Một số khái niệm cơ bản về chính quyền địa phương – Kiến thức

Kiến thức

Ở bất kì quốc gia nào trên thế giới, khi cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành chính sách cho toàn quốc thì chính sách đó cũng phải được thực hiện ở địa phương. Mặt khác, ở mỗi địa phương đều có những công việc cần sự tham gia quyết định và tố chức thực hiện của người dân địa phương để xây dựng cuộc sống ổn định và tươi đẹp ở địa phương. Đây là hai yếu tố quan trọng nhất định hình sự tồn tại của chính quyền địa phương trong các nhà nước hiện đại. Chương này trình bày những vấn đề pháp lí cơ bản nhất về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay theo pháp luật hiện hành.

I- ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH VÀ ĐƠN VỊ LÃNH THỂ – DÂN CƯ TỰ NHIÊN

Để hiểu về chính quyền địa phương, trước tiên cần phân biệt được khái niệm “đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên” và khái niệm “đơn vị hành chính”.

Đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên là đơn vị tụ cư cơ bản nhất của con người khi sống thành cộng đồng với nhau. Đơn vị này được xác định bởi một diện tích lãnh thổ trên đó có con người sinh sống tập trung, thành một cộng đồng gắn kết với nhau và có những mối liên quan, có cuộc sống sinh hoạt hằng ngày gắn bó mật thiết với nhau về mặt kinh tế, văn hóa, xã hội, tâm linh… Nói cách khác, khi mà trên một phạm vi diện tích lãnh thổ xuất hiện sự tụ cư của con người do nhu cầu sinh sống và từ đó tạo thành cộng đồng gắn kết với nhau thì đó được gọi là đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên. Loại đơn vị này được hình thành rất sớm trong lịch sử loài người, có thể nói là ngay từ khi con người rời khỏi cuộc sống bầy đàn, du canh du cư để tập trung sinh sống ổn định thành cộng đồng. Yeu tố “tự nhiên” ở đây là sự quần tụ của con người về một khu vực để cùng sinh sống, làm ăn, như dân gian thường nói là theo quy luật “đất lành chim đậu”. 

Ở Việt Nam, cũng như hầu hết các quốc gia trên thế giới, có hai loại đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên căn cứ trên đặc điểm của sự quần tụ dân cư. Xét về lịch sử, sự tụ cư ban đầu của các dân tộc Việt Nam gắn liền với nhu cầu sinh sống nông nghiệp, có thể là nông nghiệp lúa nước ở vùng đồng bằng hay nông nghiệp săn bắn, hái lượm ở khu vực cao nguyên. Loại đơn vị tụ cư này có thể có tên gọi khác nhau ở các vùng miền khác nhau trên cả nước như làng, bản, ấp, buôn, thôn, xóm… (ở đây gọi chung là làng). Cộng đồng dân cư sinh sống trong các làng có sự gắn bó chặt chẽ. Trước tiên là sự gắn bó về sự mưu sinh nông nghiệp, mỗi làng đều có phần ruộng canh tác nông nghiệp của mình. Người dân sinh sống trong các làng có sự gắn bó về văn hóa, tinh thần, phong tục tập quán. Trong các làng Việt Nam, đặc biệt ở khu vực đồng bằng Bắc bộ, tồn tại phổ biến mối quan hệ gia tộc, trong làng thậm chí có thế có những dòng họ lớn chi phối toàn bộ công việc của làng. Mỗi làng của người Việt cũng thường có các địa điểm sinh hoạt cộng đồng riêng, đó là đình làng ở Bắc bộ hay nhà rông ở Tây Nguyên… Trong làng thường có phong tục tập quán riêng, có đời sống tâm linh riêng, thể hiện qua hương ước, tục lệ, các lễ hội, các thủ tục thờ cúng riêng, thậm chí có cả ngôn ngữ riêng. Chính vì những mối quan hệ gắn kết cộng đồng chặt chẽ mà người Việt Nam thường coi làng là nơi mình gắn bó nhất, nơi xác định nguồn gốc về mặt tinh thần của mình. Dân gian thường có câu “sống ở làng, sang ở nước” cũng là thể hiện nghĩa đó. 

