Đặc điểm của đô thị là gì? Đặc điểm của nông thôn là gì? So sánh yêu cầu quản lý nhà nước giữa nông thôn và đô thị

Hiến pháp 2013 đã công nhận sự khác nhau giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Bài viết tập trung phân tích đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị và nông thôn, đồng thời đề xuất một số kiến nghị về tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn:

Nội dung được biên tập từ chuyên mục tư vấn luật Dân sự của Công ty luật Minh Khuê

>> Luật sư tư vấn pháp luật Dân sự, gọi: 1900 6162

1. Cơ sở pháp lý:

– Hiến pháp năm 2013

– Luật quy hoạch đô thị năm 2009

2. Quy định về tổ chức chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013

Tổ chức chính quyền địa phương được Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:

1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định.

Với quy định này, Hiến pháp đã công nhận sự khác nhau giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Bài viết tập trung phân tích đặc điểm và yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị và nông thôn, đồng thời đề xuất một số kiến nghị về tổ chức chính quyền đô thị và nông thôn.

3. Đặc điểm của đô thị là gì?

Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị 2009 quy định: Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ rất cao, lực lượng sản xuất tập trung cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn.

Đô thị có những đặc điểm sau đây: (i) Là nơi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ; (ii) Là nơi tập trung dân cư với mật độ rất cao, tối thiểu phải đạt một mức nhất định tùy vào các quy ước mang tính chủ quan mà Nhà nước đặt ra; (iii) Là nơi lực lượng sản xuất phát triển và tập trung rất cao; (iv) Là nơi có nếp sống, văn hóa của thị dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù khác với nông thôn; (v) Là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội là thử thách đối với công tác quản lý; (vi) Có địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá chật hẹp so với địa bàn nông thôn.

4. Yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị cần đảm bảo những gì?

– Tính thống nhất, đồng bộ và liên thông: vì đô thị có tính tập trung rất cao với các điều kiện sinh sống đa dạng và phức tạp nên quản lý nhà nước ở đô thị phải phù hợp với tính chất này cũng như phù hợp đặc thù về cơ sở hạ tầng đô thị. Quản lý đô thị đòi hỏi tính thống nhất, đồng bộ, liên thông, tính quản trị đô thị, tính cân bằng, tính đa diện, nên đòi hỏi công tác quản lý nhà nước ở đô thị phải đa chiều, xử lý trên nhiều khía cạnh, góc độ khác nhau. Đô thị càng lớn, phạm vi khối lượng công việc giải quyết càng nhiều, xu hướng ngày càng tăng, nhịp độ, mức độ phức tạp của công việc càng cao, việc tuân thủ quy trình, quy chuẩn, quy hoạch, kế hoạch, pháp luật càng phải triệt để, chính xác, kịp thời. Vì vậy, việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải bảo đảm việc quản lý nhà nước tập trung, thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực, hiệu quả cao.

– Chính quyền đô thị phải cung cấp dịch vụ hạ tầng kỹ thuật và xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng các loại phúc lợi công cộng gắn với đặc điểm đô thị và đặc điểm của không gian đô thị. Chính quyền đô thị phải quản lý hạ tầng kỹ thuật thống nhất về cấp thoát nước, cấp điện, chiếu sáng công cộng, giáo dục, bảo vệ sức khoẻ, vệ sinh môi trường, giao thông, thông tin liên lạc. Đồng thời quản lý hạ tầng xã hội về nhà ở, dịch vụ, thương mại, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, chăm sóc sức khoẻ, văn hóa, thể dục thể thao, ăn uống, giải trí, nghỉ dưỡng, an ninh chính trị – trật tự an toàn xã hội, tội phạm, tệ nạn xã hội,…

5. Đặc điểm của nông thôn là gì?

Quy định của pháp luật hiện hành đưa ra định nghĩa nông thôn theo cách tương phản với đô thị[2]: nông thôn là phần lãnh thổ không thuộc nội thành, nội thị các thành phố, thị xã, thị trấn được quản lý bởi cấp hành chính cơ sở là UBND xã.

