Bàn về một số quy định Luật tố tụng hành chính năm 2015

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 10, ngày 25/11/2015 (gọi tắt là Luật TTHC năm 2015), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. So với Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015 có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng có tính khả thi cao, bảo đảm dân chủ, công khai, công bằng, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình; đề cao trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ pháp luật, tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân; bảo đảm các bản án, quyết định của Toà án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành. Đồng thời, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý Nhà nước trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; góp phần xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả. Tuy nhiên, qua nghiên cứu và từ thực tiễn áp dụng cho thấy, một số quy định của Luật này bộc lộ vướng mắc do chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm hướng dẫn thống nhất về nhận thức và áp dụng, cụ thể:
Thứ nhất, về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Khoản 3 Điều 3 Luật này, quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật”. 
Trường hợp cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính trong hoạt động quản lý Nhà nước, ví dụ: các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định cưỡng chế… nhưng người bị cưỡng chế lại không phải là người có tài sản bị cưỡng chế. Người khởi kiện chỉ khởi kiện hành vi cưỡng chế tài sản, không khởi kiện quyết định hành chính. Trong trường hợp này xác định đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính hay là hành vi cưỡng chế của cơ quan nhà nước. Có quan điểm cho rằng, đối tượng khởi kiện được xác định là hành vi hành chính. Nhưng cũng có quan điểm khác, trong trường hợp này đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính chứ không phải là hành vi hành chính.
Bởi vì, các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định cưỡng chế… là các quyết định hành chính và quyết định hành chính cá biệt mà cơ quan Nhà nước ban hành đã ban hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và đã được triển khai thực hiện trong phạm vi các quyết định hành chính đã ban hành. Căn cứ Điều 30[1] Luật TTHC năm 2015;  tham khảo Điều 1 Nghị quyết  02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010, cụ thể:
“Quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính quy định tại Điều 28 của Luật TTHC
1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.
2. Hành vi hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Việc xác định hành vi hành chính khi nào là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó và phân biệt như sau:
a) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng do người trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện theo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là hành vi hành chính của người đã thực hiện hành vi hành chính đó;
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 126 của Luật đất đai thì hồ sơ chuyển đổi quyền sử dụng đất nộp tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Ông Nguyễn Văn A đã nộp hồ sơ xin chuyển đổi quyền sử dụng đất tại Ủy ban nhân dân xã X theo đúng quy định, nhưng bà Trần Thị C là cán bộ nhận hồ sơ của Ủy ban nhân dân xã X đã trả lại hồ sơ cho ông A và không nêu lý do của việc trả lại hồ sơ đó. Trong trường hợp này, việc trả lại hồ sơ cho ông A là hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân xã X mà không phải là hành vi hành chính của bà Trần Thị C.
b) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện;
Ví dụ: Theo quy định của pháp luật thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H là người có thẩm quyền tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với ông D, nhưng đã ủy nhiệm cho Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H trực tiếp tổ chức việc cưỡng chế. Trong trường hợp này, việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông D là hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H mà không phải là hành vi hành chính của Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã H.
c) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó là hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, không phụ thuộc vào việc nhiệm vụ, công vụ đó được phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người cụ thể nào trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện;
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 7 của Nghị định số 88/2006/NĐ-CP ngày 29-8-2006 của Chính phủ về đăng ký kinh doanh thì Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp được thành lập trong địa giới hành chính tỉnh. Doanh nghiệp N đã nộp đầy đủ hồ sơ đăng ký kinh doanh hợp lệ, nhưng quá thời hạn mà pháp luật quy định, Phòng đăng ký kinh doanh không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N. Trong trường hợp này, việc không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp N là hành vi hành chính của Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh A.
d) Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng hết thời hạn theo quy định của pháp luật mà người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác không thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó là hành vi hành chính của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ đã phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện.
Ví dụ: Theo quy định tại Điều 30 của Luật cư trú thì trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ theo quy định, Trưởng Công an xã, phường, thị trấn phải cấp sổ tạm trú cho hộ gia đình hoặc cá nhân đề nghị. Bà X đã nộp đủ giấy tờ theo quy định đề nghị Trưởng Công an xã N cấp sổ tạm trú, nhưng quá thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ giấy tờ mà Trưởng Công an xã N không cấp sổ tạm trú cho bà X. Trong trường hợp này, việc không cấp sổ tạm trú cho bà X là hành vi hành chính của Trưởng Công an xã N.
3. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là quyết định của Hội đồng cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 Chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm:
a) Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh;
b) Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh.”
Như vậy, việc xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là hành vi hành chính của cơ quan nhà nước là chưa đảm bảo về điều kiện khởi kiện vụ án hành chính. Vấn đề này, đang là vướng mắc trong áp dụng Luật TTHC năm 2015.
Theo khoản 1 Điều 3 Luật TTHC quy định về quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hay người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hay một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, thì Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính? Hay là Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Bởi vì, có trường hợp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp trên cơ sở hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất nên không có quyết định cấp đất. Trong trường hợp này, Tòa án có được thụ lý để giải quyết không? Vì Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một đối tượng cụ thể.
Vướng mắc trên, theo nội dung được hướng dẫn tại tiểu mục 1, Mục I Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối cao, giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự. Mà theo đó, “…Theo quy định tại khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì:“Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”.
Căn cứ vào các quy định nêu trên thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính; nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.”
 Chưa hết, thực tiễn vốn rất phức tạp, trong vụ án khởi kiện yêu cầu huỷ quyết định hành chính, người khởi kiện yêu cầu huỷ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trong đó có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp ban đầu, nhưng sai về chủ thể – người sử dụng đất hợp pháp, UBND huyện đã thay thế bằng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khác (trên cơ sở hồ sơ chuyển nhượng, thừa kế, cấp đổi). Trong những lần cấp lại hoặc cấp đổi đó, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được thể hiện bằng việc phải  thu hồi lại tại quyết định về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng trên thực tế Văn phòng đăng ký đất đai không thực hiện việc thu hồi theo quyết định và có những Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không có quyết định thay thế hay thu hồi nhưng trong quá trình kê khai làm thủ tục cấp lại đã thể hiện việc căn cứ vào việc cấp cũ để làm thủ tục cấp mới. Như vậy, việc người khởi kiện yêu cầu huỷ tất cả các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó là đúng hay chỉ huỷ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp sau cùng?
Vấn đề cần xác định là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nào là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính? Tất cả các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp trước và sau hay chỉ là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp sau? Có quan điểm cho rằng: Mặc dù đã được cấp lại hoặc cấp đổi nhưng trên thực tế các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất này chưa được thu hồi, huỷ bỏ và vẫn đang còn tồn tại và lưu hành (thế chấp tại Ngân hàng) nên vẫn đang là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nên khi yêu cầu huỷ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì phải huỷ tất cả các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp trước và cấp sau để đảm bảo tính đồng bộ và triệt để. Quan điểm khác lại cho rằng: Mặc dù trên thực tế các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn còn tồn tại nhưng trong quá trình làm thủ tục cấp lại hoặc cấp đổi thì đều căn cứ vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trước đó để làm thủ tục cấp sau, thậm chí có đã có quyết định thu hồi nhưng do không thực hiện việc thu hồi chứ không phải chưa thu hồi nên khi người khởi kiện yêu cầu huỷ bỏ tất cả các Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì đã được thay thế bằng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất sau nên không còn là đối tượng khởi kiện nữa.
 Đây là vấn đề còn vướng mắc trong nhận thức về xác định đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính, thiết nghĩ cơ quan nhà nước cần có hướng dẫn cụ thể để áp dụng.
Thứ hai, quy định về tham gia phiên tòa của Kiểm sát viên
Khoản 2 Điều 25 Luật LTTHC năm 2015 quy định:“Viện kiểm sát kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên tòa, phiên họp của Tòa án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định tòa án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị kháng nghị theo pháp luật”. Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 156 Luật TTHC hiện hành quy định về việc có mặt của Kiểm sát viên:“Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử”. Mặt khác, theo quy định tại Điều 232[2] Luật TTHC năm 2015, thì các trường hợp luật quy định hoãn phiên tòa không có trường hợp vắng Kiểm sát viên. Người viết cho rằng, quy định như trên sẽ rất bất cập cho Kiểm sát viên sẽ không kiểm sát được diễn biến tại phiên tòa để có quan điểm về tố tụng cũng như nội dung vụ án. Bởi thực tế khối lượng công việc tại địa phương nhiều nên trong một số trường hợp một Kiểm sát viên có 02 hoặc nhiều vụ án cùng lên lịch xét xử cùng một thời điểm hoặc cũng có trường hợp do tham gia xét xử vụ án khác còn kéo dài thời gian nghị án mà không có Kiểm sát viên dự khuyết hoặc đến ngày xét xử Kiểm sát viên được phân công ốm hoặc trên đường tham gia giao thông gặp trở ngại thì trường hợp này Kiểm sát viên phải thực hiện như thế nào?
