Một số vấn đề lý luận về đô thị ở Việt Nam

Mỗi một quốc gia có những tiêu chí riêng để định nghĩa về đô thị. Tuy nhiên khái quát hóa khái niệm đô thị của các quốc gia trên toàn thế giới cho thấy các tiêu chí và phương pháp có thể quy thành các nhóm sau: Tiêu chí hành chính; dựa trên số dân hoặc mật độ dân số; dựa vào đặc điểm kinh tế; dựa vào sự sẵn có của cơ sở hạ tầng đô thị.

Tại Việt Nam, hiện nay, đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn (Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12). Hệ thống đô thị của Việt Nam theo 2 hệ thống chính: Phân loại theo đơn vị hành chính và phân loại đô thị Việt Nam.

Đối với phân loại theo đơn vị hành chính: Đơn vị hành chính nước ta được phân chia theo ba cấp: Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); huyện, thị xã, quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện) và xã, phường, thị trấn (cấp xã).

Đối với phân loại đô thị Việt Nam: Để thuận lợi cho công tác quy hoạch và quản lý đầu tư xây dựng, hệ thống đô thị ở Việt Nam hiện nay được phân thành 6 loại với 5 tiêu chí theo Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị quyết đã làm rõ các tiêu chuẩn cụ thể cho từng loại đô thị về (1) Vị trí, chức năng, cơ cấu, trình độ phát triển kinh tế – xã hội (2) Quy mô dân số (3) Mật độ dân số (4) Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp (5) Trình độ phát triển kết cấu hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan. Bên cạnh đó, Nghị quyết cũng nêu ra những khả năng có thể thay đổi trong áp dụng các tiêu chuẩn đó với một số đô thị có tính chất đặc thù như đô thị là trung tâm du lịch, khoa học và công nghệ, giáo dục, đào tạo đô thị ở miền núi, vùng cao, có đường biên giới quốc gia, hải đảo. Nghị quyết cũng đưa ra khung điểm để phân loại đô thị.

1.1. Mạng lưới các đô thị

Dựa trên phân loại đô thị Việt Nam và phân vùng kinh tế trọng điểm, Chính phủ đã thiết lập cấu trúc mạng lưới bao gồm các đô thị là trung tâm cấp quốc tế, quốc gia, vùng, tỉnh, huyện phủ khắp cả nước, tuy nhiên mức độ tập trung dân số và phát triển là không đồng đều.

Mặc dù đã có sự suy giảm tập trung dân số vào 2 đô thị loại đặc biệt là Hà Nội và Hồ Chí Minh, tuy nhiên, tỷ lệ dân cư tập trung vào các khu vực này vẫn chiếm phần lớn (44% dòng người di cư tập trung vào 3 đô thị lớn vào năm 2014, 2019), cứ 1.000 người dân có tới gần 200 người là dân nhập cư. Đối với các loại đô thị loại 1, tỷ lệ người dân di chuyển vào các đô thị này tăng lên, từ 14% năm 2009 lên 21% năm 2014, 22% năm 2019. Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, hầu hết số liệu gia tăng này là ở thành phố Bình Dương và Đồng Nai, là các thành phố sát cạnh thành phố Hồ Chí Minh. Điều này thể hiện sự năng động của khu vực phía Nam, bao gồm thành phố Hồ Chí Minh và các thành phố công nghiệp gần đó, tạo thành cực thu hút người dân di cư. Đây là vùng duy nhất có tỷ suất di cư thuần dương, trong khi đó vùng đồng bằng sông Hồng có tỷ suất di cư gần như bẳng 0. Các đô thị loại III cũng có tỷ lệ dân nhập cư tương đối lớn, chỉ sau đô thị đặc biệt với mức 152,4 người/1.000 dân, cao gấp 2 lần so với đô thị loại II, điều này có thể là do nhiều khu vực ở các đô thị loại III trong những năm gần đây đã được đầu tư để phát triển cơ sở hạ tầng với nhiều khu công nghiệp, khu chế suất nên thu hút một lượng lớn lao động nhập cư đến những khu vực này.