Nông thôn có các đặc điểm sau:

– Dân cư ở nông thôn cư trú tập trung trong nhiều hộ gia đình gắn kết với nhau trong sản xuất, sinh hoạt và các hoạt động xã hội khác trong phạm vi một khu vực nhất định được hình thành do điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế – xã hội, văn hoá, phong tục, tập quán và các yếu tố khác.

– Kinh tế nông thôn chủ yếu là kinh tế nông nghiệp mang nhiều yếu tố tự nhiên: nhà, vườn, ao, ruộng, thường gắn với những điều kiện địa lý có sẵn (thường chiếm từ 50% lao động trở lên), trồng trọt và chăn nuôi là hai ngành chính, ngoài ra còn có các nghề thủ công, chế biến lương thực, thực phẩm, buôn bán nhỏ theo hộ gia đình.

– Chính trị ở nông thôn: ngoài hệ thống chính quyền xã, ấp, thôn do Nhà nước điều hành trên cơ sở pháp luật còn có hệ thống cương vị chức sắc trong dòng tộc, già làng, thân thuộc, tôn giáo… điều chỉnh hành vi của các thành viên bằng tục lệ hay quy ước.

– Văn hoá nông thôn chủ yếu là văn hoá dân gian, thông qua lễ, hội… để truyền những giá trị thẩm mỹ, đạo đức, lối sống, kinh nghiệm sống, kinh nghiệm sản xuất từ thế hệ này sang thế hệ khác. Văn hoá nông thôn đã bảo tồn được những giá trị quý báu mang tính truyền thống, nhưng nó cũng chứa đựng những yếu tố không có lợi cho sự phát triển.

6. Yêu cầu quản lý nhà nước ở nông thôn là gì?

Vì nông thôn có những đặc thù khác với đô thị, quản lý nhà nước ở nông thôn trước hết phải phù hợp với những điều kiện của nông thôn. Đối với những khu vực nông thôn gắn với đô thị, phát triển nông thôn phải kiểm soát được các tác động của quá trình đô thị hóa, hài hòa và đồng bộ với phát triển đô thị. Phát triển khu vực nông thôn phải mang tính chiến lược với xuất phát điểm nhằm giải quyết các vấn đề của đô thị. Yêu cầu quản lý nhà nước ở nông thôn phải đặt trong một bài toán tổng thể chung về phát triển đô thị.

Một đặc điểm cơ bản của nông thôn là tính cộng đồng rất cao, do đó, mô hình quản lý nhà nước ở nông thôn phải có những khác biệt so với đô thị. Những khác biệt này đặc biệt nhấn mạnh đến các khuôn khổ tự quản và tổ chức các cấp chính quyền. Do trình độ dân trí thấp hơn so với khu vực đô thị, phong cách quản lý và cách thức giao tiếp cộng đồng cũng khác nên các vấn đề quản lý mọi mặt kinh tế – xã hội phải được xử lý theo cách thức thể hiện tốt nhất ý chí của cộng đồng. Áp dụng cơ chế quản lý hành chính trực tiếp và bỏ qua vai trò của cơ quan đại diện, dù trong điều kiện hệ thống pháp luật có hoàn thiện đến đâu, sẽ không phù hợp với địa bàn nông thôn và những đặc thù vốn có của nó.

7. So sánh đặc điểm, yêu cầu quản lý giữa đô thị và nông thôn

Về vị trí, vai trò:

đô thị là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, làm động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước. Còn ở nông thôn chưa phát triển về kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ, phụ thuộc vào những khu vực đô thị lân cận.