Thứ ba, xác định người bị kiện trong vụ án hành chính
Theo quy định tại khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015: Các quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh. Nếu trong trường hợp đương sự khởi kiện cả quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện vừa khởi kiện  quyết đinh hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong cùng một vụ án thì người bị kiện được xác định như thế nào?
Ví dụ: Ông A khiếu nại việc thu hồi đất và được Chủ tịch UBND huyện B, tỉnh C ban hành quyết định X với nội dung không chấp nhận khiếu nại của ông A. Ông A tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh C và Chủ tịch UBND tỉnh C ban hành quyết định Y không chấp nhận nội dung khiếu nại của ông A giữ nguyên quyết định X của Chủ tịch UBND huyện B. Không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại ông A khởi kiện quyết định X của Chủ tịch UBND huyện B và quyết định Y của Chủ tịch UBND tỉnh C đến TAND tỉnh C và được Tòa án thụ lý trong cùng một vụ án. Trong trường hợp này chỉ xác định Chủ tịch UBND tỉnh C là người bị kiện hay căn cứ theo thẩm quyền ban hành từng quyết định hành chính bị khởi kiện để xác định người bị kiện?
Bên cạnh đó, khoản 8 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện theo quy định tại Điều 31 của Luật này”. Thiết nghĩ, để bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn, cũng như có sự nhận thức thống nhất trong áp dụng quy định này giữa Tòa án cấp dưới và Tòa án cấp trên, cơ quan có thẩm quyền sớm ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể những trường hợp “cần thiết” mà Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên giải quyết.
Thứ tư, về quyền yêu cầu tạm đình chỉ giải quyết vụ án của đương sự
Khoản 18 Điều 55 Luật TTHC năm 2015, có quy định về quyền, nghĩa vụ của đương sự:“18. Đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án”.
Khoản 1 Điều 141 Luật TTHC năm 2015, quy định:“1. Tòa án quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án khi thuộc một trong các trường hợp sau đây:
a) Đương sự là cá nhân đã chết, cơ quan, tổ chức đã giải thể hoặc tuyên bố phá sản mà chưa có cá nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng;
b) Đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự, người chưa thành niên mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật;
c) Đã hết thời hạn chuẩn bị xét xử mà một trong các đương sự không thể có mặt vì lý do chính đáng, trừ trường hợp có thể xét xử vắng mặt đương sự;
d) Cần đợi kết quả giải quyết của cơ quan khác hoặc kết quả giải quyết vụ việc khác có liên quan;
đ) Cần đợi kết quả giám định bổ sung, giám định lại; cần đợi kết quả thực hiện ủy thác tư pháp, ủy thác thu thập chứng cứ hoặc đợi cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án mới giải quyết được vụ án;
e) Cần đợi kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà Tòa án đã có văn bản kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản đó.”
Với trường hợp tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử căn cứ vào khoản 1 Điều 165 Luật TTHC năm 2015, để quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án:“Tại phiên tòa, nếu có một trong các trường hợp quy định tại các điểm a, b, c, d và e khoản 1 Điều 141 của Luật này thì Hội đồng xét xử ra quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án.”
 Như vậy, theo các nội dung viện dẫn nêu trên thì Thẩm phán hoặc Hội đồng xét xử chỉ ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại các điểm a, b, c, d và e khoản 1 Điều 141 của Luật này; còn trường hợp có đương sự “Đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án” (nếu được Tòa án chấp nhận), thì sẽ căn cứ vào đâu để ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án?. Luật TTHC năm 2015 mới chỉ quy định đương sự có quyền “Đề nghị Tòa án tạm đình chỉ giải quyết vụ án” nhưng chưa có hướng dẫn cụ thể những trường hợp cụ nào thì đương sự có quyền đề nghị tạm đình chỉ, ví dụ: Bận đi công tác xa mà không thể hoãn; cần có thời gian thu thập thêm chứng cứ; ốm đau; sinh đẻ;… mà họ không thể ủy quyền cho người khác tham gia tố tụng được, kèm theo đơn đề nghị là giấy tờ để chứng minh cho việc đề nghị là có căn cứ như giấy xác nhận của bệnh viện, của cơ quan, tổ chức cử đi công tác… Hay chỉ cần đương sự có yêu cầu tạm đình chỉ thì Tòa án ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án.