Loại đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên thứ hai có nhiều biến thể, song có thể gọi chung là “thành phố”. Xét về mặt lịch sử ở Việt Nam, thành phố hình thành sau làng. Giống như làng, sự tập trung dân cư về các thành phố cũng mang tính tự nhiên bởi nó gắn với nhu cầu tồn tại, mưu sinh của con người. Nếu mưu sinh ở làng trọng về nông nghiệp thì thành phố trọng về phi nông nghiệp, ví dụ công nghiệp, thương nghiệp, dịch vụ. Sự gắn kết cộng đồng trong thành phố thường thể hiện nhiều ở khía cạnh vật chất, văn hóa, xã hội hơn là về mặt tinh thần, dòng họ, tâm linh như ở Làng. Neu đặc trưng của làng là đình làng, nhà rông… thì đặc trưng của thành phố là bệnh viện, trường đại học, nhà hát, công viên, khách sạn, trung tâm thương mại, cơ sở hạ tầng hiện đại… Thành phố có thể được hình thành với quy mô khác nhau, ở quy mô nhỏ gọi là “thị trấn”, ở quy mô lớn hơn gọi là “thị xã”, ở quy mô lớn hơn nữa gọi là “thành phố”, ở quy mô rất lớn với hàng chục triệu dân cư có thể được gọi là “siêu thành phố” (Mega City). Người Việt Nam hiện tại thường có tâm lí không xem thành phố là nơi gốc tích của mình bởi ở đây quy tụ người đến từ các phương trời khác nhau. Dân gian có câu “5 người, 10 làng” chính là để chỉ điều này. Mặc dù vậy, sự gắn kết cộng đồng dân cư ở thành phố cũng hết sức chặt chẽ do đặc thù rất nhiều người sinh sống trên một địa bàn nhỏ, mật độ dân số cao. Sự gắn kết về cơ sở hạ tầng, về kinh tế, công việc, mưu sinh, sinh hoạt văn hóa… là rất lớn. Hoạt động của mỗi người, mỗi gia đình đều dễ dàng ảnh hưởng tới những người, gia đình khác.

Ngoài các đặc điểm riêng, các đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên, cho dù là làng hay thành phố đều có những đặc điểm chung. Thứ nhất, chúng đều là những đơn vị tụ cư “nhỏ nhất”, cơ bản nhất theo nghĩa tập trung nhất, đậm đặc và hoàn chỉnh nhất. Người ta khó có thể chia cắt một làng thành các làng nhỏ hơn hoặc thành phố thành các thành phố nhỏ hơn nếu không có sự tách biệt rõ ràng về khoảng cách địa lí và cơ sở vật chất hạ tầng. Thứ hai, ở các đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên đều có sự hiện diện của một cộng đồng dân cư có sự gắn kết với nhau một cách chặt chẽ về kinh tế, văn hóa, xã hội, gia đình, tâm linh, phong tục tập quán… Thứ ba, chính sự gắn kết mang tính cộng đồng trên đây là cơ sở đế hình thành các mối quan tâm, sự gắn bó về mặt lợi ích đối với các vấn đề chung của cộng đồng như cơ sở hạ tầng, trật tự trị an, vệ sinh, giáo dục, môi trường, văn hóa giải trí V.V.. Công việc phát sinh trong các lĩnh vực này có thể được chăm lo, giải quyết tốt nhất bởi chính cộng đồng do tính chất ảnh hưởng trực tiếp tới cuộc sống của họ.

