KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ Vai trò của các cơ quan Kiểm toán Tối cao trong kiểm toán XÁC ĐỊNH giá trị Doanh nghiệp nhà nước trƯỚC CỔ PHẦN hóa

Trên toàn cầu vai trò và thực tiễn thực hiện của các nhà cung cấp trong khu vực công đã thay đổi từ hợp đồng cung cấp hàng hóa dịch vụ truyền thống sang thỏa thuận cung cấp hàng hóa dịch vụ sáng tạo và linh hoạt hơn xuyên suốt nhiều chức năng của khu vực công. Trong đó quá trình cổ phần hóa các đơn vị thuộc khu vực công đã thay đổi vai trò và trách nhiệm của các đơn vị thuộc khu vực công khi cung cấp các dịch vụ công theo pháp luật.

Theo báo cáo của OECD “Các doanh nghiệp nhà nước ở châu Á: Thông lệ quốc gia về đánh giá hoạt động và quản lý (2016)” cho biết đến cuối năm 2013, Việt Nam có 796 Doanh nghiệp nhà nước và theo Tổng cục Thống kê là 3.315 DNNN, mặc dù không phải tất cả số pháp nhân này đang hoạt động. Ở phần tiếp theo của bài tham luận cập nhật các số liệu này từ kết quả quá trình cổ phần hóa DNNN. Báo cáo của OECD nêu ra rằng: “DNNN đóng góp 32.2% GDP, 16.3% sản lượng công nghiệp và 33.3% thu ngân sách phi dầu mỏ. Tổng tài sản của các DNNN này đạt 2.8 nghìn tỉ VND (127.5 tỉ USD) hay 74% của GDP trong khi tổng nợ đạt 1.5 nghìn tỉ VND (tương đương 67 tỉ USD) hay 39% của GDP. (Nguồn: Báo cáo của OECD Các doanh nghiệp nhà nước ở châu Á: Thông lệ quốc gia về đánh giá hoạt động và quản lý’ (2016). Trang 25). Theo số liệu của Tổng cục Thống kê năm 2018, khu vực DNNN chiếm 28% GDP, đóng góp gần 30% ngân sách Nhà nước.

Báo cáo của OECD “Quyền sở hữu và Quản trị của DNNN (2018) và báo cáo của ADB “Tăng cường tính minh bạch và giải trình của DNNN (2020)” nhận định “Những năm gần đây vai trò của các DNNN trong nền kinh tế toán cầu gia tăng đáng kể do các hoạt động đầu tư và thương mại xuyên biên giới cạnh tranh với khối tư nhân. Một minh họa đơn giản cho thấy ở năm 2003 chỉ có 34 trên 500 công ty lớn nhất thế giới là DNNN nhưng tới gần đây, con số này lên tới 102. Điều này phản ảnh tính hiện diện quốc tế ngày càng lớn của các nền kinh tế mới nổi, đặc biệt các nền kinh tế châu Á nơi DNNN chiếm tỷ trọng lớn. Các DNNN không chỉ cung cấp các sản phẩm thiết yếu điện, nước mà còn chiếm tỷ trọng lớn trong ngành tài chính và chế tạo sản xuất. Do vậy các DNNN cũng chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng vốn hóa thị trường chứng khoán châu Á.”

Trải qua một thời gian dài thực hiện công cuộc đổi mới, nền kinh tế Việt Nam đã có bước tiến triển tích cực, đạt được những thành tựu to lớn. Tại Việt Nam, các DNNN vẫn đang chiếm vai trò quan trọng trong việc duy trì động lực tăng trưởng của nền kinh tế nhưng những đóng góp của các doanh nghiệp này vào GDP của quốc gia chưa tương xứng với quy mô, chưa giải quyết tốt năng suất lao động cũng như hiệu quả sử dụng các nguồn lực sản xuất. Bên cạnh đó, các DNNN ngày càng bộc lộ nhiều yếu kém trong quản lý tài chính và điều hành, khiến cho khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp này ngày càng giảm sút.

Theo quy định tại Luật Doanh nghiệp 2014, khái niệm doanh nghiệp nhà nước mới chỉ bao gồm doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; chưa có quy định xác định loại doanh nghiệp mà Nhà nước có cổ phần hoặc phần vốn góp chi phối.

Luật Doanh nghiệp 2020 đã sửa đổi khái niệm DNNN theo nguyên tắc phân chia các loại doanh nghiệp có sở hữu nhà nước theo mức độ khác nhau, mỗi loại hình doanh nghiệp có quy định về tổ chức quản trị phù hợp.

DNNN được tổ chức quản lý dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, bao gồm: Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, trừ doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Cổ phần hóa DNNN là quá trình chuyển doanh nghiệp mà chủ sở hữu là Nhà nước (doanh nghiệp đơn sở hữu) thành công ty cổ phần (doanh nghiệp đa sở hữu), chuyển doanh nghiệp từ chỗ hoạt động theo các quy định về công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên sang hoạt động theo các quy định về công ty cổ phần trong Luật Doanh nghiệp.

