Khái niệm và nội dung của tài chính công

TS. ĐẶNG VĂN DU (Học viện Tài chính)

Nguồn: Đề tài “Nghiên cứu Pháp luật về Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011, tr.51-72

Trường ĐH Luật Hà Nội và các tác giả giữ bản quyền. Đề nghị trích dẫn đầy đủ nguồn tham khảo khi sử dụng.

_________________________

1. Khái niệm Tài chính công

Trong hoạt động thực tiễn, tài chính luôn tồn tại, vận động, phát triển gắn liền với sự phát triển của xã hội loài người kể từ khi có vật ngang giá chung – tiền tệ, được lấy làm thước đo cho các quan hệ trao đổi hàng hóa. Tiền giúp cho lưu thông hàng hóa phát triển và giảm thiểu được khá nhiều hao phí lao động xã hội trong quá trình luân chuyển hàng hóa. Nhưng tiền cũng trở thành phương tiện trục lợi của một nhóm người, thậm chí chi phối tới cả hệ thống chính trị. Ngay từ thế kỷ thứ XVIII, Mayer Rothschild – nhà tài phiệt sớm thành công trong hoạt động ngân hàng, đã dám tuyên bố: “Chỉ cần khống chế được quyền phát hành tiền tệ của một quốc gia, tôi sẽ không phụ thuộc vào bất cứ thứ pháp luật nào do ai đặt ra”[1]. Gắn bó cả đời với việc tìm tòi nghiên cứu quá trình phát triển của Chủ nghĩa Tư bản, C.Mác cũng đã khẳng định Tư bản tài chính là tiền thân cho sự hình thành và phát triển của Tư bản lũng đoạn, rồi từng bước trở thành Tư bản lũng đoạn nhà nước.

Qua mỗi cung bậc phát triển của xã hội, tài chính ngày càng khẳng định được tầm quan trọng của nó. Ngày nay, tài chính đã được coi là 1 trong 3 nguồn lực “đầu vào” (nhân, tài, vật lực) không thể không tính đến, nếu mỗi khi muốn tổ chức một hoạt động nào đó. Nhận thức rất hiển nhiên và có vẻ rất giản đơn như trên thường xuyên phải có sẵn ở mỗi một chủ thể (nhà nước; tổ chức kinh tế, xã hội; hộ gia đình; và từng cá nhân), mỗi khi họ muốn làm một việc gì. Nói một cách ngắn gọn nhất: việc và tiền luôn phải gắn liền với nhau. Chính vì vậy, trong nền kinh tế đã nảy sinh ra nhiều các quỹ tiền tệ để đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của các chủ thể; và mỗi chủ thể đều phải có ít nhất một loại quỹ tiền tệ để phục vụ cho hoạt động của mình. Cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế, số lượng và quy mô của các quỹ tiền tệ gắn với mỗi chủ thể có sự thay đổi không ngừng. Xu hướng chung, các quỹ tiền tệ quy mô nhỏ thuộc các chủ thể có tiềm lực yếu, dần dần sẽ bị các chủ thể có tiềm lực lớn hơn “thôn tính” bằng nhiều hình thức khác nhau. Nhà nước có trách nhiệm thiết lập hàng rào pháp lý cho các thể chế tài chính lựa chọn đường hướng phát triển của mình sao cho phù hợp. Nhưng chính nhà nước cũng tham gia vào thị trường tài chính; và thậm chí tham gia một cách quyết liệt nhằm khẳng định quyền điều phối của mình. Nên làm cho ranh giới giữa quản lý nhà nước về tài chính với kinh doanh dịch vụ trên thị trường tài chính của nhà nước trở lên rất mong manh. Do vậy, ở các nước đã có nền kinh tế thị trường phát triển, nhìn nhận hệ thống tài chính quốc dân dưới giác độ quyền quản lý/sở hữu của các chủ thể đối với các quỹ tiền tệ; người ta chỉ đề cập đến tài chính của khu vực công và tài chính của khu vực tư.

Vậy khu vực công là gì?

Theo “Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ năm 2001”[2], khu vực công hợp thành bởi Khu vực Chính phủ/Chính phủ và các doanh nghiệp công.