Thứ năm, về thời hạn chuẩn bị xét xử
Tại điểm a, điểm  b khoản 2 và khoản 3 Điều 116 của Luật TTHC năm 2015 quy định về thời hiệu khởi kiện:
“2. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;
b) 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;”
“3. Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau:
a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai;
b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.”
 Điều 130 của Luật TTHC năm 2015 quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử:
      “Thời hạn chuẩn bị xét xử các vụ án, trừ vụ án xét xử theo thủ tục rút gọn, vụ án có yếu tố nước ngoài và vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri được quy định như sau:
1. 04 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116 của Luật này;
2. 02 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều 116 của Luật này;
3. Đối với vụ án phức tạp hoặc có trở ngại khách quan thì Chánh án Tòa án có thể quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử một lần, nhưng không quá 02 tháng đối với trường hợp quy định tại khoản 1 Điều này và không quá 01 tháng đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này;
4. Trường hợp có quyết định tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án thì thời hạn chuẩn bị xét xử được tính lại kể từ ngày quyết định tiếp tục giải quyết vụ án của Tòa án có hiệu lực pháp luật.”
 Theo những nội dung nêu trên, thì khoản 1 và khoản 2 Điều 130 Luật TTHC năm 2015 chỉ quy định thời hạn chuẩn bị xét xử đối với các trường hợp quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều 116; còn các trường hợp quy định tại điểm a, b khoản 3 Điều 116 lại không có quy định cụ thể về thời hạn chuẩn bị xét xử. Do đó, khi thụ lý giải quyết đối với các trường hợp này thì có Tòa án áp dụng thời gian chuẩn bị xét xử là 02 tháng, có nơi áp dụng 04 tháng dẫn đến việc áp dụng pháp luật thiếu thống nhất. Nên đây cũng là vấn đề rất cần sự hướng dẫn thống nhất từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ sáu, việc xem xét kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện và tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án
Tại khoản 1 Điều 124 Luật TTHC năm 2015 quy định, trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào thông báo trả lại đơn khởi kiện mà không có đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo thì rất khó để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị. Mặt khác, Viện kiểm sát cũng chỉ có thể kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án khi Tòa án gửi thông báo trả lại đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát, trường hợp Tòa án không gửi thông báo thì Viện kiểm sát không thể thực hiện chức năng kiểm sát vì Luật TTHC năm 2015 không quy định Viện kiểm sát được quyền kiểm sát trực tiếp tại Tòa án về việc xem xét và thụ lý đơn khởi kiện. Như vậy, sẽ ảnh hưởng đến quyền khởi kiện của đương sự. Đây là vướng mắc mà trong quá trình thi hành Luật TTHC năm 2010, dẫn đến hiệu quả kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án.
Theo quy định tại Luật TTHC năm 2015, trong trường hợp đương sự có khiếu nại hoặc Viện kiểm sát có kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án thì Tòa án phải mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị và phiên họp có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát. Tuy nhiên, về trình tự, thủ tục phiên họp được tiến hành như thế nào? chứng cứ, tài liệu có được chuyển cho Viện kiểm sát để nghiên cứu trước khi tham gia phiên họp hay không? Việc phân công Kiểm sát viên tham gia phiên họp và thời hạn gửi quyết định phân công Kiểm sát viên cho Tòa án? Ý kiến của đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp gồm những nội dung gì? cần được hướng dẫn sớm để thực hiện.
Thứ bảy, có phải mọi vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định hành chính thì Tòa án đều phải đưa cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan không?
Điều 34 BLTTDS năm 2015 quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức:
“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết.
2. Quyết định cá biệt quy định tại Khoản 1 Điều này là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó.
3. Khi xem xét hủy quyết định quy định tại Khoản 1 Điều này, Tòa án phải đưa cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định phải tham gia tố tụng và trình bày ý kiến của mình về quyết định cá biệt bị Tòa án xem xét hủy.
4. Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại Khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh.”
Theo quy định nêu trên thì chỉ có những văn bản là quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết mới bị Tòa án xem xét hủy (những văn bản không phải là quyết định hành chính cá biệt thì không thuộc đối tượng điều chỉnh của Điều này).
Khi giải quyết vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì Tòa án phải xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của quyết định cá biệt đó.
Trường hợp quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới bảo đảm giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự mà việc hủy quyết định đó không làm thay đổi thẩm quyền giải quyết vụ việc dân sự thì Tòa án đang giải quyết vụ việc dân sự tiếp tục giải quyết và xem xét hủy quyết định đó.
