Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp là một nội dung quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, là căn cứ để các cơ quan có thẩm quyền xác định những nội dung nào cần được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, những nội dung nào ban hành dưới hình thức văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật, góp phần hạn chế đáng kể số lượng văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật.

Ở Việt Nam, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật xuất hiện chính thức lần đầu tiên tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, theo đó “văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”; quy định này đã nhiều lần được sửa đổi, bổ sung, thay thế (vào các năm 2002, năm 2004 và năm 2008).

Theo đó, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 ( Luật năm 2004) đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) đưa ra khái niệm văn bản quy phạm pháp luật là “văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.

Xét trên phương diện chung nhất, các khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện đầy đủ 04 đặc trưng chủ yếu gồm:

– Chủ thể ban hành;

– Trình tự, thủ tục ban hành;

– Nội dung văn bản có chứa quy tắc xử sự chung;

– Cơ chế bảo đảm thực hiện.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các quy định này gây nhiều sự tranh luận, nhất là khi phát sinh những vẫn đề mới về tính chất của quy tắc xử sự chung; phạm vi không gian áp dụng (không gian về địa lý, ngành, lĩnh vực, đối tượng áp dụng); tính chất, hình thức văn bản (phân biệt giữa hình thức văn bản quy phạm pháp luật với văn bản chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thuộc ngành, lĩnh vực);…

Như vậy, cách quy định như trong Luật năm 2004 và Luật năm 2008 còn nặng về tính học thuật, chung chung, vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu, khó phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, gây khó khăn cho hoạt động xây dựng, áp dụng pháp luật, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất, pháp điển, kiểm soát văn bản, theo dõi thi hành pháp luật. Suy cho cùng, các khái niệm này mới chỉ dừng lại ở việc xác định hình thức thể hiện, mà chưa thực sự làm rõ nội hàm của “quy phạm pháp luật”.

Nhằm khắc phục hạn chế nêu trên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) đã làm rõ thêm một bước khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” bằng việc làm rõ hạt nhân của văn bản quy phạm pháp luật chính là “quy phạm pháp luật”. Theo đó, “quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”(khoản 1 Điều 3 Luật năm 2015). “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định  trong Luật này” (Điều 2 Luật năm 2015). Đồng thời, Luật năm 2015 cũng quy định: “Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (Điều 2).

Mặt khác để giúp cho các cơ quan, tổ chức phân biệt văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính, thì tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã quy định rõ các văn bản không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, nghị quyết do Hội đồng nhân dân và quyết định do Ủy ban nhân dân ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật trong các trường hợp sau:

a) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi miễn đại biểu Hội đồng nhân dân và các chức vụ khác;

b) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân và bầu các chức vụ khác;

c) Nghị quyết giải tán Hội đồng nhân dân;

d) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;

đ) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định;

e) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương;

g) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương;

h) Quyết định phê duyệt kế hoạch;

i) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị;

k) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân;

l) Các nghị quyết, quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật.

Như vậy, Luật năm 2015 đã bổ sung khái niệm “Quy phạm pháp luật” đồng thời hoàn thiện khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật”, giúp khắc phục hạn chế trong việc phân biệt khái niệm văn bản quy phạm pháp luật với văn bản hành chính thông thường và những văn bản khác của cơ quan nhà nước.