Khu vực Chính phủ/hay Chính phủ nói chung, bao gồm mọi đơn vị Chính phủ và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính phủ kiểm soát và tài trợ phần lớn. Thông thường đơn vị Chính phủ được dùng để nói về các đơn vị thuộc Chính phủ nói chung.

“Đơn vị Chính phủ là những đơn vị thể chế mà hoạt động chính thức là thực hiện các chức năng của Chính phủ. Nghĩa là, các đơn vị đó có thẩm quyền lập pháp, tư pháp và hành pháp đối với các đơn vị thể chế khác trong một lĩnh vực nhất định; chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa và dịch vụ cho cộng đồng nói chung hoặc từng hộ gia đình trên cơ sở phi thị trường; thực hiện các khoản thanh toán chuyển giao để tái phân phối thu nhập và của cải; đồng thời tài trợ cho các hoạt động của mình một cách trực tiếp và gián tiếp, chủ yếu qua công cụ thuế khóa hoặc các chuyển giao bắt buộc khác từ các đơn vị thuộc các khu vực khác. Mọi đơn vị Chính phủ đều là thành viên của Khu vực Chính phủ nói chung” [2, tr.17].

Một đơn vị Chính phủ được coi là kiểm soát một thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường khi đơn vị đó có khả năng quyết định về chính sách hoặc chương trình tổng thể cho thể chế phi lợi nhuận đó. Khả năng quyết định của đơn vị Chính phủ đối với các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được thể hiện thông qua việc ra quyết định bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo quản lý, hoặc sử dụng phương tiện tài chính để hỗ trợ đối với đơn vị thể chế đó. Người ta thường đánh giá khả năng kiểm soát của đơn vị Chính phủ đối với các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường dựa trên tỷ trọng nguồn tài chính mà đơn vị Chính phủ đảm bảo cho mỗi thể chế bị kiểm soát.

“Thể chế phi lợi nhuận (NPIs) là các đối tượng pháp nhân hoặc xã hội được tạo lập với mục tiêu sản xuất hoặc phân phối hàng hóa và dịch vụ nhưng không đem lại thu nhập, lợi nhuận, hoặc lợi ích tài chính cho đơn vị thể chế thiết lập, kiểm soát hoặc tài trợ cho chúng” [2, tr.17].

Trong điều kiện kinh tế thị trường, một thể chế phi lợi nhuận có thể tham gia vào hoạt động sản xuất mang tính thị trường hoặc phi thị trường. Chính vì vậy, cần phải có sự phân biệt rõ trường hợp nào thể chế phi lợi nhuận được xếp vào khu vực Chính phủ? Trường hợp nào phải xếp thể chế phi lợi nhuận vào doanh nghiệp công?

– Nếu tham gia vào hoạt động sản xuất mang tính thị trường, thì thể chế phi lợi nhuận có thể giữ lại phần thặng dư thu được từ các hoạt động sản xuất kinh doanh của mình để hỗ trợ cho các hoạt động tương lai của bản thân nó, hoặc phân phối lại cho những đơn vị thể chế khác với đơn vị đã thiết lập, kiểm soát hoặc tài trợ cho nó. Các thể chế phi lợi nhuận thị trường loại này được xếp vào các doanh nghiệp công.

– Nếu các thể chế phi lợi nhuận không tham gia vào sản xuất mang tính thị trường, thì chúng vẫn được xếp vào khu vực Chính phủ. Từ đó mới nảy sinh thuật ngữ “thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường”.

Các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được kiểm soát và tài trợ phần lớn bởi các đơn vị Chính phủ đều là các pháp nhân (trực thuộc Chính phủ hoặc phi Chính phủ), nhưng chúng được công nhận có thực hiện các chính sách của Chính phủ. Nhiều Chính phủ lựa chọn sử dụng các thể chế phi lợi nhuận thay các cơ quan Chính phủ để thực hiện một số chính sách nhất định, do thể chế phi lợi nhuận thường được coi là khách quan và không phụ thuộc vào áp lực chính trị. Ví dụ như hoạt động của các lĩnh vực nghiên cứu, bảo vệ môi trường, y tế, giáo duc,…

Doanh nghiệp công

“Doanh nghiệp là các đối tượng pháp nhân được tạo lập nhằm mục đích sản xuất hàng hóa hoặc dịch vụ cho thị trường, có thể là nguồn đem lại lợi nhuận hoặc lợi ích tài chính cho chủ sở hữu của chúng”.

