TÓM TẮT:    

Nợ công là một phần quan trọng và không thể thiếu trong tài chính mỗi quốc gia. Nợ công của Việt Nam tính đến cuối năm 2016 đạt mức 63,7% GDP, trong đó nợ của Chính phủ là 52,6%. Theo IMF và Ngân hàng Thế giới, nợ công của Việt Nam, mặc dù vượt qua ngưỡng 50% GDP, nhưng vẫn ở trong phạm vi an toàn trong trung hạn. Tuy nhiên, việc nợ công tăng nhanh sẽ gây nhiều tác động cho nền kinh tế. Bài viết sẽ phân tích thực trạng nợ công tại Việt Nam trong thời gian qua và một số đề xuất về chính sách nhằm quản lý có hiệu quả nợ công ở Việt Nam trong thời gian tới.

Từ khóa: Nợ công, Việt Nam, nền kinh tế.

1. Những vấn đề chung về nợ công

1.1. Khái niệm

Theo quy định của Luật Quản lý nợ công tại Việt Nam, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.

–  Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ

–  Nợ được chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được chính phủ bảo lãnh

–  Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố  trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.

1.2. Đặc điểm của nợ công

Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau:

Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của nhà nước. Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy. Trách nhiệm trả nợ của nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp.

Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là, đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn.

Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng. Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng, để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.

1.3.  Bản chất nợ công

Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.

Khi xét đến nợ công, chúng ta không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ. Vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP.

Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỉ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cách nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia. Mức an toàn của nợ công được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó không.

2. Nợ công tại Việt Nam

2.1. Tình hình nợ công tại Việt Nam

Theo báo cáo của Bộ Tài chính, nợ công  của Việt Nam năm 2001 mới là 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 144 USD. Nhưng tính đến hết năm 2010, nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 54,3% GDP. Như vậy, trong vòng 10 năm từ 2001 đến 2010, quy mô nợ công đã tăng gấp gần 5 lần. Đến cuối năm 2015, tổng nợ công của Việt Nam là 125 tỷ USD, tương đương 61% GDP, bình quân mỗi người dân nợ công gánh số nợ công là 1.384 USD, tương đương 30 triệu, ngang với Trung Quốc, Philipin và Malaysia. Tốc độ tăng trưởng nợ công so với GDP là 12,2%/năm cho giai đoạn từ 2010 – 2015. Đây là một vấn đề đáng lo ngại vì Việt Nam nằm trong những quốc gia có tỷ lệ nợ trên GDP tăng nhanh nhất (tăng trên 10%/năm) cho dù có thành tích tăng trưởng kinh tế ấn tượng. Nếu xu hướng này vẫn tiếp diễn trong những năm tời, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những quan ngại nghiêm trọng về bền vững tài khóa.

2.2. Cơ cấu nợ công tại Việt Nam

Nợ công của Việt Nam hiện nay gồm có nợ của chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Trong đó, nợ của chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh là hai thành phần chính của nợ công tại Việt Nam với tỷ lệ lần lượt là 80% và 17%, nợ của chính quyền địa phương có xu hướng tăng nhẹ nhưng không đáng kể, chiếm khoảng 3% trong tổng nợ công của Việt Nam. Tỷ lệ nợ của chính phủ trong tổng nợ công tương đối ổn định, dao động ở mức 80% và có xu hướng tăng nhẹ. Đi cùng với nợ tăng cao, cơ cấu nợ công cũng đã có sự thay đổi. Bởi lẽ nhu cầu huy động ngày càng lớn, trong khi khả năng tiếp cận nguồn vốn ưu đãi nước ngoài dần hạn chế, Chính phủ đã phải dựa chủ yếu vào nguồn vay trong nước. Tỷ trọng nợ trong nước trên tổng nợ công tăng từ 42,6% năm 2010 lên đến 56,9% năm 2015 và tỷ lệ nợ nước ngoài trong tổng nợ công có xu hướng giảm từ 57,4% vào năm 2010 xuống còn 43,1% trong năm 2015. Do phần lớn nợ công là nợ trong nước, rủi ro của cuộc khủng hoảng nợ công không phải là nguy hiểm mặc dù tỷ lệ nợ công trong GDP đã được tương đối cao. Nợ trong nước cũng giúp giảm rủi ro tỷ giá và góp phần phát triển thị trường vốn trong nước. Bên cạnh đó, nợ trong nước cũng gây ra những tác động tiêu cực đến nền kinh tế như: tăng lãi suất, thu hẹp luồng vốn cho khu vực tư nhân và áp lực lên lạm phát.