Cổ phần hoá DNNN là một trong những giải pháp hữu hiệu của Nhà nước, nhằm tạo động lực phát triển cho doanh nghiệp, huy động vốn, tạo việc làm, nâng cao thu nhập, nâng cao sưc cạnh tranh, tạo điều kiện để người lao động được làm chủ, thay đổi phương thức quản lý, ngăn chặn tiêu cực, hướng đến kinh doanh hiệu quả, lợi nhuận cao.

Quá trình cổ phần hóa DNNN tại Việt Nam được thực hiện từ năm 1992 đến nay trải qua các giai đoạn:
Giai đoạn 1 (từ 1992-2000): Cổ phần hoá được 558 DNNN. Trong giai đoạn này, tiến độ cổ phần hoá chậm, do trước khi có Luật Doanh nghiệp, các DNNN chưa nắm bắt lợi ích của cổ phần hoá nên chưa tham gia nhiều vào chương trình này.

Giai đoạn 2 (từ 2001-2007): Cổ phần hoá được 3.204 DNNN. Giai đoạn này được xem như thời kỳ “bùng nổ” cổ phần hoá với mức bình quân hàng năm rất cao, phản ánh xu hướng kinh tế thị trường tương đối rõ nét sau khi có Luật Doanh nghiệp và chuẩn bị cho việc mở cửa, hội nhập sâu, rộng hơn khi Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO).

Giai đoạn 3 (từ 2008 đến nay): Giai đoạn này tập trung vào việc tăng giá trị cổ phần hóa. Các doanh nghiệp được cổ phần hóa hầu hết là các doanh nghiệp có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, kinh doanh đa ngành, tài chính phức tạp.

Kết quả thực hiện giai đoạn 2011-2015 là đã phê duyệt phương án cổ phần hóa của 508 doanh nghiệp, trong đó, Nhà nước nắm giữ trên 90% vốn điều lệ tại 5 doanh nghiệp, trên 65% vốn điều lệ tại 108 doanh nghiệp, trên 50% vốn điều lệ tại 154 doanh nghiệp.

Giai đoạn 2016-2020 đã được đẩy mạnh hơn, tập trung vào tăng giá trị cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước thay cho việc chú trọng về số lượng doanh nghiệp được cổ phần hóa, do đó giá trị các khoản thu từ cổ phần hóa và thoái vốn trong giai đoạn này cao hơn so với giai đoạn trước đó. Lũy kế từ năm 2016 đến tháng 6/2019, cả nước đã cổ phần hóa 162 doanh nghiệp với tổng quy mô vốn Nhà nước được xác định lại đạt 205.433,2 tỷ đồng, bằng 108% tổng giá trị phần vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp cổ phần hóa cả giai đoạn 2011-2015; tổng số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn đạt 218.255,691 tỷ đồng gấp 2,8 lần tổng thu từ cổ phần hóa, thoái vốn của cả giai đoạn 2011-2015. Chỉ tính riêng năm 2019 đã thực hiện cổ phần hóa 18 DNNN lớn. Trong đó, tại Bộ Công Thương cổ phần hóa 2 Tập đoàn kinh tế (Tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam); Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cổ phần hóa Tổng công ty Lương thực Miền Bắc, Tổng công ty Cà phê Việt Nam; Bộ Thông tin và Truyền thông cổ phần hóa Tập đoàn Bưu chính viễn thông Việt Nam; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cổ phần hóa Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Tỉnh Đồng Nai cổ phần hóa Tổng công ty Công nghiệp thực phẩm Đồng Nai.

Cổ phần hóa cùng với các biện pháp sắp xếp khác (như sáp nhập, hợp nhất, giải thể, phá sản, bán, chuyển thành công ty TNHH nhiều thành viên) làm giảm số lượng doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, từ 5.655 doanh nghiệp (năm 2001), 1.060 doanh nghiệp (năm 2011) giảm xuống còn 508 doanh nghiệp (năm 2019) Các DNNN được tập trung hơn nữa vào những ngành, lĩnh vực then chốt, quan trọng mà Nhà nước nắm giữ. Kết quả công tác cổ phần hóa, thoái vốn đã có tác động tích cực tới sự phát triển của thị trường chứng khoán cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp.
(Nguồn: Số liệu được tổng hợp từ các báo cáo Chính phủ trình Quốc hội hàng năm).

Cổ phần hóa DNNN – khu vực công đem lại nhiều cơ hội nhưng cũng đem lại các rủi ro cụ thể. Cổ phần hóa đem lại cơ hội cung cấp dịch vụ công đạt được mục tiêu và hiệu quả cao, kích thích nền kinh tế ở diện rộng hơn, cho phép chuyển rủi ro từ nhà cung cấp khu vực công sang khu vực tư nhân; và cung cấp cơ hội đảm bảo đầu tư vào khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ. Tuy nhiên, cổ phần hóa DNNN cũng đem lại những rủi ro lớn về việc có thể định giá các DNNN thấp hơn giá trị thực. Điều này dẫn đến không thể phục hồi lại giá trị doanh nghiệp và Nhà nước mất đi sự kiểm soát đối với các dịch vụ hoặc chức năng ở khu vực công đã cổ phần hóa. 