Về dân cư:

đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, gồm nhiều thành phần sống đan xen có lối sống khác nhau, tham gia các hoạt động kinh tế – xã hội đa dạng nên việc quản lý dân cư đô thị có nhiều phức tạp. Còn dân cư nông thôn gắn kết cộng đồng có quy mô nhỏ theo làng, xã, thôn, xóm, bản, ấp, dòng họ có những hương ước và phong tục, tập quán riêng mang nhiều tính tự quản. Đời sống cư dân nông thôn phụ thuộc vào nhau, gắn bó và ràng buộc với cộng đồng, khác với cư dân đô thị vốn chỉ phụ thuộc vào việc làm và thu nhập của bản thân. Nông thôn, vì vậy, phù hợp với cách quản lý theo kiểu tự quản, tự quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.

Về kinh tế – xã hội:

ở khu vực nội thành, nội thị kinh tế chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao, là địa bàn hoạt động của các loại thị trường, là nơi hội tụ và trao đổi thông tin, là nơi dễ nảy sinh các tệ nạn xã hội và các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Ở nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, còn công nghiệp, thương mại, dịch vụ và thông tin chưa phát triển mạnh.

Về cơ sở hạ tầng:

Ở khu vực nội thành, nội thị có tính thống nhất, liên thông và phức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi quản lý tập trung, thống nhất theo ngành là chủ yếu. Ở nông thôn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa liên hoàn và chưa đồng bộ, đòi hỏi quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu, không có chức năng làm trung tâm và tính tập trung cao như ở đô thị

Về địa giới hành chính:

cơ sở hạ tầng ở đô thị là một chỉnh thể thống nhất nên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội thành, nội thị chỉ có ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu. Ở nông thôn, việc phân chia địa giới hành chính gắn với các hoạt động kinh tế – xã hội diễn ra trong phạm vi địa bàn lãnh thổ đó.

Về quản lý:

ở đô thị việc quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã hội, giao thông, điện, nước, nhà ở, xây dựng, môi trường là vấn đề bức xúc hàng ngày và đa dạng, phức tạp hơn nhiều so với quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực này ở nông thôn. Khác với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế – xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc như ở nông thôn. Vì vậy, việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị (thành phố trực thuộc trung ương – quận – phường) hoặc tỉnh – thị xã, thành phố (thuộc tỉnh) – phường không thể giống như phân cấp, phân quyền ở chính quyền nông thôn (tỉnh – huyện – xã). Trong nội bộ đô thị, cần áp dụng cơ chế uỷ quyền, tản quyền của chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành chính cấp dưới (quận, phường) thực thi một số nhiệm vụ quản lý hành chính cụ thể; tổ chức các cơ quan hành chính ở quận, phường như là “cánh tay nối dài” của cơ quan hành chính thị xã, thành phố.

Về chức năng:

chức năng chính của chính quyền ở địa bàn đô thị là tham gia phát triển các dịch vụ đô thị, quản lý trật tự đô thị, bảo vệ môi trường, xây dựng khu phố văn hóa và nếp sống thị dân,… Còn chức năng chính của chính quyền ở địa bàn nông thôn là thực hiện các chính sách và triển khai các biện pháp nhằm giải quyết tốt các vấn đề như nông nghiệp, nông thôn, nông dân; xây dựng nông thôn mới, phát huy truyền thống tình làng nghĩa xóm chăm lo đời sống nông dân và cư dân ở nông thôn trên địa bàn khá rộng, địa giới hành chính phân định tương đối rõ ràng theo điều kiện tự nhiên. Vì vậy, việc áp dụng mô hình tổ chức quản lý quận như huyện, phường như xã là không phù hợp với đối tượng quản lý.

Chính sự khác nhau như trên đòi hỏi tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải có đặc thù riêng để đảm bảo cho việc quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở đô thị được thực hiện tập trung, thống nhất, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và thực sự có hiệu lực, hiệu quả.

Trên đây là tư vấn của chúng tôi. Nếu còn vướng mắc, chưa rõ hoặc cần hỗ trợ pháp lý khác bạn vui lòng liên hệ bộ phận tư vấn pháp luật trực tuyến qua tổng đài điện thoại số: 1900 6162 để được giải đáp.

Rất mong nhận được sự hợp tác!

Trân trọng./.

Luật Minh Khuê – Sưu tầm & biên tập