Cải cách bộ máy nhà nước là gì ? Khái niệm về bộ máy nhà nước ?

Cải cách bộ máy nhà nước là việc sửa đổi, cải biến về mô hình, cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nước nhưng không làm thay đổi bản chất của nhà nước. Bài viết phân tích về bộ máy nhà nước dưới góc nhìn luật hiến pháp, cụ thể:

Cải cách bộ máy nhà nước được thực hiện bởi các hoạt động như thay đổi, sáp nhập, chia, tách, xoá bỏ hay thành lập mới cơ quan nhà nước, đổi mới hình thức hoạt động của các cơ quan nhà nước, tăng cường nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan nhà nước.

Mục đích của cải cách bộ máy nhà nước là làm cho bộ máy nhà nước có hiệu lực và hoạt động có hiệu quả hơn.

Việc cải cách bộ máy nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thường được xuất phát từ các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam và được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốc hội, Chính phủ… quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là trong hiến pháp và các luật của Quốc hội.

Khái niệm bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Để hiểu khái niệm “bộ máy nhà nước” nói chung và “bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” nói riêng, trước tiên cần hiểu khái niệm “Nhà nước”.

Khái niệm “Nhà nước” được nghiên cứu bởi khá nhiều ngành khoa học như khoa học luật hiến pháp, chính trị học, xã hội học, triết học. Mỗi ngành khoa học lại có cách tiếp cận khác nhau và đưa ra các quan điểm khác nhau về khái niệm này. Dưới góc độ khoa học luật hiến pháp, có thể hiểu Nhà nước là một tập hợp mang tính chất chính trị (Political associatiorì) của người dân sinh sống trên một phạm vi lãnh thổ nhất định nhằm mục đích duy trì trật tự trong xã hội bằng các biện pháp và bộ máy cưỡng chế hợp pháp. Đây là nghĩa rộng và trừu tượng của khái niệm “Nhà nước”. Khi sinh sống trong xã hội, con người có nhiều hình thức tập họp với nhau thành các thực thể (ạssociatỉons) để thực hiện một số hoạt động nào đó có mục đích nhất định mà tất cả các thành viên đều hướng tới, ví dụ nhà nước, nhà thờ, hội thánh, công ty, câu lạc bộ. Trong các hình thức này, Nhà nước là đặc biệt nhất bởi nó được hình thành để thực hiện quyền lực chính trị, tức là quyền lực cưỡng chế chung họp pháp trên phạm vi toàn lãnh thổ nhằm duy trì trật tự nhất định. Nhà nước hiện thực hoá sứ mệnh này thông qua việc độc quyền ban hành và thực thi pháp luật. Theo Hans Kelsen, một học giả pháp lý người Mỹ gốc Ấo nổi tiếng giữa thế kỉ XX: “… Nhà nước là một xã hội “chính trị” hoặc xã hội được tổ chức một cách chính trị (politically organized). Theo nghĩa này, trong nhà nước tồn tại một trật tự được duy trì bởi việc sử dụng vũ lực và nhà nước độc quyền sử dụng vũ lực đó thông qua việc ban hành và thực thi pháp luật. Sở dĩ nhà nước là một xã hội được tổ chức theo cách thức chính trị là bởi vì đó là một cộng đồng được tập họp bởi một trật tự có tính bắt buộc chung, trật tự đó chính là pháp luật”.1

Ở góc độ phân tích giải phẫu, Nhà nước theo nghĩa rộng trên đây được hiểu như một sự tập hợp của ba yếu tố cơ bản: bộ máy thi hành quyền lực chính trị, lãnh thổ và dân cư. Trước tiên, nhà nước là tập họp của các thiết chế (cơ quan) nắm giữ công cụ cưỡng chế và bạo lực một cách chính đáng, đây chính là sự hiện diện của quyền lực nhà nước. Các thiết chế nhà nước này có đội ngũ nhân sự riêng và tôn tại thường trực trong khoảng thời gian không giới hạn. Thứ hai, những thiết chế nhà nước kiểm soát một phạm vi lãnh thổ địa lý nhất định, thường được đề cập tới như một xã hội. Theo nghĩa này, nhà nước chăm lo các công việc đối nội trong phạm vi lãnh thổ của mình cũng như các công việc đối ngoại trong mối quan hệ với các nước khác. Thứ ba, nhà nước độc quyền ban hành các quy định mang giá trị bắt buộc, tức là pháp luật, trong phạm vi lãnh thổ của mình và đối với phạm vi dân cư sinh sống trên phạm vi lãnh thổ đó? Quan điểm của các học giả Sô-viết trước đây, mặc dù nhấn mạnh tính giai cấp của nhà nước, song cũng gián tiếp công nhận khái niệm Nhà nước bao gồm ba thành tố nêu trên.