Trường hợp việc xem xét hủy quyết định đó dẫn đến thay đổi thẩm quyền giải quyết vụ việc dân sự xác định theo quy định tương ứng của Luật Tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh thì Tòa án nhân dân cấp huyện đang thụ lý giải quyết vụ việc dân sự phải chuyển vụ việc cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết và xem xét hủy quyết định đó.
Ví dụ 1: Ông A khởi kiện tại Tòa án nhân dân huyện X tỉnh Y yêu cầu Tòa án giải quyết buộc ông B phải trả lại quyền sử dụng đất mà trước đó ông A cho ông B mượn. Khi giải quyết vụ án, Tòa án nhân dân huyện X nhận thấy trong thời gian mượn đất, ông B đã có hành vi gian dối làm thủ tục để được Ủy ban nhân dân huyện X cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; để giải quyết yêu cầu đòi lại quyền sử dụng đất của ông A thì phải xem xét hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho ông B và phải xác định Ủy ban nhân dân huyện X tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Trường hợp này, thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự có xem xét việc hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được xác định theo khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015. Do vậy, Tòa án nhân dân huyện X phải chuyển vụ án dân sự nêu trên cho Tòa án nhân dân tỉnh Y giải quyết và xem xét hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Trường hợp khi giải quyết vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt nhưng không cần thiết phải hủy quyết định cá biệt đó và việc không hủy quyết định đó vẫn đảm bảo giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự thì Tòa án đang giải quyết vụ việc dân sự tiếp tục giải quyết.
Ví dụ 2: Ông A, bà B là các con của cụ D, cụ E khởi kiện tại Tòa án nhân dân huyện X tỉnh Y yêu cầu Tòa án giải quyết chia thừa kế tài sản là quyền sử dụng đất của cụ D, cụ E. Khi còn sống, cụ D và cụ E đã được Ủy ban nhân dân huyện X cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trường hợp này, khi giải quyết vụ án tranh chấp về thừa kế tài sản không cần thiết phải xem xét hủy giấy chứng nhận quyền sử đất đã cấp cho cụ D, cụ E nên Tòa án nhân dân huyện X tiếp tục giải quyết vụ án.
Thứ tám, về xử lý kết quả đối thoại
Khoản 3 Điều 140 Luật TTHC năm 2015, quy định: “Trường hợp qua đối thoại mà người bị kiện cam kết sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ quyết định bị khởi kiện hoặc chấm dứt hành vi hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện cam kết rút đơn khởi kiện thì Tòa án lập biên bản về việc cam kết của đương sự. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày lập biên bản, người bị kiện phải gửi cho Tòa án quyết định hành chính mới hoặc thông báo về việc chấm dứt hành vi hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện phải gửi cho Tòa án văn bản rút đơn khởi kiện.Hết thời hạn này mà một trong các đương sự không thực hiện cam kết của mình thì Thẩm phán tiến hành các thủ tục để mở phiên tòa xét xử vụ án.
Trường hợp nhận được quyết định hành chính mới hoặc văn bản rút đơn khởi kiện thì Tòa án phải thông báo cho các đương sự khác biết. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của Tòa án, nếu các đương sự không có ý kiến phản đối thì Thẩm phán ra quyết định công nhận kết quả đối thoại thành, đình chỉ việc giải quyết vụ ánvà gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp. Quyết định này có hiệu lực thi hành ngay và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm; trường hợp có căn cứ cho rằng nội dung các bên đã thống nhất và cam kết là do bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc trái pháp luật, trái đạo đức xã hội thì quyết định của Tòa án có thể được xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm.”
Vậy trường hợp trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày lập biên bản mà một trong các bên đương sự không thực hiện cam kết, tức là chỉ có một bên gửi cho Tòa án văn bản rút đơn khởi kiện hoặc quyết định hành chính mới thì Thẩm phán tiến hành các thủ tục để mở phiên tòa xét xử vụ án hay thực hiện việc thông báo cho các đương sự khác biết và trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của Tòa án, nếu các đương sự không có ý kiến phản đối thì Thẩm phán ra quyết định công nhận kết quả đối thoại thành, đình chỉ việc giải quyết vụ án?