2.2.1. Nợ của chính phủ

Nợ  chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2015, tổng số nợ Chính phủ là 2,06 triệu tỉ đồng, chiếm 80% tổng dư nợ công và tương đương 50,3% GDP năm 2015. Như vậy, Chính phủ đã không giữ được mục tiêu duy trì nợ chính phủ ở mức dưới 50% GDP. Nguồn gốc chủ yếu làm phát sinh nợ chính phủ chính là do bội chi ngân sách. Theo điều 7.2 Luật NSNN năm 2015 “số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển”. Tuy nhiên trong một vài năm gần đây, trước tình hình khó khăn của ngân sách, quy định này đã không được thực hiện đúng nguyên tắc đề ra. Kiểm toán Nhà nước đã công bố báo cáo kiểm toán ngân sách nhà nước năm 2014, theo đó mức chi đầu tư phát triển trong năm 2014 là 248.400 tỉ đồng, trong khi bội chi ngân sách lên đến 249.300 tỉ đồng. Điều này có nghĩa là ngân sách năm 2014 đã không thực hiện đúng quy định của Luật NSNN với số tiền hơn 900 tỉ đồng. 

2.2.2. Nợ được chính phủ bảo lãnh

Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Báo cáo của Bộ Tài chính cho thấy tính đến cuối năm 2015, tổng số nợ thực tế được chính phủ bảo lãnh là 455.122 tỷ đồng, tương đương khoảng 21 tỉ USD, chiếm tỷ lệ 17,5% tổng nợ công, tức hơn 11% GDP. Trong số 21 tỉ USD nợ được Chính phủ bảo lãnh, số nợ vay nước ngoài chiếm khoảng 55%. Việc vay nợ nước ngoài nhiều sẽ khiến bên đi vay đối diện với rủi ro do biến động tỷ giá, làm cho áp lực trả nợ tăng lên. Trong trường hợp rủi ro xảy ra khiến cho bên đi vay không trả được nợ, trách nhiệm trả nợ đương nhiên thuộc về Chính phủ.

Kiểm toán Nhà nước vừa hoàn thành báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước năm 2015, báo cáo Kiểm toán Nhà nước nêu rõ: Nhiều dự án vay lại và vay được Chính phủ bảo lãnh sử dụng vốn không hiệu quả, khó khăn trong việc trả nợ, dừng sản xuất kinh doanh, phải cơ cấu lại, gia tăng nghĩa vụ của Quỹ tích lũy và nghĩa vụ nợ trực tiếp của Chính phủ trong những năm tiếp theo. Cụ thể, đến ngày 31/12/2015, 56 dự án được cho vay lại có nợ quá hạn. Tổng nợ của các dự án cho vay lại này là hơn 28.000 tỷ đồng (chiếm 9,1% tổng dư nợ), chỉ tính riêng nợ của Vinashin đã lên tới gần 22.400 tỷ đồng, còn 55 dự án khác là trên 5.600 tỷ đồng.

2.2.3. Nợ của chính quyền địa phương

Nợ của chính quyền địa phương chủ yếu phát sinh do chính quyền địa phương đi vay để bổ sung vốn đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của Luật NSNN. Trong xu hướng đẩy mạnh tính tự chủ và phân cấp tài khóa, việc phát hành trái phiếu của chính quyền địa phương có thể sẽ tiếp tục được mở rộng thêm ở nhiều địa phương. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2015, nợ  của chính quyền địa phương chỉ khoảng 73.642 tỉ đồng, chiếm khoảng 3% tổng số dư nợ công. Nếu chỉ nhìn vào những con số này thì nợ của chính quyền địa phương không phải là một vấn đề đáng lo ngại. Mặc dù số nợ này không quá lớn so quy mô nợ công hiện tại cũng như quy mô nền kinh tế nhưng trong bối cảnh nợ công đã ở mức cao thì dù chỉ cần một giọt nước cũng có thể làm tràn ly.