Khác với Đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên, Đơn vị hành chính hay còn gọi là Đơn vị hành chính lãnh thổ được hình thành do nhu cầu quản lí của nhà nước chứ không phải nhu cầu sinh sống tự nhiên của người dân. Hành chính là sự cai quản công việc của quốc gia, sự triển khai công việc của nhà nước từ trung ương tới địa phương. Ở nước nào cũng vậy, cơ quan hành chính cao nhất nằm ở trung ương. Tuy nhiên, các chính sách do trung ương ban hành dù hay đến mấy cũng không the trở thành hiện thực nếu không được triển khai ở cấp địa phương. Ví dụ, khi Chính phủ ban hành chính sách bảo hiểm y tế thì hệ thống hành chính phải làm sao cho mọi người dân đều nhận được hỗ trợ từ bảo hiểm y tế khi khám chữa bệnh; hay chính sách xây dựng nếp sống mới ở nông thôn phải được thực hiện trên thực tế ở từng làng quê. Để phục vụ mục đích triển khai công việc hành chính nhà nước ở địa phương, nhà nước hiện đại thường chia lãnh thổ quốc gia thành các loại đơn vị lãnh thổ khác nhau trên đó có bộ phận dân cư nhất định và thiết lập ở đó các thiết chế nhà nước cần thiết để tổ chức thực hiện công việc hành chính trên địa bàn. Như vậy, đơn vị hành chính là các phần diện tích của lãnh thổ quốc gia, trên đó thường có một bộ phận dân cư nhất định, được chia ra đế phục vụ mục đích quản lí hành chính nhà nước. Tùy vào di sản lịch sử, điều kiện kinh tế – xã hội và trình độ nhận thức về mô hình hành chính hiện đại, các quốc gia thường có cách phân chia đơn vị hành chính khác nhau. 

Ở Việt Nam, các đơn vụi hành chính được chia thành ba cấp và được quy định tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013. Trước tiên, toàn bộ lãnh thổ Việt Nam được chia thành các đơn vị hành chính cấp tỉnh, bao gồm các tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ương. Tiếp đến, đơn vị hành chính cấp tỉnh được chia thành các đơn vị hành chính cấp huyện, bao gồm huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; theo đó tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương. Sau cùng, các đơn vị hành chính cấp huyện được chia thành các đơn vị hành chính cấp xã, bao gồm xã, phường, thị trấn; theo đó huyện chia thành xã, thị trấn, quận chia thành phường, thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã. Nếu nhìn từ dưới lên, toàn bộ lãnh thổ Việt Nam được chia thành các đơn vị hành chính nhỏ nhất là các đơn vị hành chính cấp xã (hiện có 11162 đơn vị hành chính cấp xã). Nhóm một số đơn vị hành chính cấp xã thành đơn vị hành chính cấp huyện (hiện có 713 đơn vị hành chính cấp huyện) và tập hợp một số đơn vị hành chính cấp huyện thành đơn vị hành chính cấp tỉnh (hiện có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh).  Tất cả các đơn vị hành chính cấp tỉnh hợp thành toàn bộ lãnh thổ, quốc gia. Không đơn vị hành chính cấp tỉnh nào không được chia thành các đơn vị hành chính cấp huyện và không đơn vị hành chính cấp huyện nào không được chia thành các đơn vị hành chính cấp xã. Cấu trúc theo lối “đòng phục” như vậy có thể được ví như “cấu trúc tổ ong”. Mỗi tổ ong bao gồm vô số kén. Mỗi cái kén là một đơn vị hành chính cấp xã, tập hợp một số kén thành một đơn vị hành chính cấp huyện và tập hợp một số lớn hơn tạo thành đơn vị hành chính cấp tỉnh.

Theo pháp luật hiện hành, thẩm quyền thành lập, giải thế, nhập, chia, điều chỉnh địa giới, đặt tên ĐƠN Vị HÀNH CHÍNH cấp tỉnh thuộc về Quốc hội. Đối với các đơn vị hành chính cấp huyện và xã, thẩm quyền thuộc về Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Trong tất cả các trường hợp, Chính phủ đều là người đề xuất để Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định theo thẩm quyền. Trước khi đề xuất, trừ trường hợp đặt tên đơn vị hành chính,  Chính phủ phải tổ chức lấy ý kiến của nhân dân địa phương theo trình tự, thủ tục do luật định.

