ nội tại, thống nhất, hướng đến việc thực hiện quyền giám sát của các chủ thể giám sát xã hội.

Bối cảnh, yêu cầu mới của đất nước đặt ra yêu cầu hoàn thiện pháp luật về giám sát xã hội đối với cơ quan HCNN nhằm phát huy dân chủ XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý HCNN, khắc phục tình trạng quan liêu, tham nhũng, phục vụ sự nghiệp đổi mới đất nước./.

ThS. Nguyễn Thị Huế, Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

3. Ngân hàng Thế giới – Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Việt Nam 2035 Hướng tới Thịnh vướng, Sáng tạo Công bằng và Dân chủ. Hà Nội, 2016

4. Đào Trí Úc (chủ biên) (2010), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.