Theo tác giả, nếu hết thời hạn 7 ngày mà người bị kiện không ban hành quyết định hành chính mới, nhưng người khởi kiện vẫn đồng ý rút đơn khởi kiện thì Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp người bị kiện ban hành quyết định hành chính mới, nhưng khởi kiện vẫn không rút đơn khởi kiện thì Tòa án đưa vụ án ra xét xử.
Thứ chín, tạm đình chỉ giải quyết vụ án sau khi hết thời hạn tạm ngừng phiên tòa
Khoản 2 Điều 187 Luật TTHC năm 2015 quy định:“ Việc tạm ngừng phiên tòa phải được ghi vào biên bản phiên tòa. Thời hạn tạm ngừng phiên tòa không được quá 30 ngày kể từ ngày Hội đồng xét xử quyết định tạm ngừng phiên tòa. Hội đồng xét xử tiếp tục tiến hành phiên tòa, nếu lý do để tạm ngừng phiên tòa không còn. Hết thời hạn này, nếu lý do tạm ngừng phiên tòa chưa được khắc phục, Hội đồng xét xử ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án và thông báo bằng văn bản cho những người tham gia tố tụng và Viện kiểm sát cùng cấp về thời gian tiếp tục phiên tòa.”
Theo quy định trên, sau khi hết thời hạn 30 ngày, nếu lý do tạm ngừng phiên tòa chưa được khắc phục thì Hội đồng xét xử ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Điều này có nghĩa, Tòa án vẫn phải tiếp tục mở lại phiên tòa để Hội đồng xét xử tiến hành thảo luận ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án. Việc mở lại phiên tòa, triệu tập đương sự trong vụ án chỉ để giải quyết mỗi việc Hội đồng xét xử ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án là không cần thiết, gây lãng phí cho Nhà nước, thời gian và tiền bạc của các đương sự.
Mặt khác, khi Hội đồng xét xử ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án và phải thông báo bằng văn bản cho những người tham gia tố tụng và Viện kiểm sát cùng cấp biết về thời gian tiếp tục phiên tòa. Tuy nhiên, việc quy định phải thông báo về thời gian mở lại phiên tòa nhưng không ấn định thời hạn phải mở lại phiên tòa là bao lâu dẫn đến tình trạng mỗi nơi áp dụng mỗi kiểu, đây cũng là nguyên nhân dẫn đến việc giải quyết vụ án bị chậm, kéo dài.
      Từ những lý do trên, ngoài những trường hợp Tòa án ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án, theo quy định tại các điểm a, b, c, d, đ, e khoản 1 Điều 141 Luật TTHS năm 2015, người viết đề xuất cần thiết bổ sung thêm “Các trường hợp quy định tại khoản 18 Điều 55; khoản 2 Điều 187 của Luật này” vào điểm g khoản 1 Điều 141 Luật TTHC năm 2015, được như vậy, sẽ khắc phục được tính hình thức, không cần thiết, tránh sự lãng phí kinh phí, thời gian và tiền bạc của các đương sự.
 

ThS.LS Lê Văn Sua

[1] Điều 30. Khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây:
a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;
b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;
c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.
2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.
3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.
4. Khiếu kiện danh sách cử tri.
 

1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định, hành vi sau đây:a) Quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật;b) Quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng;c) Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.3. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.4. Khiếu kiện danh sách cử tri.

[2] Điều 232. Hoãn phiên tòa phúc thẩm
1. Các trường hợp phải hoãn phiên tòa:
a) Các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 161, khoản 3 và khoản 4 Điều 223, khoản 1 Điều 225 của Luật này;
b) Thành viên Hội đồng xét xử, Kiểm sát viên, Thư ký phiên tòa, người phiên dịch bị thay đổi mà không có người thay thế ngay;
c) Người giám định bị thay đổi;
d) Cần phải xác minh, thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ mà không thể thực hiện được ngay tại phiên tòa.
2. Trường hợp hoãn phiên tòa được quy định tại khoản 2 Điều 159 và khoản 2 Điều 160 của Luật này.
 

1. Các trường hợp phải hoãn phiên tòa:a) Các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 161, khoản 3 và khoản 4 Điều 223, khoản 1 Điều 225 của Luật này;b) Thành viên Hội đồng xét xử, Kiểm sát viên, Thư ký phiên tòa, người phiên dịch bị thay đổi mà không có người thay thế ngay;c) Người giám định bị thay đổi;d) Cần phải xác minh, thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ mà không thể thực hiện được ngay tại phiên tòa.2. Trường hợp hoãn phiên tòa được quy định tại khoản 2 Điều 159 và khoản 2 Điều 160 của Luật này.