Ở đây cần phân biệt để tránh hiểu lầm khi sử dụng một số tên gọi. Thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn có thể vừa là đơn vị hành chính, vừa là đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên nếu nhà nước lấy chính nơi quần tụ dân cư tự nhiên tương ứng làm ĐƠN Vị HÀNH CHÍNH. Thành phố trực thuộc trung ương, trái lại, không đồng nhất với thành phố với tư cách là đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên. Ví dụ, Thành phố Hà Nội với tư cách là một đơn vị hành chính cấp tỉnh có diện tích rất rộng, tới 3329 km2, trong đó có một số đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên như thành phố gồm các quận, huyện trung tâm và Thị xã Sơn Tây, ngoài ra là một số đơn vị hành chính cấp huyện ở khu vực nông thôn có cơ sở hạ tầng tách rời với các khu vực khác.

Ngoài 3 cấp đơn vị hành chính lãnh thổ trên đây, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 còn trù liệu một loại đơn vị hành chính khác, đó là đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. đơn vị hành chính ” kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập và do đó tương đương với đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nào được thành lập và vì vậy chưa rõ cấu trúc tổ chức lãnh thổ của các đơn vị này như thế nào.

Giữa đơn vị hành chính và Đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên có mối quan hệ chặt chẽ. đơn vị hành chính được thành lập để thực hiện công việc của nhà nước ở địa phương còn đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên là nơi quây tụ dân cư thành cộng đồng một cách tự nhiên. Công việc nhà nước là công việc gắn với người dân và phục vụ người dân. Do đó muốn công việc nhà nước thực hiện hiệu quả, đem lại kết quả tốt đẹp cho người dân thì khi phân định đơn vị hành chính cần tôn trọng đặc điểm của các đơn vị lãnh thổ – dân cư tự nhiên.

II- CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG, CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG, CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG

Trên cơ sở phân chia lãnh thổ quốc gia thành các ĐƠN Vị HÀNH CHÍNH, nhà nước thành lập các thiết chế nhà nước tương ứng tại mỗi đơn vị hành chính để trực tiếp thực thi các công việc nhà nước tại địa phương. Nhà nước có thể chọn một trong hai cách. Thứ nhất, các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương thành lập các cơ quan cấp dưới của mình ở các đơn vị hành chính. Thứ hai, nhà nước quy định cơ chế để người dân ở từng đơn vị hành chính thành lập nên các cơ quan nhà nước ở địa phương mình. Tập hợp loại cơ quan thứ hai này chính là đơn vị hành chính.

Định nghĩa đầy đủ, đơn vị hành chính là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương để thực thi các công việc nhà nước trong phạm vi một đơn vị hành chính nhất định; đơn vị hành chính có trách nhiệm chăm lo công việc của địa phương và có thẩm quyền chung trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà mình phụ trách. Nói một cách ngắn gọn, đơn vị hành chính là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương để thực thi công việc nhà nước ở địa phương, đơn vị hành chính của Việt Nam hiện nay có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, đơn vị hành chính là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương, có nghĩa là xuất phát từ người dân địa phương, đơn vị hành chính hiện nay của Việt Nam được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính và ở tất cả các cấp, đơn vị hành chính ở mỗi đơn vị hành chính đều được cấu thành bởi hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, được gọi là các cơ quan chính quyền địa phương. Trong đó, hội đồng nhân dân là cơ quan đại biểu do người dân ở đơn vị hành chính tương ứng bầu ra thông qua bầu cử còn Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra để chấp hành các quyết định của Hội đồng nhân dân bầu. Đến lượt mình Uỷ ban nhân dân lại thành lập ra các cơ quan chuyên môn giúp việc. Như vậy là trực tiếp hay gián tiếp, chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính của Việt Nam đều được thành lập bởi người dân ở địa phương.

Thứ hai, chính quyền địa phương được thành lập để tả chức thực hiện công việc nhà nước ở địa phương. Mỗi chính quyền địa phương có phạm vi thẩm quyền và chịu trách nhiệm thực hiện công việc của nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà nó phụ trách. Công việc nhà nước ở đây được hiểu là các công việc mà nhà nước muốn thực hiện một cách chủ động nhằm làm cho đời sống của người dân trở nên tốt đẹp hơn. Công việc đó có thể là việc thực hiện một chính sách được triển khai từ trung ương, ví dụ triển khai làm thẻ căn cước cho người dân, cấp phát thẻ bảo hiểm y tế, trả lương hưu V.V., hay trực tiếp đưa ra các quyết định về các công việc ở địa phương và triển khai các quyết định đó, ví dụ xây dựng công viên, nhà văn hóa V.V..