Trong giai đoạn 1999-2009, nền kinh tế phát triển mạnh mẽ kèm theo sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp và dịch vụ cũng như sự bùng  nổ của các khu công nghiệp, chế xuất, luồng di cư nông thôn – thành thị có sự tăng trưởng mạnh, từ 27,1% lên 31,4%; tuy nhiên, đến giai đoạn 2009-2019, tỷ trọng của luồng di cư này giảm xuống còn 27,5%. Do việc thực hiện thành công các chương trình mục tiêu, dự án kinh tế – xã hội tại các địa phương mà điển hình là chương trình mục tiêu xây dựng nông thôn mới đã thu hẹp khoảng cách kinh tế giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng miền, qua đó làm giảm cả số lượng và tỷ lệ người di cư trong giai đoạn này.

Bên cạnh việc phân tích đô thị dựa trên sự di chuyển của người dân, một phương pháp nghiên cứu khác là dựa trên bước chân đô thị, dựa trên dữ liệu chiếu sáng buổi đêm để ước tính sự mở rộng của các khu vực đô thị, do mối tương quan giữa các khu vực được chiếu sáng buổi đêm với diện tích xây dựng, các hoạt động kinh tế, sự phát triển của hệ thống hạ tầng.

Ngoài ra, TP.Hồ Chí Minh và Hà Nội đã có sự phát triển vượt bậc, tầm nhìn trở thành những trung tâm không chỉ của quốc gia mà còn mang tầm khu vực và quốc tế. Theo xếp hạng của Tổ chức Toàn cầu hóa và các thành phố thế giới (Globalization and World Cities, viết tắt là GaWC), TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh được xếp vào nhóm Beta, là nhóm có các thành phố có mức độ kết nối trung bình với thế giới. Bảng xếp hạng này phân nhóm các thành phần dựa trên mối liên hệ thông qua bốn “dịch vụ sản xuất tiên tiến” (advavced producer services): Kế toán, quảng cáo, ngân hàng/tài chính và pháp luật. Điều này dẫn đến việc các thành phố cần quan tâm đến thu hút sự có mặt của các văn phòng của các tập đoàn đa quốc gia, dịch vụ tài chính và tư vấn, như một tiêu chí giúp kích thích các đô thị phấn đấu thực chất trở thành động lực phát triển.

1.2. Cấu trúc hệ thống trung tâm đô thị

Về mặt đơn vị hành chính, các đô thị Việt Nam hiên nay cơ bản được xây dựng trên cơ sở mô hình đô thị theo đơn vị với hệ thống tầng bậc, được phân chia từ thành phố đến quận, phường. Trong lĩnh vực quy hoạch, trong mỗi một cấp độ có các trung tâm phục vụ công cộng, bao gồm 3 cấp trung tâm: Trung tâm cấp 3 (trung tâm toàn thành phố), trung tâm cấp 2 (trung tâm khu ở), trung tâm cấp 1 (trung tâm đơn vị ở), trung tâm nhóm nhà ở. Vị trí các trung tâm được thiết lập dựa trên bán kính phục vụ, chức năng các trung tâm được thiết lập dựa trên bán kính phục vụ, chức năng các trung tâm được thiết lập dựa trên nhu cầu của người dân (Trung tâm cấp 3: Nhu cầu bất kỳ; Trung tâm cấp 2: Nhu cầu định kỳ; Trung tâm cấp 1: Nhu cầu hàng ngày).