3. Khả năng kiểm soát nợ công

Trong giai đoạn 2011 – 2015, nợ công của Việt Nam tăng trưởng ở mức cao, trong đó tốc độ tăng nợ công năm 2011 đạt gần 25%. Năm 2015, quy mô nợ công ước khoảng 2,6 triệu tỷ đồng, gấp hơn 2 lần so với năm 2010. Tuy nhiên, hầu hết các chỉ tiêu về nợ công của Việt Nam đều nằm trong giới hạn an toàn. Năm 2015, tổng nợ công/GDP đạt 61%, thấp hơn ngưỡng an toàn 65% Quốc hội đề ra.

Xét cơ cấu nợ công so GDP, quy mô nợ công của Việt Nam tăng nhanh, từ 56,3% GDP năm 2010 lên 61,0% GDP năm 2015, trong đó nợ chính phủ/GDP tăng từ 44,6% GDP lên 49,2% GDP vào cuối năm 2015; nợ nước ngoài/GDP đạt 42,0%, thấp hơn ngưỡng an toàn 50%. Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ/tổng thu NSNN của Việt Nam đang cao và có xu hướng ngày càng tăng. Nợ của chính phủ (nợ chính phủ và và các khoản nợ được chính phủ bảo lãnh) đã tăng từ 1,57 lần tổng thu NSNN vào năm 2010 lên 1,84 lần vào năm 2013 và khoảng 2,07 lần vào năm 2015. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ/thu NSNN thấp hơn năm 2015 là 14,9%, thấp hơn ngưỡng cho phép là 25%. Quy mô nợ công tăng nhanh so với thu NSNN sẽ tạo ra áp lực rất lớn đối với nguồn trả nợ. Tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đang có xu hướng tăng và cao hơn các quốc gia trong khu vực. Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), từ năm 2010 đến nay, trong khi tỷ lệ nợ công/GDP của các quốc gia trong khu vực có xu hướng ổn định hoặc giảm xuống, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam có xu hướng tăng.

4. Một số giải pháp

Để giảm áp lực nợ công, đảm bảo an toàn và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ cần thực hiện nhiều giải pháp theo lộ trình cụ thể. Trong khuôn khổ bài viết này, dựa trên những phân tích nên trên, tác giả đề xuất 3 giải pháp để kiểm soát tốt nợ công trong thời gian tới.

Thứ nhất, Chính phủ phải giữ kỷ luật chi ngân sách theo đúng dự toán, phần tăng thu, nếu có, sẽ dùng để giảm bội chi. Các khoản chi ngân sách của bộ ngành và địa phương chỉ được cho phép trong giới hạn ngân sách đã dự toán. Mọi trường hợp chi vượt dự toán đều không được chấp nhận và người đứng đầu đơn vị được cấp dự toán ngân sách phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra tình trạng vượt chi. Kỷ luật tài khóa cần phải được thực hiện một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên và luôn  ở mức cao, gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ công. Chế  độ kiểm toán có vai trò quan trọng trong việc kiểm tra, giám sát chi tiêu công. Việc giám sát chi tiêu của Chính phủ cũng cần phải được thể chế hóa và bắt buộc thi hành để tránh tình trạng chi tiêu không đúng mục đích, chi tiêu vượt quá mức cho phép chi tiêu công.

Thứ hai, kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ bảo lãnh chính phủ và giảm bảo lãnh chính phủ đối với các dự án của DNNN. Trừ những dự án có hiệu quả kinh tế, việc chính phủ quyết định cấp bảo lãnh cho những dự án bị từ chối cũng có nghĩa là chấp nhận một khoản đầu tư kém hiệu quả ngay từ khi chưa được đầu tư. Muốn vậy, Chính phủ phải có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng trong chi tiêu sử dụng nợ công, đó là đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng công ích, các dịch vụ an sinh xã hội. Bên cạnh đó, cần phải tách bạch chức năng của các DNNN. Điều này có nghĩa là các DNNN hoạt động không vì mục đích thương mại, đối với các DNNN này vẫn cần có sự hỗ trợ, bảo lãnh của Chính phủ để thực hiện chức năng xã hội. Đối với các DNNN kinh doanh thương mại, Nhà nước cần tiến hành thoái vốn cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước, thu hồi vốn Nhà nước để đầu tư vào các lĩnh vực ưu tiên.