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cổ phần hóa không nên được xem như là “giải pháp vàng” hoặc giải pháp chữa trị thần kỳ cho các hoạt động công- DNNN vốn dĩ đã không hiệu quả. Việc đa dạng hóa sở hữu (về lý thuyết) giúp cải thiện việc ra quyết định của doanh nghiệp, áp dụng các thực tiễn kinh doanh phù hợp hơn và đảm bảo nguồn vốn đa dạng hơn (như nêu ra ở trên) tuy nhiên cơ hội chỉ có thể hiện thực hóa nếu có được chiến lược, giải pháp cải cách quản trị doanh nghiệp hiệu quả hỗ trợ.

Tại Việt Nam, quá trình cổ phần hóa DNNN trong thời gian qua còn nhiều bất cập như: Xác định giá trị doanh nghiệp chưa chính xác; Tiến độ cổ phần hóa, thoái vốn còn chậm; Phê duyệt phương án sử dụng đất còn nhiều vướng mắc; Phê duyệt phương án cơ cấu lại DNNN còn chậm; Quyết toán bàn giao sang công ty cổ phần của các doanh nghiệp cổ phần hóa còn chậm; Nhiều doanh nghiệp sau cổ phần hóa chưa tuân thủ quy định về đăng ký giao dịch, niêm yết trên thị trường chứng khoán, qua đó chưa cải thiện thực chất công tác quản trị của doanh nghiệp; Chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu về SCIC hoặc Ủy Ban quản lý vốn Nhà nước còn bất cập. Trong thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn phát sinh một số vướng mắc do công tác đào tạo, quy hoạch, bổ nhiệm cán bộ còn chậm, chưa thu hút được người có năng lực, kinh nghiệm vào làm việc trong ngành đặc thù; Cơ chế phối hợp giữa Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp với các Bộ, ngành, địa phương, Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty nhà nước còn bất cập…

Trong quá trình cổ phần hóa, việc xác định giá trị doanh nghiệp trước khi cổ phần là giai đoạn then chốt, làm tiền đề cho việc phê duyệt phương án cổ phần hóa về sau. Việc kiểm toán kết quả định giá DNNN do Kiểm toán nhà nước (KTNN) tiến hành có ý nghĩa quan trọng, không chỉ dừng lại ở việc xác định tăng giá trị thực tế vốn Nhà nước, kiến nghị xử lý tài chính mà còn đánh giá thực trạng công tác định giá doanh nghiệp, các tồn tại bất cập đang diễn ra trong quá trình cổ phần hóa để kịp thời kiến nghị sửa đổi cơ chế chính sách hiện hành.

Thực tế kết quả kiểm toán qua các năm gần đây của các doanh nghiệp trong tiến trình cổ phần hóa do KTNN thực hiện đã chỉ ra những hạn chế trong việc xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, nhất là việc lựa chọn phương pháp định giá, xác định giá trị thương hiệu, lợi thế kinh doanh, giá trị các khoản đầu tư tài chính, giá trị quyền sử dụng đất… cụ thể hơn: một số trường hợp xác định lại các khoản đầu tư tài chính không đúng quy định về thời điểm xác định giá đóng cửa của cổ phiếu giao dịch trên thị trường chứng khoán; xác định thiếu giá trị thương hiệu, giá trị tiềm năng phát triển của công ty con 100% vốn góp của công ty mẹ; xác định giá trị khoản đầu tư tài chính theo phương pháp vốn chủ sở hữu không căn cứ vào báo cáo tài chính tại thời điểm tổ chức xác định giá trị doanh nghiệp…

Bài viết chia sẻ các thông lệ tốt của các cơ quan kiểm toán tối cao trong quá trình xác định giá trị doanh nghiệp trước cổ phần hóa DNNN và gợi ý khuyến nghị từ điều kiện thực tiễn Việt Nam.

Thông lệ tốt về vai trò của cơ quan kiểm toán tối cao trong xác định giá trị doanh nghiệp trước cổ phần hóa

Việc định giá doanh nghiệp rất phức tạp, do đó doanh nghiệp thường phải sử dụng các chuyên gia định giá. Một số phương pháp xác định giá trị khi cổ phần hóa có thể áp dụng bao gồm: phương pháp định giá các tài sản do doanh nghiệp sở hữu (thường dẫn đến xác định mức giá trị/lợi nhuận thấp cho doanh nghiệp nhà nước), phương pháp chiết khấu dòng tiền và các phương pháp định giá dựa trên thị trường. Bài tham luận mô tả tổng quan về các phương pháp có thể áp dụng.