“Các đơn vị thể chế đủ tiêu chuẩn doanh nghiệp được chính quyền sở hữu và kiểm soát được gọi là doanh nghiệp công” [2, tr.16].

Căn cứ vào định nghĩa trên, nếu ta lựa chọn cách tiếp cận thứ nhất để nhận diện các doanh nghiệp công dựa trên sự phân biệt mức giá của các hàng hóa, dịch vụ mà đơn vị đó đã bán ra thị trường:

Nếu một doanh nghiệp bán hầu hết hay toàn bộ các đầu ra của mình không theo giá cả thị trường, thì đó là doanh nghiệp công. Và ngược lại, một doanh nghiệp bán toàn bộ hoặc hầu hết các đầu ra của mình theo giá cả thị trường, thì không được xếp vào doanh nghiệp công. Tuy nhiên, việc truy xét về giá cả thị trường khi phân loại các doanh nghiệp này gặp rất nhiều khó khăn, nên người ta phải thống nhất đánh giá theo “giá cả có tầm quan trọng kinh tế”.

“Giá cả có tầm quan trọng kinh tế là giá cả có ảnh hưởng lớn đối với lượng hàng hóa nhà sản xuất sẵn sàng cung cấp và lượng hàng hóa người mua sẵn sàng mua” [2, tr.20]. Tuy nhiên, định nghĩa này khi triển khai ứng dụng vào thực tế người ta vẫn phải có những xem xét điều chỉnh cho phù hợp và cụ thể hơn. Còn nếu mô tả một cách đơn giản thì giá cả có tầm quan trọng kinh tế là giá mà người sản xuất có thể bán, doanh thu tiêu thụ hàng hóa theo giá này ít nhất đủ trang trải các chi phí mà họ đã bỏ ra; và giá có tác động tới cung – cầu hàng hóa.

Vậy có tồn tại giá cả hàng hóa không có tầm quan trọng kinh tế không? Vẫn có tồn tại loại giá cả này. Bởi việc áp giá không có tác động đáng kể gì đến lượng cung – cầu các hàng hóa; hoặc nhiều khi giá bán hàng hóa, dịch vụ còn thấp xa so với các chi phí để sản xuất và cung ứng các hàng hóa, dịch vụ đó. Ví dụ: giá điện, giá nước sạch, giá thuốc chữa bệnh, phí cầu đường bộ,…

Cách tiếp cận thứ hai để nhận diện doanh nghiệp công là dựa vào lượng đầu ra mà các đơn vị phải bán:

Nếu đơn vị bán toàn bộ các đầu ra sau mỗi chu kỳ hoạt động, thì đơn vị đó là doanh nghiệp công. Trong số này, đơn vị nào lại sử dụng giá bán không có tầm quan trọng kinh tế, thì đơn vị đó lại được xếp vào khu vực Chính phủ.

Nếu đơn vị chỉ bán một phần đầu ra của mình, và chỉ có một số giá bán có tầm quan trọng kinh tế, thì lại phải có sự phân loại phù hợp. Theo đó các bộ phận có bán các đầu ra theo giá có tầm quan trọng kinh tế phải được xếp vào loại đơn vị kinh tế giống doanh nghiệp. Các bộ phận còn lại được xếp vào khu vực Chính phủ. Trường hợp tỷ trọng các khoản thu từ việc bán đầu ra theo giá có tầm quan trọng kinh tế ở đơn vị không lớn và khó xác định được một cách rõ ràng, thì người ta vẫn xếp đơn vị đó vào khu vực Chính phủ.