Thứ ba, tăng cường trả nợ, cơ cấu lại vốn vay, hạn chế tối đa các khoản vay từ nước ngoài, từng bước thay thế nợ nước ngoài bằng nợ trong nước để giảm rủi ro vỡ nợ và an toàn tài chính quốc gia. Nợ trong nước sẽ huy động thông qua các đợt phát hành trái phiếu với lãi suất phù hợp để huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong dân cư. Thực hiện được điều này vừa điều chỉnh được cơ cấu nợ công theo hướng an toàn, vừa giảm được những biến động bất lợi về tỷ giá khi vay nợ nước ngoài. Ngoài ra, nếu không thay đổi được cơ cấu nợ công theo hướng tăng tỷ trọng nợ trong nước, chúng ta sẽ gặp khó khăn trong việc trả nợ nước ngoài vì những ưu đãi từ nguồn vốn ODA vào Việt Nam sẽ giảm mạnh, điều này buộc Chính phủ phải đi vay thương mại tại các ngân hàng nước ngoài để trả nợ ■

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), “Tương lai nợ công của Việt Nam: Xu hướng và thử thách.”

2. Nguyễn Xuân Thành, Đỗ Thiên Anh Tuấn (2017), “Bắt mạch” Nợ công Việt Nam.

3. Lương Bằng (2017), Kiểm toán ngân sách 2015: Nợ công 2,5 triệu tỷ, Chính phủ trả nợ thay nhiều dự án. Vietnamnet http://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/tai-chinh/kiem-toan-ngan-sach-2015-no-cong-2-5-trieu-ty-chinh-phu-tra-no-thay-nhieu-du-an-373811.html

4. Ngọc Lan (2014). Bảo lãnh vay nợ của Chính phủ gia tăng. Thời báo Kinh tế Sài Gòn Online. http://www.thesaigontimes.vn/Home/taichinh/tiente/ 110875/Bao-lanh-vay-no-cua-Chinh-phu-gia-tang.html 

5.Nguyễn Đình Cung (2016), Nợ công và một số hệ lụy với kinh tế vĩ mô Việt Nam, Tạp chí Quản lý kinh tế.

6. Phạm Huyền (2014), Nợ công Việt Nam từ một cái nhìn khắt khe hơn. Vietnamnet. http://vietnamnet.vn/vn/kinh-te/207172/no-cong-viet-nam-tu-mot-cai-nhin-khat-khe-hon.html

7. Phương Dung (2017), Đáng lo ngại: Nợ công Việt Nam thuộc nhóm tăng nhanh nhất thế giới. Dantri. http://dantri.com.vn/kinh-doanh/dang-lo-ngai-no-cong-viet-nam-thuoc-nhom-tang-nhanh-nhat-the-gioi-20171003120648432.htm

8. Trần Kim Chung (2016), Khả năng kiểm soát, giảm nợ công ở Việt Nam và các giải pháp thực hiện. Bộ Tài chính. http://www.mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/r/m/ncvtd/ncvtd_chitiet

PUBLIC DEBT IN VIETNAM: SITUATION AND SOLUTIONS

● MA. PHAM THI PHUONG UYEN

Department of Finance – Banking, Faculty of Accounting and Finance,

Nha Trang University

ABSTRACT:

Public debt is an important and indispensable part of every country’s finances. Vietnam’s public debt  by the end of 2016 had reached 63.7% of GDP, of which government debt was 52.6%. According to the IMF and the World Bank, Vietnam’s public debt, though surpassing the 50% of GDP, remains in the safe range in the medium term. However, rising public debt will have a lot of impact on the economy. This article will analyze the state of public debt in Vietnam in the past and some policy recommendations to effectively manage public debt in Vietnam in the future.

Keywords: Public debt, Vietnam, economy.