Với khái niệm “Nhà nước” được hiểu như trên đây, thuật ngữ “bộ máy nhà nước” đề cập tới thành tố đầu tiên của Nhà nước. Nhìn ở góc độ trừu tượng thì yếu tố này chính là thứ quyền lực chính trị hiện diện trong Nhà nước; còn nhìn ở góc độ cụ thể thì đó chính là sự hiện diện của một hệ thống tổ chức của con người trực tiếp thực hiện thứ quyền lực chính trị đó trên phạm vi lãnh thổ của Nhà nước. Trong suốt chương trình của môn học Luật hiến pháp, thuật ngữ “bộ máy nhà nước” hay “bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” thường sử dụng nhiều hơn ở góc độ cụ thể. Trong ba thành tố của Nhà nước theo nghĩa rộng phân tích trên đây thì bộ máy nhà nước cũng là thành tố quan trọng và nổi bật nhất. Không có bộ máy nhà nước thì không có Nhà nước. Chính vì vậy, bộ máy nhà nước cũng thường được hiểu như nghĩa hẹp của Nhà nước và thuật ngữ “Nhà nước” cũng có thể được dùng để chỉ bộ máy nhà nước.

Như vậy, nếu quyền lực nhà nước là thứ quyền lực duy nhất có giá trị bắt buộc ưên toàn bộ lãnh thổ và đối với mọi chủ thể trong phạm vi lãnh thổ đó thì bộ máy nhà nước là cấu trúc tổ chức hiện thực hoá, trực tiếp nắm giữ và thực thi thứ quyền lực đó. cấu trúc này là một hệ thống bao gồm các chủ thể độc lập tương đối với nhau bởi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức, song cùng tạo thành một chỉnh thể thống nhất để thực hiện quyền lực nhà nước đáp ứng được các tiêu chuẩn của một nhà nước hiện đại như dân chủ, pháp quyền, bảo đảm nhân quyền và hiệu quả. Các chủ thể này được gọi là các cơ quan nhà nước. Có thể nói, nếu bộ máy nhà nước là yếu tố cấu thành Nhà nước thì Cơ quan nhà nước là yếu tố cấu thành bộ máy nhà nước. Các học giả Sô-viết trước đây thường định nghĩa “tổng thể các cơ quan nhà nước với những nhiệm vụ, quyền hạn riêng của nó tham gia vào quá trình thực hiện các chức năng, quyền lực nhà nước được gọi là bộ máy nhà nước. Mỗi cơ quan nhà nước đều có phạm vi quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ riêng mà theo đó nó tham gia vào quá trình thực hiện các công việc của nhà nước”. Mặc dù định nghĩa này phản ánh bộ máy nhà nước từ góc độ tổ chức, song nó khá cụ thể, dễ hiểu và dễ liên hệ với từng bộ máy nhà nước cụ thể trong thực tiễn. Ví dụ: Bộ máy nhà nước thời phong kiến thường có sự hiện diện của một nhà vua, bộ máy nhà nước hiện đại thường có sự hiện diện của các cơ quan dân cử như nghị viện …Cách định nghĩa này cũng dễ phân biệt bộ máy nhà nước ở các quốc gia khác nhau, ví dụ bộ máy nhà nước Đức ở trung ương có Tổng thống, Nghị viện..bộ máy nhà nước Vương Quốc Anh ở trung ương có Nhà vua, Nghị viện, Chính phủ… Như vậy, bộ máy nhà nước giống như một cỗ máy còn các cơ quan nhà nước là các bánh xe ráp nối với nhau tạo thành cỗ máy đó.

Với khái niệm chung về bộ máy nhà nước như trên, có thể hiểu “bộ máy nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam” là cấu trúc tổ chức trực tiếp nắm giữ và thực thi quyền lực nhà nước, tức là bộ máy nhà nước của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam.

Ở góc độ luật hiến pháp, khi nói tới “Cơ quan nhà nước” là nói tới yếu tố cấu thành chính của nó như: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức – nhân sự. Các thuật ngữ này cũng sẽ được sử dụng thường xuyên và xuyên suốt quá trình khảo cứu các cơ quan nhà nước cụ thể trong chương trình môn học Luật hiến pháp.