Bên cạnh hệ thống trung tâm tầng bậc như trên, trong khoảng 5-10 năm gần đây, mô hình phát triển trung tâm tại các thành phố lớn ở Việt Nam như Hà Nội và Hồ Chí Minh đã chuyển dịch mạnh mẽ. Thứ nhất là xuất hiện những “thành phố trong thành phố” như: Vinhome Riverside, Vinhome Ocean Park, Vinhome Smart City, Time City…Các “thành phố” này đã trở thành các “cực” phát triển mới, với hệ thống hạ tầng xã hội hoàn chỉnh từ trường học, bệnh viện đến công viên, trung tâm mua sắm, vui chơi giải trí. Mô hình phát triển của các đô thị mới “city” này đã vượt ra khỏi lý thuyết hệ thống phân cấp trung tâm, là những nhân tố ảnh hưởng đến sự phát triển hạ tầng và chuyển đổi đất đai của khu vực xung quanh. Các câu hỏi đặt ra khi đặt “thành phố trong thành phố” vào tầm nhìn trong tương lai: các nhà quản lý đô thị nhìn nhận các “thành phố trong thành phố” là một phần tích hợp hay phần tách biệt của tổng thể thành phố. Tương ứng, các “thành phố trong thành phố” cần giảm sự ngăn cách về vật lý để trở thành một phần của khu vực, hay duy trì tính độc lập và đặc trưng riêng biệt. Trong trường hợp sau, đô thị sẽ bao gồm những khu vực riêng biệt với tính cạnh tranh ngày càng cao giữa các khu vực này, dẫn đến mô hình đa cực, dẫn hướng phát triển bởi thương hiệu và chủ đề của các dự án lớn. Thứ hai, sự phát triển của hệ thống giao thông đường sắt trong tương lai sẽ dẫn đến sự phát triển các trung tâm mới xung quanh nhà ga, theo mô hình TOD (transit orieneted development: Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng).

2. Các xu hướng xây dựng và phát triển đô thị xanh, đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu

2.1. Đô thị xanh, đô thị tăng trưởng xanh

Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Đô thị xanh (ĐTX) hướng tới “mục tiêu sử dụng năng lượng hiệu quả, giảm sự phụ thuộc vào thiên nhiên hóa thạch, tích cực giảm thiểu và quản lý chất thải, bao gồm hạ tầng xanh, giao thông cacbon thấp và quản lý vòng đời của nước, nhằm cải thiện chất lượng đời sống của người dân” (ADB, 2015). Còn đô thị tăng trưởng xanh (ĐTTTX), theo định nghĩa của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2011) và theo Thông tư 01/2018/TT-BXD của Bộ Xây dựng là “đô thị tạo ra sự tăng trưởng và phát triển kinh tế thông qua các chính sách và hoạt động đô thị làm giảm những tác động bất lợi đối với môi trường cũng như tác động đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên…” (Bộ Xây dựng, 2018). Cả ĐTX và ĐTTTX đều nằm trong dòng chảy lớn, tổng quát hơn là phát triển bền vững (PTBV).

Đô thị xanh (ĐTX), Đô thị tăng trưởng xanh (ĐTTTX) là xu hướng phát triển đô thị diễn ra trên toàn cầu từ những thập niên cuối thế kỷ 20 cho đến nay. Các nhóm giải pháp và thành tựu tập trung vào các lĩnh vực như: Phát triển không gian xanh, bảo tồn hệ sinh thái và đa dạng sinh học, khắc phục ô nhiễm và nâng cao chất lượng không khí, phát triển hệ thống giao thông xanh, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả năng lượng tài nguyên (đất, nước…) Trong khoảng hai thập niên trở lại đây, ĐTX trên thế giới luôn được kết hợp với mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính, giảm thiểu rủi ro thiên tai và tăng cường khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu (BĐKH).

Kể từ những năm 1990 cho đến nay, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng khung pháp lý và đưa ra các đường hướng, chiến lược liên quan đến mục tiêu phát triển xanh, bền vững, bao gồm Chiến lược quốc gia, kế hoạch hành động quốc gia, Chương trình nghị sự, Nghị quyết và các loại hình văn bản pháp lý khác. Năm 2011, Việt Nam đã đưa ra Chiến lược quốc gia về TTX kỳ 2011-2020 và tầm nhìn đến 2050, trong đó đặt ra yêu cầu xây dựng, phát triển công trình xanh, đô thị xanh, đô thị sinh thái nhằm hướng đến mục tiêu phát triển đô thị Việt Nam nhanh và bền vững. Kể từ đó, Việt Nam đã tiếp tục xây dựng, hoàn thiện và phát hành các văn bản, chính sách liên quan trực tiếp ĐTX, ĐTTTX, tiêu biểu như: Kế hoạch hành động của ngành xây dựng về TTX đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 (theo quyết định số 84/QĐ-TTg ngày 19/1/2018); Thông tư 01/2018/TT-BXD quy định về chỉ tiêu xây dựng ĐTTTX ban hành ngày 05/01/2018.