Thứ ba, chính quyền địa phương thực thi thẩm quyền chung đối với các lĩnh vực trong phạm vi lãnh thổ của đơn vị hành chính mà mình phụ trách. Thẩm quyền chung của chính quyền địa phương bao trùm các mặt của đời sống từ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, trật tự trị an… Điều này để phân biệt với một số cơ quan hành chính ở trung ương có thẩm quyền chuyên biệt ví dụ Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công Thương, Tổng cục thuế V.V..

Cần phân biệt giữa chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Để thực hiện công việc nhà nước ở địa phương không chỉ có chính quyền địa phương. Các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể tự thành lập hệ thống cơ quan riêng của mình theo ngành dọc ở các cấp hành chính, gọi là các “cơ quan nhà nước ở địa phương”, để thực hiện công việc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình ở địa phương một cách thống nhất. Các cơ quan như vậy được thành lập khi trong một lĩnh vực công tác thực thi, chấp hành chủ trương, chính sách của cấp trên không đòi hỏi nhiều sự sáng tạo theo đặc thù ở địa phương mà chủ yếu chú trọng tới sự áp dụng chủ trương, chính sách, tiêu chuấn một cách thống nhất trên phạm vi toàn quốc. Ví dụ điển hình là Tổng cục thi hành án có hệ thống các Cục thi hành án ở đơn vị hành chính cấp tỉnh, Chi cục thi hành án ở đơn vị hành chính cấp huyện; Cục bảo vệ thực vật và Cục thú y có Chi cục bảo vệ thực vật, Chi cục thú y ở đơn vị hành chính cấp tỉnh; Tổng cục thuế có các Cục thuế ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và các Chi cục thuế ở cácđơn vị hành chính cấp huyện V.V.. Các cơ quan này cũng thực hiện thẩm quyền quản lí nhà nước trong phạm vi một đơn vị hành chính, tuy nhiên chúng không được thành lập bởi người dân địa phương mà bởi các cơ quan trung ương, do đó chúng không nằm trong cơ cấu tổ chức của đơn vị hành chính.

Xem thêm: Khái niệm và ý nghĩa hệ thống pháp luật.

Cũng cần lưu ý rằng Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân được thành lập ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện song hai cơ quan này cũng không thuộc tổ chức của chính quyền địa phương cùng cấp mà nằm trong hệ thống cấu trúc tổ chức thống nhất của ngành tòa án và ngành kiểm sát. Nhân sự của hai cơ quan này do các cơ quan cấp trên của ngành bổ nhiệm theo thẩm quyền chứ không được hình thành từ người dân địa phương. Hai cơ quan này thực hiện chức năng mang tính chất tư pháp, áp dụng pháp luật thống nhất từ trung ương tới địa phương chứ không phải các công việc mang tính quản trị ở địa phương.

Trong số 5 bản hiến pháp Việt Nam, duy nhất Hiến pháp năm 2013 sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Các bản hiến pháp còn lại đều chỉ điều chỉnh trực tiếp hai cơ quan chính quyền địa phương là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tất nhiên, chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 2013 cũng bao gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như các bản hiến pháp trước. Tuy nhiên, sự khác biệt ở đây không chỉ là về cách sử dụng thuật ngữ mà còn sâu xa hơn – về cách tiếp cận. Với việc đề cập chính quyền địa phương trước khi điều chỉnh về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, cách tiếp cận của Hiến pháp năm 2013 là đi từ cái bao quát tới cái cụ thể.