Điều quan trọng là cần tiến hành một số phương pháp định giá để cân nhắc giá bán phù hợp nhất. Trong đó bao gồm việc cân nhắc các chi phí cơ hội của cổ phần hóa DNNN. Cần lưu ý những điểm dưới đây về định giá:

DNNN cần tiến hành rà soát, đánh giá chi tiết về các tài sản thuộc sở hữu của doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa. Các rà soát, đánh giá này sẽ củng cố các tài liệu thẩm định cần cung cấp cho những người mua tiềm năng.

Các phương pháp định giá được sử dụng cần phải cân nhắc nhiều kỹ thuật để đạt được sự định giá chính xác về doanh nghiệp cũng như đánh giá việc cổ phần hóa doanh nghiệp đúng với giá trị của nó. Quy trình định giá cũng cần xác định giá bán thấp nhất có thể chấp nhận được để tiếp tục việc cổ phần hóa doanh nghiệp.

Các cuộc định giá cần chuyên gia độc lập. Cơ quan Kiểm toán Tối cao nên đảm bảo là các mô hình định giá khác nhau được sử dụng dựa trên các phương pháp phù hợp và hợp lý, và tuân theo các nguyên tắc được quốc tế công nhận. Việc định giá cần được thực hiện độc lập với quan điểm của cả người mua tiềm năng và của cơ quan quản lý tài sản hiện tại. Việc định giá độc lập nên bao gồm tất cả mọi khía cạnh của doanh nghiệp. Việc định giá này cần được cập nhật khi các điều khoản hợp đồng cổ phần hóa doanh nghiệp thay đổi.

Trong giai đoạn xác định giá trị doanh nghiệp cần cân nhắc liệu việc tái cấu trúc doanh nghiệp cần bán có nâng cao giá trị tiềm năng hoặc thu hút những người mua tiềm năng hay không. Để làm như vậy cần có phân tích lợi ích chi phí hỗ trợ.

Điều quan trọng là Cơ quan Kiểm toán Tối cao giữ được tính độc lập với việc định giá (và quy trình cổ phần hóa doanh nghiệp). Điều này giúp ngăn ngừa mâu thuẫn về quyền lợi phát sinh trong quá trình kiểm toán theo luật định.
Việc xác định giá trị vật lý/thực tế của một doanh nghiệp chỉ là một trong những yếu tố cần cân nhắc để đảm bảo việc cổ phần hóa doanh nghiệp thành công và tối đa hóa lợi ích cho công chúng. Để đạt được giá trị tốt nhất trong cổ phần hóa doanh nghiệp, điều quan trọng là cần hiểu được mức độ quan tâm của thị trường đối với việc mua lại doanh nghiệp này. Điều này có thể thực hiện thông qua việc Chính phủ lấy ý kiến phản hồi từ càng nhiều nhà đầu tư tiềm năng càng tốt. Các phản hồi từ phía các nhà đầu tư tiềm năng sẽ minh chứng cho hiểu biết của họ về doanh nghiệp và cách thức họ có thể tham gia vào quá trình cổ phần hóa. Trong nhiều giao dịch bán doanh nghiệp khu vực công, các giao dịch này có thể phức tạp và do đó chính phủ cần tuyên truyền thông tin đến các nhà đầu tư tiềm năng. Kinh nghiệm cổ phần hóa DNNN của các nước cho thấy trong nhiều vụ cổ phần hóa bản chất/mô hình kinh doanh của DNNN quốc tế rất phức tạp và Chính phủ phải có trách nhiệm cung cấp thông tin, định hướng rất chi tiết cho các doanh nghiệp tiềm năng về DNNN muốn cổ phần hóa này.

Các cơ quan Kiểm toán Tối cao có thể hỗ trợ Chính phủ bằng cách đảm bảo áp dụng hiệu quả những bài học trước đây đã thu nhận được vào các trường hợp cổ phần hóa DNNN. Cơ quan Kiểm toán Tối cao có thể xây dựng một bộ tài liệu hướng dẫn các thông lệ tốt nhất về định giá DNNN trước khi cổ phần hóa trên cơ sở tập hợp các kết quả và đề xuất hoàn thiện từ các cuộc kiểm toán định giá DNNN trước cổ phần hóa đã thực hiện. Dưới đây là danh mục các lĩnh vực thông lệ tốt nhất từ Kiểm toán Nhà nước Anh quốc tại báo cáo “Cổ phần hóa Tập đoàn Northern Rock” (Nguồn: báo cáo “Cổ phần hóa Tập đoàn Northern Rock” Phụ lục 3 tháng 5/ 2012) đến nay vẫn còn ý nghĩa tham khảo và triển khai trên thực tiễn.