Sau hơn mười năm thực hiện, một số thành tựu phát triển đô thị (tăng trưởng) xanh tại Việt Nam có thể kể đến như: Các địa phương, đặc biệt là những đô thị lớn như  Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh, Cần Thơ, Đà Nẵng, Hải Phòng…đã quan tâm chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo định hướng TTX. Một số đô thị đã ban hành Chiến lược TTX và thích ứng BĐKH như Hải Phòng, Cần Thơ… Cùng với đó, các đô thị khác như Đà Nẵng, Bắc Ninh, Tam Kỳ (Quảng Nam)… cũng nghiên cứu xây dựng đô thị TTX. Các đô thị còn lại bước đầu thực hiện việc theo dõi, lập báo cáo và xây dựng đô thị TTX như một nhiệm vụ thường xuyên.

Ở quy mô đô thị, môi trường sống các đô thị Việt Nam (đặc biệt tại các đô thị thực hiện thí điểm ĐTTTX theo Kế hoạch phát triển ĐTTTX) cũng có sự chuyển biến theo hướng tích cực. Hệ thống hạ tầng kỹ thuật được cải tạo, nâng cấp trước tiên, góp phần làm giảm các vấn nạn: Ô nhiễm môi trường, ngập lụt đô thị và phát thải.

Ngoài ra, việc quy hoạch phát triển ĐTX (hay còn gọi là “xanh hóa”) ở một số đô thị, đặc biệt là các đô thị trực thuộc Trung ương, không chỉ được thúc đẩy, thực hiện bởi chính quyền địa phương mà còn bởi các bên liên quan khác như nhà đầu tư, các tổ chức môi trường, xã hội phi Chính phủ và người dân. Ngày càng nhiều các dự án nhà ở, khu đô thị mới, hạ tầng đô thị…được chủ động “xanh hóa” thông qua các giải pháp quy hoạch đất đai và không gian, giao thông xanh, hạ tầng xanh, tiết kiệm năng lượng và tài nguyên, thúc đẩy lối sống xanh…

Các giải pháp cho đô thị xanh hiện nay được trải rộng từ giải pháp về tạo dựng không gian xanh trong thực tiễn phát triển các dự án , giao thông xanh: Giao thông xe đạp đã được Bộ Xây dựng nghiên cứu, hạ tầng xanh đã được các nhà khoa học nghiên cứu; tuy nhiên, đối với các đô thị, cần có một tầm nhìn thống nhất và tích hợp về đô thị xanh từ quy mô đô thị đến quy mô một tuyến phố, một nhóm nhà; hiện nay nhiều nước trên thế giới đang thực hiện thông qua công cụ Hướng dẫn thiết kế đô thị, đây là mảng còn bỏ ngỏ trong công tác quy hoạch đô thị hiện nay.

2.2. Đô thị có khả năng chống chịu

Trước bối cảnh Biến đổi khí hậu xảy ra ngày càng khốc liệt, các hiện tượng thời tiết cực đoan xảy ra ở các quốc gia với nhiều diễn biến bất thường, ảnh hưởng lớn đến sự phát triển về mọi mặt của các đô thị, phát triển đô thị ứng phó với biến đổi khí hậu là xu thế của nhiều nước trên thế giới.

Liên Hợp quốc và các tổ chức quốc tế đã đưa ra nhiều công ước cũng như có hiệp định, khung hành động quốc tế về việc giảm nhẹ các tác hại của môi trường. Có thể chia các công ước quốc tế thành 3 nhóm: Nhóm công ước về BĐKH, nhóm công ước về mục tiêu phát triển bền vững và nhóm công ước về Khung hành động giảm nhẹ rủi ro thiên tai. Trong tình trạng các hiểm họa tự nhiên có tần suất ngày càng cao gây ra những hậu quả thiệt hại nặng nề về người và tài sản, các quốc gia đặt ra vấn đề cần lồng ghép việc ứng phó với BĐKH và giảm thiểu thiên tai là một phần không thể tách rời khỏi quá trình phát triển. Khung Sendai 2015-2030 hiện được coi là khung hành động là: Hiểu biết về Rủi ro thiên tai, tăng cường công tác quản trị để quản lý Rủi ro thiên tai, đầu tư vào Giảm nhẹ Rủi ro thiên tai nhằm tăng cường sẵn sàng để ứng phó hiệu quả và “xây dựng lại tốt hơn” (Build back better) trong công tác phục hồi tái thiết.