Qua những phân tích trên cho thấy, để có được một ranh giới rạch ròi giữa doanh nghiệp công được xếp vào khu vực Chính phủ với doanh nghiệp công không được xếp vào khu vực Chính phủ, thật không hề dễ dàng. Xu hướng chung, khi được coi là doanh nghiệp công, thì các đơn vị đều cố tìm mọi cách để được xếp vào khu vực Chính phủ. Đó cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm cho chi tiêu công của các Chính phủ tăng nhanh.

Tổng hợp lại, khu vực Chính phủ bao gồm: các đơn vị Chính phủ; các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường; và các doanh nghiệp công/hay bộ phận doanh nghiệp công phi thị trường.

Tài chính công là gì?

Chính phủ (hay khu vực Chính phủ nói chung) luôn phải đảm nhận những nhiệm vụ lớn lao của cả quốc gia, dân tộc và thuộc về các chức năng vốn có của nhà nước. Cùng với quá trình phát triển phạm vi, yêu cầu thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước càng phong phú hơn, đa dạng hơn. Chính vì vậy, Chính phủ luôn cần có nguồn lực tài chính lớn để đáp ứng cho việc thực hiện các nhiệm vụ của mình. Từ đó xuất hiện khái niệm Tài chính công. Cách tiếp cận nghiên cứu để có thể đưa ra khái niệm Tài chính công cũng muôn hình muôn vẻ; nhưng ít có tài liệu đưa ra khái niệm Tài chính công một cách cụ thể, rõ ràng.

Trong cuốn “Tài chính công” của trường đại học Kinh tế quốc dân ấn hành năm 1999 để làm tài liệu phục vụ đào tạo hệ Cao học, quan niệm: “Tài chính công là một lĩnh vực của kinh tế học nghiên cứu các hoạt động của Chính phủ và các phương tiện thay thế trong việc tài trợ các chi tiêu của Chính phủ” [6, tr.2].

Điểm nổi bật của quan niệm này là khẳng định rõ chủ thể của các quan hệ thuộc phạm vi của Tài chính công là Chính phủ; và Tài chính công có thể tác động, điều chỉnh hoặc thay thế các phương tiện tài chính sao cho phục vụ tốt nhất cho các nhu cầu chi tiêu của Chính phủ. Song thừa nhận “Tài chính công là một lĩnh vực của kinh tế học” thì không hợp lý; vì:

Đối tượng nghiên cứu của kinh tế học là các nguồn lực và cách thức phân bổ các nguồn lực đó trong xã hội sao cho công bằng và hiệu quả; còn đối tượng nghiên cứu của Tài chính công là quá trình tạo lập, sử dụng các quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng tốt nhất 1 trong 3 yếu tố đầu vào cho khu vực Chính phủ hoạt động.

Mặc dù tài chính là một lĩnh vực của kinh tế, nhưng nó không có nghĩa vụ phải giải quyết đầy đủ các vấn đề mà kinh tế học đặt ra (sản xuất cái gì? Sản xuất cho ai? Sản xuất như thế nào?). Thay vào đó, tài chính chỉ có trách nhiệm khơi thông các nguồn vốn và đưa chúng vào phạm vi tổng nguồn để có thể đáp ứng cho các nhu cầu sử dụng. Ví dụ: Khi Chính phủ cân nhắc sản xuất cái gì? Thì Tài chính công phải khẳng định được rằng có thể cung ứng nguồn tài chính cho nhu cầu đó ở mức nào? Cách thức quản lý tài chính cho hoạt động này sao cho hiệu quả?

Điểm yếu nữa của khái niệm trên là chưa lột tả được bản chất của Tài chính công để làm căn cứ cho việc tiếp tục nghiên cứu, triển khai, đánh giá kết quả quản lý Tài chính công trong thực tiễn. Đó là chưa kể đến những diễn biến thay đổi của thực tiễn đã soi sáng cho các nhà nghiên cứu về kinh tế phải xem xét lại mức độ chuẩn xác của khái niệm này. Ngay trong lời nói đầu cho lần xuất bản thứ hai của cuốn “Kinh tế học công cộng” tháng 3 năm 1988, Joseph E. Stiglitz đã viết: “Nếu cuốn sách này được viết cách đây 25 năm, thì nó sẽ có đầu đề là “Tài chính công cộng”, và trọng tâm của nó có thể là các nguồn thu. Tuy nhiên, đầu đề “Kinh tế học công cộng” và tầm bao trùm rộng rãi của nó không phải là ngẫu nhiên”[4, tr.25].