Bộ tài liệu hướng dẫn các thông lệ tốt nhất cân nhắc 5 yếu tố chính khi cổ phần hóa DNNN dưới đây, là căn cứ để Cơ quan Kiểm toán Tối cao tập trung rà soát, đối chiếu khi thực hiện kiểm toán cổ phần hóa DNNN. Bài tham luận cũng lồng ghép thực tiễn Việt Nam đến nay trên cơ sở của các báo cáo của các Tổ chức quốc tế như WB và ADB và các Viện nghiên cứu kinh tế Việt Nam như Viện Nghiên cứu Kinh tế quản lý trung ương và Viện Kinh tế Việt Nam, từ đó đưa các khuyến nghị tương ứng với từng yếu tổ chính cần đảm bảo khi cổ phần hóa DNNN.
 

Các câu hỏi cần đặt ra khi thiết lập các mục tiêu cổ phần hóa doanh nghiệp là: Mục tiêu ưu tiên cho cổ phần hóa doanh nghiệp đã được thống nhất chưa? Các quy định về cổ phần hóa doanh nghiệp có được mô tả rõ ràng không? Các tác động đến doanh nghiệp và việc cổ phần hóa trên thị trường có được cân đầy đủ không?

Tại Việt Nam, mặc dù lợi ích của cổ phần hóa cũng đã được chứng minh trên thực tế, nhưng đến nay vẫn còn một số cán bộ các cấp, các ngành và lãnh đạo doanh nghiệp có tâm lý e ngại, lo lắng về mất vị trí, vai trò, quyền lợi, và vì vậy, đã không nỗ lực đầy đủ khi thực hiện công tác cổ phần hóa, có một số trường hợp còn trì hoãn, ảnh hưởng đến tiến độ chung của quá trình cổ phần hóa. Khi vướng phải những khó khăn như định giá, xử lý công nợ, hay các vấn đề đất đai thì tâm lý chung là ngại trách nhiệm. Đặc biệt trong bối cảnh nhiều sai phạm về quản lý DNNN và cổ phần hóa được xử lý trong thời gian qua, đã xuất hiện tình trạng sợ trách nhiệm, không chủ động và không dám quyết định theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định dẫn đến mất nhiều thời gian, thủ tục để xin ý kiến đồng thuận của các cơ quan khác.

Khuyến nghị: Cần thiết lập, xác định rõ ràng các mục tiêu cổ phần hóa doanh nghiệp, thống nhất các mục tiêu ưu tiên cho cổ phần hóa doanh nghiệp; Tiếp tục quán triệt các quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN, tạo sự nhất trí cao trong toàn hệ thống để nâng cao hơn nữa nhận thức và có hành động quyết liệt, cụ thể trong thực hiện.

2. Đánh giá các phương pháp định giá

Các câu hỏi cần đặt ra khi đánh giá các phương pháp định giá là: Đã có báo cáo đánh giá về các mô hình và phương pháp định giá chứng thực phương pháp định giá cổ phần hóa sẽ tối đa hóa giá trị thu được chưa? Nếu có, báo cáo đánh giá này có được cập nhật trong quá trình cổ phần hóa để đảm bảo là quan điểm ban đầu vẫn còn giá trị hay không?

Tại Việt Nam, việc xác định giá trị tài sản còn có trường hợp không chính xác, có sai sót trong việc xác định giá trị thương hiệu, lợi thế kinh doanh, các khoản đầu tư tài chính, giá trị quyền sử dụng đất, tài sản cố định, hàng tồn kho… dẫn đến xác định sai lệch giá trị doanh nghiệp để cổ phần hoá. Khi xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hoá, còn có trường hợp không tính hoặc tính thiếu giá trị quyền sử dụng đất, dẫn đến giá đất xác định thấp hơn giá thị trường. Những khó khăn trong xử lý tài chính, tài sản, nợ, xác định giá trị doanh nghiệp, giá trị phần vốn nhà nước cũng là nguyên nhân làm chậm tiến độ cổ phần hóa.

Khuyến nghị:

Cần đảm bảo xác định giá trị doanh nghiệp thực hiện đúng nguyên tắc thị trường; Hoàn thiện các qui định, các hướng dẫn về phương pháp xác giá trị tài sản, đặc biệt việc xác định giá trị thương hiệu, lợi thế kinh doanh, giá trị quyền sử dụng đất…; Cần thực hiện báo cáo đánh giá về các mô hình và phương pháp định giá để lựa chọn phương pháp định giá cổ phần hóa sẽ tối đa hóa giá trị thu được.

3. Lập ra nhóm công tác cổ phần hóa và cơ chế quản trị phù hợp

Các câu hỏi cần đặt ra về nhóm công tác cổ phần hóa, bao gồm cơ chế quản trị của nhóm công tác cổ phần hóa là: Có cơ chế và bộ máy quản trị hiệu quả và hợp lý hay không? Toàn bộ các nhiệm vụ quản trị đã được phân công cho các thành viên nhóm/nhân sự có khả năng phù hợp chưa? Nhóm công tác này có các chuyên gia tư vấn tham mưu hỗ trợ và có đầy đủ các thông tin dữ liệu phân tích hay không? Nếu có, Nhóm công tác có hiểu rõ được những tham mưu từ các chuyên gia tư vấn hay không? Nhóm công tác có chịu trách nhiệm về việc đạt được các mục tiêu tổng thể của mình hay không? Cuối cùng, nhóm công tác có đảm bảo là họ có đội ngũ đủ năng lực phù hợp có thể quản lý các nhà tư vấn bên ngoài hiệu quả hay không?

