Sửa đổi Luật Thanh tra với sự phân biệt hoạt động thanh tra và kiểm tra

Hiện nay, trong khi tổ chức và hoạt động thanh tra được điều chỉnh bởi Luật Thanh tra, thì vẫn chưa có đạo luật nào điều chỉnh hoạt động kiểm tra. Cũng đã có không ít các đề tài nghiên cứu, khi đề cập về các cơ chế kiểm soát đã cố gắng phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra nhưng dường như sự phân biệt đó chưa rõ ràng và thuyết phục.

Trong khuôn khổ bài viết này, từ thực tiễn xây dựng và thực hiện pháp luật, tác giả cố gắng góp phần làm rõ hai hoạt động thanh tra và kiểm tra, qua đó thể hiện mong muốn xử lý phần nào sự chồng chéo, nhầm lẫn giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra trong bối cảnh sửa đổi Luật Thanh tra 2010.

Kiểm tra là thường xuyên, thanh tra chỉ thực hiện khi cần thiết

Những nghiên cứu khi đề cập đến sự phân biệt giữa thanh tra, kiểm tra thường xuyên hay đưa ra các tiêu chí hàn lâm như: Về chủ thể, khách thể, hậu quả pháp lý… nhưng vẫn không rõ ràng. Người viết bài này muốn nhìn vấn đề từ những khía cạnh thực tiễn hơn là xoay quanh các khái niệm, định nghĩa mang tính hàn lâm, học thuật.

 Tìm kiếm trong các bài nói, bài viết hay các văn bản của Đảng và Nhà nước thấy rất ít ý tứ về sự phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra. Tuy nhiên, có hai câu nói của Bác Hồ đáng để chúng ta suy ngẫm khi bàn về thanh tra và kiểm tra, đó là: “Cần phân biệt công việc kiểm tra là công việc thường xuyên của những người phụ trách. Công việc thanh tra với tính cách đứng trên mà xem xét công việc của một bộ phận” và “thường vì cơ quan, địa phương, bộ phận hay công việc nào có chỗ không đúng, chỗ sai lầm mà cần thanh tra”(*).

“Công việc kiểm tra là công việc thường xuyên của người phụ trách”, đó là ý tưởng xuyên suốt nói lên tính chất và yêu cầu của hoạt động kiểm tra. Kiểm tra là công việc thường xuyên, không thể thiếu trong một chu trình quản lý, kiểm tra để xem công việc được thực hiện như thế nào, qua đó, đôn đốc, nhắc nhở hoặc hướng dẫn mọi người thực hiện cho đúng, cho tốt. Kiểm tra cũng nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những bất cập để điều chỉnh cho phù hợp, thấy được khó khăn vướng mắc trong quá trình thực hiện. Trường hợp có vi phạm rõ ràng thì tiến hành xử lý ngay để giữ nghiêm kỷ cương, kỷ luật. Nếu vụ việc phức tạp hoặc vi phạm lớn, người kiểm tra không đủ thẩm quyền hay điều kiện để làm rõ và xử lý thì có thể đề nghị tiến hành thanh tra​

Trong khi đó, “thường vì cơ quan, địa phương, bộ phận hay công việc nào có chỗ không đúng, chỗ sai lầm mà cần thanh tra”. Như vậy, thanh tra thường chỉ được tiến hành khi có yêu cầu mang tính chất đột xuất, chủ yếu là khi xảy ra các vi phạm hoặc dấu hiệu vi phạm pháp luật hoặc qua kiểm tra thấy cần phải thanh tra như nói ở trên. Nếu như kiểm tra là một hoạt động đa dạng, rộng dài được tiến hành ngay cả khi các đối tượng đang hoạt động hay sự việc đang diễn ra thì thanh tra chủ yếu xem xét những sự việc đã xảy ra và có dấu hiệu của sự vi phạm.

Từ những tiêu chí nói trên có thể thấy rõ sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra. Hoạt động kiểm tra có thể do nhiều chủ thể tiến hành với những trình tự, thủ tục đơn giản hơn, thời gian ngắn hơn và đôi khi bản thân chủ thể kiểm tra tiến hành kiểm tra công việc của chính mình. Hoạt động kiểm tra vì thế có hiệu quả phòng ngừa hay chấn chỉnh việc làm sai, cảnh báo các nguy cơ có thể xảy ra và trong phần lớn các trường hợp có tác dụng nhắc nhở, đôn đốc. Chẳng hạn hoạt động của Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ kiểm tra việc thực hiện kết luận, nhiệm vụ, chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thành lập theo quyết định số 1642/QĐ-TTg ngày 19 tháng 08 năm 2016 được đánh giá là có hiệu quả thiết thực trong việc thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ của các bộ, ngành, địa phương. Học tập sáng kiến của Thủ tướng và kinh nghiệm hoạt động của Tổ công tác, 22 bộ, 63/63 địa phương đều đã thành lập tổ công tác để theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao cũng như nhiệm vụ được lãnh đạo bộ, địa phương giao. Hoạt động kiểm tra được tổ chức linh hoạt và đa dạng tùy theo mục đích cụ thể. Trong khi đó thường thì hoạt động thanh tra, do tính chất đặc biệt là hướng vào việc phát hiện, làm rõ và xử lý các vi phạm pháp luật nên được tổ chức chặt chẽ, bài bản và có tính chuyên nghiệp hơn. Chính vì vậy mà có Luật Thanh tra nhưng lại chưa từng có một văn bản pháp luật riêng về kiểm tra ở mức độ luật hay pháp lệnh.