Trong cuốn “Public Finance in Australia: Theory and Practice” của Peter – Groenewgen, Prentice Hall, 1990, đại diện cho các nhà kinh tế Australia đã viết: “Hàng thế kỷ đã trôi qua, những cảm giác lẫn lộn về Chính phủ vẫn giữ nguyên và nhiều sự bất đồng vẫn cứ tập trung vào các hành vi tài chính của Chính phủ. Cuốn sách này viết về các hoạt động chi tiêu và thuế khóa của Chính phủ, một chủ đề thường được gọi là tài chính công” [5, tr.8].

Mặc dù không có ý định trình bày khái niệm về Tài chính công, nhưng với cách mô tả đơn giản, các tác giả cũng đã phản ánh được những khía cạnh thuộc về khái niệm của Tài chính công, như:

o Chỉ rõ mối quan hệ giữa chủ thể – Chính phủ, với công cụ quan trọng mà nhà nước phải sử dụng là Tài chính công;

o Đã mô tả rõ được hai mặt hoạt động chủ yếu của Tài chính công là Thu và Chi của Chính phủ.

Tuy nhiên, cách mô tả của nhóm các nhà kinh tế Australia nêu trên vẫn chưa đề cập đến bản chất của Tài chính công.

Trong cuốn “Finances Publiques” do nhóm các nhà khoa học hàng đầu về Tài chính công của Pháp biên soạn và đã được Bộ Tài chính Việt Nam cho dịch ra tiếng Việt để phục vụ đào tạo[3] cán bộ theo chương trình dự án Việt – Pháp FSP, đã viết: “…Trong số các môn khoa học về con người có rất ít môn khoa học vừa mang đậm tính chất chính trị với những cơ chế và vấn đề nổi cộm lại vừa mập mờ, vừa dễ sợ và lại khó hiểu với dân “ngoại đạo” đến như thế, thậm chí một số khía cạnh còn khó đối với cả các chuyên gia trong lĩnh vực này” [7, tr.33].

Nhóm tác giả của Cộng hòa Pháp cũng không dành một nội dung riêng nào để trình bày về khái niệm Tài chính công. Nhưng thông qua cách thức phân tích dẫn dắt của nhóm tác giả, người đọc cũng có thể nhóm các vấn đề có liên quan đến khái niệm Tài chính công được các tác giả trên mô tả như sau:

Thứ nhất, Tài chính công là một phạm trù lịch sử và mang bản chất giai cấp của nhà nước. “Thật vậy, do mang đậm bản chất chính trị, có lịch sử phát triển lâu đời…” [7, tr.33]. Hay “…Điều quan trọng và trước hết là phải đặt Tài chính công trong khuôn khổ của một quá trình vận hành chính trị, được hiểu theo nghĩa rộng là đời sống và tổ chức của một xã hội xét trên tổng thể” [7, tr.36].

Thứ hai, chỉ rõ vị trí của Tài chính công là công cụ quan trọng để nhà nước quản lý điều hành nền kinh tế. “Tài chính công vẫn được xem là một công cụ được sử dụng nhiều nhất để phân tích hay tạo dựng các mô hình xã hội có cơ cấu tổ chức chính trị chặt chẽ; qua đó Tài chính công không chỉ cho thấy các cơ chế mà đồng thời cho phép đưa ra các quan niệm và phương pháp mới” [7, tr.34].

Thứ ba, nội dung chính của cuốn sách dành phân tích cách thức lựa chọn để đưa ra các quyết định về chi tiêu hay thu thuế của nhà nước trung ương và địa phương nên như thế nào cho công bằng và hiệu quả; đặc biệt đề cao vai trò chủ động của chính quyền địa phương trong quản lý tài chính.

Với cách trình bày dẫn dắt vấn đề nghiên cứu của nhóm tác giả như trên, khi tập hợp lại người ta đã có thể hình dung được khái niệm tài chính công với đầy đủ các bộ phận cấu thành và bản chất của nó.