Tại Việt Nam, nỗ lực thực hiện kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn còn chưa đạt kết quả cao vì nhiều lý do như:

Cơ quan đại diện chủ sở hữu được giao nhiều nhiệm vụ và trách nhiệm rất lớn trong quá trình cổ phần hóa. Tuy vậy, do vẫn còn thiếu bộ máy, nguồn lực, nhân lực và kỹ năng phù hợp theo yêu cầu của thị trường, nhiều cơ quan đại diện chủ sở hữu đã không thể thực hiện được đầy đủ và hiệu quả các nhiệm vụ này. Việc thành lập Ủy ban Quản lý Vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp năm 2018 để tiếp nhận trách nhiệm đại diện chủ sở hữu tại 19 tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn, bao gồm cả trách nhiệm chỉ đạo, đôn đốc xây dựng và phê duyệt phương án cổ phần hóa có tác động không nhỏ đến tiến độ triển khai tại các đơn vị thuộc diện cổ phần hóa. Có thể thấy mặc dù có nhiều nỗ lực nhưng bộ máy, nhân lực, nguồn lực để thực thi trách nhiệm của Ủy ban Quản lý Vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp còn quá mỏng và chưa đủ mạnh mẽ.

Vai trò, nhận thức, trách nhiệm của người đứng đầu doanh nghiệp trong một số trường hợp còn chưa quyết liệt trong việc đổi mới hoạt động của doanh nghiệp, công khai minh bạch, đảm bảo nguyên tắc thị trường và chống lợi ích nhóm trong cổ phần hóa. 

Sự phối hợp, hỗ trợ của các Bộ, ngành, địa phương có lúc chưa chặt chẽ, không kịp thời, chưa nhất quán. Còn tình trạng một số UBND cấp tỉnh chậm cho ý kiến về phương án sử dụng đất, giá đất, làm ảnh hưởng đến tiến độ cổ phần hóa.

Khuyến nghị:

Có cơ chế quản trị hiệu quả và hợp lý cho các thành viên nhóm và các bên tham gia cổ phần hóa. Đảm bảo nhóm công tác có đội ngũ đủ năng lực phù hợp có thể quản lý các nhà tư vấn bên ngoài hiệu quả.

Nghiên cứu quy định nhằm nâng cao chất lượng và trách nhiệm của tổ chức tư vấn trong việc xác định giá trị vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp để cổ phần hóa, hướng đến thuê các tổ chức tư vấn chuẩn quốc tế thực hiện để bảo đảm tính khách quan.

4. Quản lý các mục tiêu dài hạn hơn

Các câu hỏi cần đặt ra để đảm bảo quản lý được các mục tiêu dài hạn hơn của cổ phần hóa DNNN là: Đã có cách tiếp cận hệ thống để đánh giá và quản lý cổ phần hóa doanh nghiệp hay chưa? Liệu nhóm công tác cổ phần hóa đã xác định rõ các lãi suất, nợ phải trả và rủi ro sau khi cổ phần hóa doanh nghiệp sẽ được công bố cho công chúng – cho người nộp thuế trong nước? Đã có sẵn các kế hoạch để giám sát các lĩnh vực mà công chúng sẽ quan tâm sau khi cổ phần hóa DNNN chưa? Liệu phương thức cổ phần hóa đã bao gồm điều khoản bồi thường cho người nộp thuế nếu giá bán quá thấp hay không? 

Tại Việt Nam, nhiều doanh nghiệp cổ phần hóa thiếu công khai, minh bạch về thông tin, số liệu, đặc biệt là những doanh nghiệp có vấn đề về tài chính hoặc đang được hưởng các lợi thế đặc biệt trong kinh doanh. Tình trạng chây ỳ niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán của một số DNNN sau cổ phần hóa là một trong những nguyên nhân dẫn đến thông tin không được công khai, minh bạch và chậm đổi mới quản trị doanh nghiệp trong các doanh nghiệp.

Khuyến nghị:

Cần xây dựng các kế hoạch để giám sát các lĩnh vực mà công chúng sẽ quan tâm sau khi cổ phần hóa DNNN, đẩy mạnh việc yêu cầu các doanh nghiệp tuân thủ quy định về niêm yết sau IPO, thực hiện các chế tài đối với các trường hợp chậm trễ hoặc chây ỳ.