Chính quyền địa phương với tư cách là tổng thể thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương cần phải được đề cập trước rồi sau đó cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở từng cấp bao gồm những cơ quan nào mới có thể xác định được trên cơ sở phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính cũng như phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương tương ứng. về mặt lí luận, cách tiếp cận này ưu việt và họp lí hơn nhiều so với các bản hiến pháp trước. Nó tạo cơ sở đế đặt và trả lời các câu hỏi: chính quyền địa phương ở mỗi đơn vị hành chính cần có các cơ quan chính quyền địa phương nào? Liệu Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có nhất thiết thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính ở tất cả các cấp hay không? Trả lời được các câu hỏi này sẽ tránh được tư duy máy móc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở tất cả các đơn vị hành chính như hiện nay.

III- CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đưa ra hai khái niệm khác nhau là “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”. Theo khoản 1, ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tức là tất cả các chính quyền địa phương từ cấp tỉnh tới cấp xã như đề cập trên đây, đều thành lập chính quyền địa phương; song không quy định tổ chức của chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính đó gồm những cơ quan nào. Theo quy định tại khoản 2 thì không phải bất kì đơn vị hành chính lãnh thổ nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương bao gồm HộI đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Như vậy, có thể nói cấp chính quyền địa phương là chính quyền địa phương với cơ cấu tổ chức có đầy đủ HộI đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Không phải ở bất kì đơn vị hành chính nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương, tức là không phải ở bất kì tỉnh, huyện, quận, thị xã, xã, phường… nào cũng đều thành lập đầy đủ cả HộI đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân . Khoản 2 không quy định ở đơn vị hành chính nào sẽ thành lập đầy đủ hai cơ quan này song việc quyết định thành lập đầy đủ sẽ phụ thuộc vào đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo của đơn vị hành chính đó. 

Như vậy, với 2 khoản của Điều 111 đề cập hai thuật ngữ khác nhau là chính quyền địa phương và cấp chính quyền địa phương , Hiến pháp năm 2013 đã dự liệu cho một sự đổi mới về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương với tinh thần “không phải ở bất cứ đơn vị hành chính nào cũng thành lập cả HộI đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân một cách máy móc”.

Tuy được ban hành từ năm 2013 song quy định mang tính đổi mới này rất chậm được áp dụng trong thực tiễn. Tháng 5 năm 2015, Hội nghị lần thứ 11 của Ban chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam Khóa XI đã biểu quyết đồng ý phương án thành lập cấp chính quyền địa phương, gồm HộI đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, ở tất cả các đơn vị hành chính của Việt Nam. Thể chế hóa chủ trương này, Luật tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội thông qua tháng 6 năm 2015 đã quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và úy ban nhân dân được tố chức ở các đơn vị hành chỉnh của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… ”.  Như vậy, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương  tại các đơn vị hành chính của Việt Nam ngay sau khi Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hiệu lực không có sự thay đổi so với trước đây. Trong thực tiễn, sau Hiến pháp năm 2013, ở đơn vị hành chính nào cũng thành lập cấp chính quyền địa phương với đầy đủ hội đồng và ủy ban. Cho tới ngày 22/11/2019, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được sửa đổi theo đúng tinh thần phân biệt chính quyền địa phương – cấp chính quyền địa phương,  tạo cơ sở pháp lí chính thức áp dụng mô hình chính quyền địa phương chỉ có Uỷ ban nhân dân.

Sau khi sửa đổi Luật, cũng trong tháng 11 năm 2019, Quốc hội ban hành Nghị quyết về tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội, theo đó ở thành phố, các huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn thành lập cấp chính quyền địa phương còn tại các phường là chính quyền địa phương chỉ có Uỷ ban nhân dân mà không có Hội đồng nhân dân. Ngày 19/6/2020, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 119/2020/QH14 cho phép áp dụng mô hình này ở thành phố Đà Nằng. Cả Hà Nội và Đà Nằng đều sẽ thực hiện mô hình này từ năm 2021.

Luật sư: Nguyễn Thị Yến – Phó Giám đốc của Công ty Luật TNHH Everest, tổng hợp (từ Giáo trình Luật Hiến Pháp – Đại học Luật Hà Nội và một số nguồn khác).