Trong cuốn “Quản lý Tài chính công” do các giảng viên của bộ môn Quản lý Tài chính nhà nước – Học viện Tài chính, biên soạn để phục vụ đào tạo chuyên ngành Quản lý Tài chính công ở bậc đại học[4], lại có cách tiếp cận khái niệm Tài chính công như sau:

“…Xét về ý nghĩa và phạm vi, thuật ngữ Tài chính công được hiểu là sự hợp thành bởi ý nghĩa và phạm vi của 2 thuật ngữ Tài chính và Công.

* Về thuật ngữ Tài chính:

Theo quan niệm phổ biến, Tài chính được hiểu là: Có biểu hiện bên ngoài là các hiện tượng thu, chi bằng tiền; có nội dung vật chất là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ; có nội dung kinh tế bên trong là các quan hệ kinh tế- quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị/quan hệ tài chính, nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính nhằm tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ.

* Về thuật ngữ Công hay công cộng:

Xét về ý nghĩa, thuật ngữ Công có thể hiểu trên các khía cạnh: về quan hệ sở hữu (đối với tài sản, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ) là sở hữu công cộng; về mục đích hoạt động: là vì lợi ích công cộng; về chủ thể tiến hành hoạt động: là các chủ thể công; về pháp luật điều chỉnh: là các Luật công.

Xét về phạm vi, thuật ngữ Công có thể được hiểu trên các khía cạnh: công trên phạm vi toàn quốc, toàn xã hội, cả cộng đồng; công trong phạm vi một nhóm người, một tập thể, một tổ chức. Tuy nhiên, trên phạm vi cả quốc gia, Công cần được hiểu là:

– Toàn quốc, toàn xã hội, cả cộng đồng.

– Loại trừ Công trong phạm vi hẹp của một nhóm người, một tập thể, một tổ chức.

Những luận giải trên đây cho phép rút ra nhận xét về các đặc trưng của Tài chính công là:

– Về sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong Tài chính công thuộc sở hữu công cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, thường gọi là sở hữu nhà nước.

– Về mục đích: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong Tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, vì các mục tiêu kinh tế vĩ mô, không vì mục tiêu lợi nhuận.

– Về chủ thể: Các hoạt động thu, chi bằng tiền trong Tài chính công do các chủ thể công tiến hành. Các chủ thể công ở đây là Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động thu, chi đó (gọi chung là Nhà nước).

– Về mặt pháp luật: Các quan hệ Tài chính công chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh – quyền uy. Khác với Tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bởi các “luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ Tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công.

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là các hiện tượng thu, chi bằng tiền- sự vận động của các nguồn tài chính, gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau được hình thành và được sử dụng. Có thể kể như: Quỹ tiền tệ của các hộ gia đình; quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệ của các tổ chức bảo hiểm, tín dụng; các quỹ tiền tệ công (gọi tắt là các quỹ công). Các quỹ công là một bộ phận của hệ thống các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc, phụ thuộc giữa các chủ thể kinh tế – xã hội trong khi tham gia phân phối các nguồn tài chính.

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ công được tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng kinh tế – xã hội của Nhà nước. Nói một cách khác, các quỹ công là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình.

Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ công chính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của Tài chính công. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của Tài chính công, còn các quỹ công là biểu hiện nội dung vật chất của Tài chính công.

Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ công. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của Tài chính công, biểu hiện nội dung kinh tế – xã hội của Tài chính công.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về Tài chính công như sau:

Tài chính công là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước và đáp ứng các nhu cầu, lợi ích chung của toàn xã hội [3, tr.8].

Quan niệm Tài chính công như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy đủ, toàn diện về Tài chính công. Quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài, nội dung vật chất của Tài chính công là các quỹ công; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong, nội dung kinh tế – xã hội của Tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ công.

Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất Tài chính công nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sở pháp luật do Nhà nước quy định. Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhà nước định hướng, điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của Tài chính công. Từ đó cho thấy, bản chất của Tài chính công cũng chịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước thích ứng với những điều kiện kinh tế – xã hội khác nhau. Tài chính công thực sự trở thành công cụ của Nhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước sử dụng Tài chính công thông qua các chính sách thu, chi của Tài chính công để tác động tới sự phát triển kinh tế – xã hội nhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nước định hướng…”.

Khái niệm về Tài chính công được trình bày trong cuốn Giáo trình Quản lý Tài chính công của Học viện Tài chính đã phản ánh được: chủ thể của các quan hệ Tài chính công; các hình thức biểu hiện và nội dung vật chất của Tài chính công; các bộ phận hợp thành của Tài chính công là các quỹ tiền tệ của nhà nước; và đặc biệt làm rõ được bản chất của các quan hệ thuộc phạm vi của Tài chính công chính là các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác. Nên chúng tôi hoàn toàn tán đồng với khái niệm này.

Tuy nhiên, cách thức tiếp cận để có thể lột tả được khái niệm của Tài chính công như Giáo trình Quản lý Tài chính công nêu trên lại có vẻ rất đơn giản và không giấu được sự khiên cưỡng. Nếu người đọc đặt ra các câu hỏi: (i) Tại sao lại loại trừ Công trong phạm vi hẹp của một nhóm người, một tập thể, một tổ chức? (ii) có tồn tại “luật tư” không? Nếu có xảy ra các tranh chấp ở khu vực tư, thì “các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận” của “luật tư” kia có thể trở thành các căn cứ pháp lý để giải quyết không? Chắc chắn rằng những luận cứ đã nêu của Giáo trình Quản lý Tài chính công không thể giải quyết thấu lý.

Song nếu lấy cách tiếp cận khu vực công do GFS xây dựng kết hợp với những đúc kết đặc trưng và rút ra khái niệm Tài chính công của Giáo trình Quản lý Tài chính công- Học viện Tài chính, sẽ cho ta một nội dung hoàn chỉnh về khái niệm Tài chính công.

2. Nội dung của Tài chính công

Nội dung của Tài chính công rất phong phú, đa dạng. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế quốc dân, sự phong phú, đa dạng của Tài chính công ngày càng tiến triển nhanh hơn, mạnh mẽ hơn. Tùy theo yêu cầu quản lý, người ta có thể phân chia nội dung của Tài chính công theo các tiêu thức khác nhau.

2.1. Theo chủ thể quản lý trực tiếp

Nếu dựa trên giác độ chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tiền tệ của nhà nước có thể chia Tài chính công thành các bộ phận: Tài chính công tổng hợp; tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước; tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập.

Tài chính công tổng hợp

Tài chính công tổng hợp tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà nước. Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, Tài chính công tổng hợp bao gồm các bộ phận: Ngân sách nhà nước và các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước.

Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách nhà nước là Nhà nước (Chính phủ Trung ương và chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng của Nhà nước (cơ quan Tài chính, Kho bạc nhà nước…).

Chủ thể trực tiếp quản lý các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước là các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý từng quỹ đó (Quỹ Dự trữ nhà nước; Quỹ Bảo hiểm xã hội;…).

Tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước

Bộ máy nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương đến địa phương. Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên.

Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư pháp cũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêu cầu sử dụng kinh phí. Do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính.

Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ hành chính công cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệ phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách nhà nước cấp toàn bộ. Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy nhà nước và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ hành chính công thuộc chức năng của cơ quan.

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính nhà nước là các cơ quan hành chính nhà nước.

Tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập

Các đơn vị sự nghiệp công lập là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Với cách phân loại của GFS, thì các đơn vị sự nghiệp công lập chính là các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường. Các đơn vị này tham gia hoạt động ở tất cả các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân. Trong quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập ở nước ta, người ta thường gọi tắt là các đơn vị sự nghiệp Văn- Xã và các đơn vị sự nghiệp kinh tế (nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi…).

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp công lập số thu thường không lớn, không ổn định, hoặc không có thu. Do đó, sự hình thành nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp công lập thường có sự xuất hiện của các nguồn: (i) Ngân sách nhà nước; (ii) đơn vị tự thu; (iii) nguồn khác. Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng. Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước.