Xem xét, quản lý các mục tiêu dài hạn. Đưa ra các tiêu chí gắn với trách nhiệm và chế tài bảo đảm thực hiện cam kết đối với cổ đông chiến lược, bảo đảm các cam kết của cổ đông chiến lược về các vấn đề an sinh xã hội, giữ gìn thương hiệu quốc gia, an ninh quốc phòng, hướng đến gắn kết lâu dài với doanh nghiệp thay cho mục tiêu ngắn hạn.

5. Công tác chuẩn bị từ phía DNNN khi cổ phần hóa

Các câu hỏi cần đặt ra về cách thức DNNN chuẩn bị cho cổ phần hóa là: Doanh nghiệp có cung cấp các tài liệu thẩm định cho những người mua không? Nhóm công tác cổ phần hóa có tiến hành một loạt các kỹ thuật định giá không? Việc định giá có dựa trên các giả định phù hợp và hợp lý không? Giá cổ phần hóa sau cùng có nằm trong khuôn khổ các mức giá đã được xác định hay không? Có cân nhắc về việc tái cấu trúc doanh nghiệp để tạo ra giá trị đồng tiền cao hơn không? Tại Việt Nam, nhiều doanh nghiệp lớn không thể cổ phần hóa nhanh do mất rất nhiều thời gian để xử lý đất đai, kiểm đếm tài sản. Nhiều doanh nghiệp chưa cân nhắc về việc tái cấu trúc doanh nghiệp để tạo ra giá trị đồng tiền cao hơn.

Khuyến nghị:

Làm rõ hơn các nội dung hướng dẫn xác định giá trị quyền sử dụng đất, tài sản vô hình, đặc biệt là giá trị văn hóa, lịch sử.

Rà soát toàn bộ quỹ đất đang quản lý, sử dụng để lập phương án sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai trình cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án và giá đất trước khi tổ chức xác định giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa.

Giải quyết mối quan hệ giữa việc thuê tổ chức thẩm định giá với vấn đề chịu trách nhiệm của chủ sở hữu về kết quả định giá. Trên cơ sở đó, làm rõ hơn các hướng dẫn, quy định đối với nội dung này, quy định rõ các yếu tố có thể tham khảo so sánh, mức độ chịu trách nhiệm với từng bên có liên quan.

Tiếp tục hoàn thiện khung chính sách về cổ phần hóa DNNN gắn với cơ cấu lại các doanh nghiệp trước khi cổ phần hóa.

6. Tiến hành cổ phần hóa doanh nghiệp

Các câu hỏi cần đặt ra khi thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp là: Việc cổ phần hóa doanh nghiệp có được xác định/lựa chọn thời điểm phù hợp nhất để có được mức giá cao nhất hay không? Có bản báo cáo đánh giá về các phương pháp cổ phần hóa khác nhau không? Tài sản doanh nghiệp có được giới thiệu đến số lượng lớn nhất các nhà đầu tư tiềm năng hay không? Các bài học từ những vụ cổ phần hóa doanh nghiệp trước đây có được áp dụng đầy đủ không? 

Khuyến nghị:

Phát triển thị trường chứng khoán trong nước để tạo môi trường cho cổ phần hóa DNNN.

Xác định đối tượng mua cổ phần và cơ cấu phân chia cổ phần một cách hợp lý và đúng đắn đối với trường hợp thoái vốn, tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Để cổ phần hóa DNNN đi vào thực chất, vai trò của các cổ đông rất lớn, nhất là các cổ đông tham gia thay đổi quản trị hoạt động của doanh nghiệp. Nếu không giải quyết được bài toán về cách thức bán cổ phần phù hợp, tình trạng xé lẻ cổ phần, như đã từng xảy ra trong nhiều đợt IPO của các doanh nghiệp trước đó sẽ tái diễn, lộ trình thoái vốn của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa và tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược sẽ không thể thành công.

Ví dụ thực tế về trường hợp cổ phần hóa Tập đoàn Bưu chính Hoàng gia Royal Mail

Vụ cổ phần hóa 60% vốn của Chính phủ trong Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia – Royal Mail ở Anh đã nhận được những ý kiến quan trọng của Cơ quan kiểm toán Nhà nước Anh quốc. Cơ quan Kiểm toán Nhà nước Anh quốc đã ban hành Báo cáo kiểm toán hoạt động có tiêu đề “Cổ phần hóa Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia- Royal Mail’ (Nguồn: Báo cáo từ Kiểm soát viên và Tổng kiểm toán, Cổ phần hóa Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia – Royal Mail, HC 1182, Kỳ họp 2013-14, 1/4/2014).Báo cáo này kết luận rằng “Mặc dù Chính phủ đã đạt được mục tiêu chính của việc cổ phần hóa trong Quốc hội kỳ này, thực tế Chính phủ có thể thu hồi được giá trị cổ phần hóa cao hơn cho người nộp thuế”.
Các dữ liệu chính từ Chính phủ như sau:
 