Việt Nam là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của biến đổi khí hậu, thiên tai không diễn ra dồn dập và khốc liệt nhưng mang nhiều yếu tố cực đoan, dị thường trên khắp các vùng miền cả nước theo đó những nguy cơ (rủi ro) với thiên tai đang gia tăng cùng với quá trình phát triển.

Trong giai đoạn 2005-2014, Chính phủ Việt Nam đã đạt được bước tiến mới trong công tác lồng ghép giảm nhẹ rủi ro thiên tai vào khung kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội ở cấp quốc gia, ngành và địa phương, đồng thời thông qua luật mới về Phòng chống thiên tai, có hiệu lực từ tháng 5 năm 2014. Quyết định 438/QĐ-TTg của Thủ tướng về phê duyệt đề án “Phát triển các đô thị Việt Nam ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2021-2030” là cơ hội để rà soát và xây dựng hành lang pháp lý có tính liên ngành đối với vấn đề BĐKH trong phát triển đô thị.

Tuy nhiên cần nhìn nhận lại, tác động thảm họa được đo bằng mức độ thiệt hại của con người, với các đặc điểm cộng đồng dân cư khác nhau thì mức độ thiệt hại cũng khác nhau hay nói cách khác với các cộng đồng khác nhau tính dễ bị tổn thường khác biệt sẽ khiến thiệt hại do thảm họa thiên nhiên cũng khác biệt. Do vậy cần quan niệm: Thiên tai là do các hiểm họa tự nhiên tương tác với các điều kiện dễ bị tổn thương của xã hội (IPCC,2012)

Thiên tai = Hiểm họa x khu vực/đối tượng dễ bị tổn thương (Risk of Disaster = Hazard x Vulnerable)

Với quan điểm này, đô thị không chỉ cần thích nghi, chống chọi với thiên tai mà còn cần khả năng tự phục hồi sau thiên tai, đó là những đặc điểm của khả năng chống chịu (UNISDR,2009). (Khả năng chống chịu là khả năng của một hệ thống, cộng đồng hoặc xã hội khi chịu tác động của thiên tại có thể chống chọi, thích nghi và phục hồi từ những tác động của thiên tai một cách kịp thời và hiệu quả, kể cả việc bảo tồn và phục hồi các cơ sở hạ tầng cơ bản và chức năng thiết yếu. (UNISDR,2009)). Do đó, kiến nghị tại Việt Nam nên chuyển hướng phát triển đô thị ứng phó với BĐKH sang xây dựng đô thị có khả năng chống chịu *(Resilient Cities).

3. Kết luận

Kể từ sau Đổi mới năm 1986, đặc biệt là sau khi gia nhập WTO vào năm 2006, Việt Nam đã chuyển đổi thành công nền kinh tế, song song với đó là sự biển đổi mạnh mẽ trong cấu trúc và không gian kiến trúc cảnh quan đô thị, đòi hỏi những lý luận mới để đáp ứng tình hình thực tiễn. Đối với khái niệm và hệ thống phân loại, phân cấp đô thị, bên cạnh các thành công trong việc thúc đẩy phát triển đô thị, đề xuất bổ sung tiêu chí kết nối như một tiêu chí giúp kích thích các đô thị phấn đấu thực chất trở thành động lực phát triển, đặc biệt tăng cường mức độ đô thị hóa các đô thị hóa khác ngoài 2 vùng Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh lên mức độ mở rộng đô thị trên ngưỡng 20%. Đối với các đô thị lớn: Cần nhìn nhận các mô hình phát trển “cực” “thành phố” mới để điều chỉnh – tránh tình trạng phân mảnh không gian và phân tách xã hội; đối với đô thị xanh: Cần có tầm nhìn “xanh” và công cụ hướng dẫn xuyên suốt cho các đô thị từ không gian vĩ mô đến không gian vi mô; đối với vấn đề biến đổi khí hậu: Cần tính/ đến bổ sung các giải pháp để cộng đồng/khu vực có khả năng tự phục hồi sau thiên tai.