“Chức năng” của cơ quan nhà nước là lĩnh vực hoặc những lĩnh vực hoạt động chính của cơ quan đó, ví dụ lĩnh vực – chức năng lập pháp, lĩnh vực – chức năng hành pháp, lĩnh vực – chức năng tư pháp, lĩnh vực – chức năng kiểm soát quyền lực, lĩnh vực – chức năng công tố, lĩnh vực – chức năng quản lý hành chính nhà nước… Chức năng của mỗi cơ quan nhà nước cũng có thể được hạn định trong một phạm vi lãnh thổ mà cơ quan nhà nước đó có thẩm quyền. Nhìn tổng thể, chức năng của mỗi cơ quan nhà nước là một phần chức năng chung của bộ máy nhà nước. Chức năng của các cơ quan nhà nước thường phải riêng biệt với nhau bởi lẽ nếu có sự trùng nhau thì nghĩa là đã có tình trạng hai hay nhiều cơ quan cùng thực hiện cùng một mảng công việc của nhà nước. Có thể nói, chức năng là lý do cho sự ra đời của cơ quan nhà nước; nó là yếu tố quan trọng nhất “định nghĩa” một cơ quan nhà nước. Hans Kelsen viết: “Bất cứ ai thực hiện trọn vẹn một chức năng nhà nước do pháp luật quy định thì đều được gọi là một cơ quan (nhà nước)”. Theo nghĩa này, một cơ quan nhà nước có thể chỉ có một người, ví dụ Tổng thống, Chủ tịch nước hoặc một tập thể, ví dụ Quốc hội, Chính phủ… miễn là các cơ quan này thực hiện chức năng riêng.

Căn cứ vào chức năng, cơ quan nhà nước được giao thẩm quyền nhất định, tức là tổng thể các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể được quy định trong hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Cơ quan nhà nước sử dụng và viện dẫn các nhiệm vụ, quyền hạn này để tiến hành các hoạt động cụ thể nhằm thực hiện chức năng của mình. Cũng có thể nói, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đem đến sự bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện chức năng của cơ quan nhà nước đó. Chính vì vậy, phạm vi thẩm quyền của cơ quan nhà nước luồn được quy định phù hợp với chức năng của nó. Ví dụ: Quốc hội Việt Nam có chức năng lập pháp thì có quyền ban hành các đạo luật; tòa án nhân dân có chức năng tư pháp thì có nhiệm vụ bảo vệ công lý, có quyền xét xử và giải thích pháp luật…

Nếu “nhiệm vụ, quyền hạn” là yếu tố bảo đảm về mặt pháp lý thì “cơ cấu tổ chức – nhân sự” là yếu tố bảo đảm về mặt vật chất cho hoạt động của một cơ quan nhà nước. Mọi cơ quan nhà nước đều được tạo thành bởi con người, được sắp xếp thành các bộ phận trong cơ cấu tổ chức phù hợp với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Cơ cấu tổ chức của một cơ quan nhà nước cũng phải phù hợp với tính chất hoạt động, tức là đặc điểm chủ đạo xuất phát từ cách thức hình thành và nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Ví dụ: Quốc hội có tính chất là cơ quan đại diện của nhân dân nên có cơ cấu tổ chức theo kiểu hội đồng với các uỷ ban giúp việc; trong khi đó, các Bộ là các cơ quan hành chính nhà nước có tính chất thủ trưởng chế nên trong cơ cấu tổ chức xoay quanh một người có thẩm quyền và trách nhiệm cao nhất là bộ trưởng… Nhân sự trong các cơ quan nhà nước cũng là vấn đề cần bàn tới. Những người nắm giữ chức vụ, quyền hạn cụ thể trong một cơ quan nhà nước thường có hai tư cách. Thứ nhất, họ là người nhân danh quyền lực thực hiện một phần nào đó của chức năng nhà nước, ví dụ Thủ tướng Chính phủ đại diện nhà nước khi điều hành hoạt động của Chính phủ, Thẩm phán đại diện nhà nước khi xét xử… Khi thực hiện nhiệm vụ của mình, họ là “người nhà nước” và có thể được hưởng các đặc quyền tương ứng với nhiệm vụ và quyền hạn mà họ phải thực hiện. Tuy nhiên, ở góc độ thứ hai, họ cũng là những người dân bình thường. Do đó, trong hoàn cảnh không thực hiện nhiệm vụ nhà nước thì họ là con người bình thường, có quyền, lợi ích và nghĩa vụ pháp lý cũng như những người bình thường khác.