Giá cổ phiếu của Tập đoàn Bưu điện Hoàng gia- Royal Mail tăng 38% vào ngày đầu giao dịch

1,704 triệu bảng Anh:  giá trị của 30% cổ phần còn lại của Nhà nước

1,980 triệu bảng Anh:  thu được từ việc cổ phần hóa 60% vốn Nhà nước

Các dữ liệu chính

Số lần đặt lệnh mua cổ phiếu nhiều hơn số cổ phiếu được đưa ra

334 triệu bảng Anh

Dòng tiền tự do mà Tập đoàn Royal Mail tạo ra trong kỳ 2012-13

Số nhân viên của Tập đoàn Royal Mail nắm giữ 10% số cổ phần

Mức tăng của giá cổ phiếu Tập đoàn Royal Mail trong 5 tháng đầu giao dịch

0,6 bảng Anh

Giá tem hạng đặc biệt vào ngày cổ phần hóa, tăng 30% trong kỳ 2012-13

 
Các phát hiện chính của Kiểm toán tối cao Anh quốc dưới đây:

Nhóm công tác cổ phần hóa đã quyết định là Royal Mail nên giữ cơ cấu tài sản của họ bao gồm 3 tài sản ở Luân Đôn với giá trị thị trường là 200 triệu bảng Anh được ghi nhận là tài sản thặng dư. Những tài sản này đã được công bố rõ ràng trong bản cáo bạch tuy nhiên Cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã kết luận rằng khi định giá cổ phần hóa Tập đoàn Royal Mail không bao gồm đầy đủ tất cả giá trị tài sản này.

Nhóm công tác cổ phần hóa đã xác định các ưu tiên để đảm bảo việc cổ phần hóa được tiến hành tối đa hóa lợi nhuận thu về. Báo cáo nêu ra rằng “Nhóm công tác cổ phần hóa đặt ra mức thấp nhất của ngưỡng giá cổ phần hóa dựa trên những dấu hiệu mà họ nhận được từ các nhà đầu tư ưu tiên và phản hồi của hơn 500 nhà đầu tư tiềm năng mà họ liên lạc trong quá trình tiếp thị, chào bán. Họ đặt ra giá này để đảm bảo là có nhu cầu đủ cho việc cổ phần hóa, và dự định áp dụng quy trình đấu giá, được biết đến dưới dạng phương pháp dựng sổ, để nắm bắt nhu cầu ở các mức giá cao hơn.”

Chính phủ nên cân nhắc các cách để giảm sự phụ thuộc vào các nhà tư vấn chuyên môn, và khi họ cần các nhà tư vấn bên ngoài, cần đảm bảo sao cho việc chỉ định các nhà tư vấn này sẽ đảm bảo tối ưu hóa lợi nhuận thu về cho người nộp thuế. Trong trường hợp này, khuyến khích sử dụng nhà tư vấn tài chính độc lập để đảm bảo là việc cổ phần hóa được tiến hành.

Từ các nội dung chia sẻ trên đây, có thể thấy rõ hơn vai trò của KTNN góp phần nâng cao trách nhiệm của các bên liên quan trong việc quản lý, điều hành các DNNN trong tiến trình cổ phần hóa, góp phần phát hiện và ngăn chặn các hành vi lạm dụng quyền lực làm thất thoát, lãng phí nguồn vốn Nhà nước, gây chậm trễ quá trình cổ phần hóa. Sau khi thực hiện kiểm toán, KTNN sẽ kiến nghị xử các sai phạm cản trở quá trình thực hiện cổ phần hóa hiệu quả, đồng thời đưa ra các giải pháp phù hợp giúp cho các doanh nghiệp giải quyết các khó khăn, khúc mắc để cổ phần hóa thành công.

Bên cạnh đó, kết quả kiểm toán các DNNN cổ phần hóa do KTNN thực hiện sẽ góp phần tăng cường và tạo sự tin tưởng của nhà đầu tư khi đầu tư vào doanh nghiệp, giúp đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa, giúp Nhà nước nhanh chóng thu được các nguồn thu từ cổ phần hóa để kịp thời sử dụng cho những mục đích cấp thiết của quốc gia. Nhờ việc minh bạch thông tin sẽ giúp các DNNN đang trong tiến trình cổ phần hóa niêm yết, tiếp cận thị trường vốn một cách hiệu quả, tăng sức hút với các nhà đầu tư tiềm năng.

KTNN đã và đang thực hiện vai trò của mình góp phần nâng cao hiệu quả cổ phần hóa tại các DNNN, góp phần đảm bảo nguyên tắc, quan điểm trong quá trình bán vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp đó là “phải thực hiện theo các quy luật, thông lệ thị trường, bảo đảm công khai, minh bạch, chống tham nhũng, tiêu cực, chống lợi ích nhóm, bảo toàn tối đa tài sản nhà nước, bảo đảm lợi ích cao nhất của đất nước”./. 

ACCA Việt Nam
(Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán số 59)