Thanh tra chuyên ngành và vấn đề kiểm tra trong Luật Thanh tra sửa đổi

Luật Thanh tra 2010 quy định các hình thức thanh tra, trong đó “thanh tra thường xuyên được tiến hành trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành”. Đây có thể coi là một điểm hạn chế lớn nhất gây ra sự lẫn lộn giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra. Thực tiễn cho thấy phần lớn các cuộc thanh tra được coi là thanh tra thường xuyên thực chất là các hoạt động kiểm tra chỉ diễn ra nhanh chóng, rất khó khăn trong việc tuân thủ các quy định đối với việc tiến hành một cuộc thanh tra mà pháp luật quy định. Một số quy định về trình tự, thủ tục thanh tra trở nên không phù hợp đối với hoạt động thanh tra này. Chẳng hạn Luật Thanh tra quy định về ra quyết định thanh tra, công bố quyết định thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra… trong nhiều trường là hoàn toàn không cần thiết và trên thực tế thì bản thân các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành đã áp dụng thủ tục kiểm tra, chủ yếu xử phạt vi phạm hành chính để bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý.

Số liệu trong các báo cáo công tác hàng năm của cơ quan thanh tra cũng thường không có sự phân biệt hoạt động thanh tra và kiểm tra, nếu có thì các cuộc thanh tra thường rất ít so với các cuộc kiểm tra.

Xuất phát từ thực tế nêu trên, Luật Thanh tra sửa đổi lần này sẽ thiết kế theo hướng tách hoạt động thanh tra và kiểm tra một cách rõ ràng nhất, đề cao tính chuyên nghiệp của hoạt động thanh tra cũng như tính chất “đặc biệt” của hoạt động này. Trên tinh thần đó, một mặt đề cao trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có trách nhiệm trong việc kiểm tra thường xuyên những lĩnh vực, địa bàn, công việc do mình phụ trách; mặt khác tăng cường tính chuyên nghiệp của hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra chỉ được tiến hành bởi các cơ quan thanh tra Nhà nước trên cơ sở quyết định thanh tra do thủ trưởng cơ quan thanh tra ban hành. Hoạt động thanh tra chủ yếu là thanh tra đột xuất khi phát hiện có vi phạm hoặc quá trình kiểm tra, nếu người tiến hành kiểm tra xét thấy không đủ thẩm quyền và điều kiện để làm rõ vụ việc và xử lý vi phạm thì đề nghị cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra. Kế hoạch thanh tra được xây dựng trên cơ sở đánh giá tình hình chấp hành pháp luật của các đối tượng quản lý và chỉ đưa vào kế hoạch thanh tra đối với những nơi, những lĩnh vực, địa bàn có nhiều vấn đề cần chấn chỉnh hay tình trạng vi phạm có tính chất phổ biến, tránh tình trạng dàn trải, coi hoạt động thanh tra là thường xuyên, “đến hẹn lại lên” giống như hoạt động kiểm tra.

Khi đã tiến hành thanh tra thì dù là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành cũng phải được thực hiện theo một trình tự, thủ tục thống nhất. Cần nói thêm rằng, hoạt động thanh tra chỉ được tiến hành bởi cơ quan thanh tra nhưng cơ quan thanh tra hoàn toàn có thể tiến hành các hoạt động kiểm tra và tiến hành xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Việc tiến hành kiểm tra được thực hiện theo các trình tự, thủ tục đơn giản, nhanh chóng phù hợp với tính chất và yêu cầu quản lý trong từng lĩnh vực. Đối với các lĩnh vực đã có quy định về thủ tục kiểm tra, chẳng hạn như lĩnh vực thuế, hải quan… thì thực hiện theo quy định của pháp luật chuyên ngành đó. Đối với các lĩnh vực chưa có quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra, nếu xét thấy cần thiết và sau khi thống nhất với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thì bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể quy định trình tự, thủ tục kiểm tra cho phù hợp.

Phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra cũng như sắp xếp lại tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là vấn đề vô cùng phức tạp và chắc chắn còn có nhiều ý kiến khác nhau nhưng đó cũng là một trong những vấn đề trọng tâm nếu được xử lý tốt trong Luật Thanh tra sửa đổi sẽ là một bước tiến quan trọng, góp phần nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra trong những năm tới./.

TS. Đinh Văn Minh

Vụ trưởng Vụ Pháp chế, TTCP