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính ở các đơn vị sự nghiệp công lập là Thủ trưởng các đơn vị đó.

Việc phân loại Tài chính công theo chủ thể trực tiếp quản lý có thể phát huy tác dụng trên các giác độ sau: (i) giúp cho người đọc có thể dễ dàng nhận thấy các cơ quan/đơn vị thuộc phạm vi của Tài chính công và các cơ quan/đơn vị đó phải có trách nhiệm thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý Tài chính công trong phạm vi được phân cấp; (ii) giúp người đọc tiếp cận với Tài chính công một cách trực quan- là các pháp nhân đang hiện hữu tồn tại và hoạt động ngay trong đời sống kinh tế, xã hội hàng ngày, xóa đi cái cảm giác qúa trừu tượng của Tài chính công như diễn giải về lý thuyết; (iii) giúp cho “người sản xuất” và “người tiêu dùng” các hàng hóa công cộng nhận ra nhau dễ hơn, góp phần thúc đẩy sự phát huy quyền và nghĩa vụ của mỗi bên ngày một nâng cao.

2.2. Theo nội dung quản lý

Nếu phân loại Tài chính công theo nội dung quản lý, thì có thể chia Tài chính công thành các bộ phận: Ngân sách nhà nước; Tín dụng nhà nước; và các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước.

Ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong Tài chính công. Thu của Ngân sách nhà nước được lấy từ mọi lĩnh vực kinh tế – xã hội khác nhau, trong đó thuế là hình thức thu phổ biến dựa trên tính cưỡng chế là chủ yếu. Chi tiêu của Ngân sách nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại hoạt động của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách nhà nước là một hệ thống bao gồm các cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống chính quyền nhà nước các cấp[5]. Tương ứng với các cấp ngân sách, quỹ Ngân sách nhà nước được chia thành: quỹ ngân sách của Chính phủ Trung ương; quỹ ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tương đương; quỹ ngân sách của chính quyền cấp huyện và tương đương; quỹ ngân sách của chính quyền cấp xã và tương đương. Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp, quỹ ngân sách lại được chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho hoạt động của các lĩnh vực xã hội, an ninh, quốc phòng…

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sách nhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.

Tín dụng nhà nước

Tín dụng nhà nước bao gồm cả hoạt động đi vay và cho vay của Nhà nước. Tín dụng nhà nước thường được sử dụng để hỗ trợ Ngân sách nhà nước trong các trường hợp cần thiết. Thông qua hình thức Tín dụng nhà nước, Nhà nước động viên các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu về nguồn tài chính của các cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường Tín dụng nhà nước được thực hiện bằng cách phát hành Trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc nhà nước; trái phiếu Kho bạc nhà nước; trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có hình thức trái phiếu đô thị); Công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính.

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.

Các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước (gọi tắt là các Quỹ ngoài ngân sách)

Các Quỹ ngoài ngân sách là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội và để hỗ trợ thêm cho Ngân sách nhà nước trong trường hợp khó khăn về nguồn tài chính.

Sự hình thành và phát triển các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế. Những luận cứ sau sẽ chứng minh cho sự cần thiết của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách:

Thứ nhất, để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ Ngân sách nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội. Mặc dù Ngân sách nhà nước là một quỹ tài chính nhà nước lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế – xã hội. Song do quy mô thu, chi Ngân sách nhà nước luôn có giới hạn, trong khi nhu cầu của nền kinh tế – xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để thực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội. Điều đó được thực hiện bằng cách thành lập các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thích ứng.

Thứ hai, để tạo thêm công cụ phân phối lại GNP (tổng sản phẩm quốc dân) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển. Mặc dù Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại GNP, nhưng trong những thời kỳ lịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể, chỉ bản thân công cụ Ngân sách nhà nước không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển. Trong những trường hợp đó, sự ra đời của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách sẽ cùng với Ngân sách nhà nước tạo thành một bộ công cụ thực hiện có hiệu quả hơn chức năng phân phối lại GNP, thực hiện tốt hơn yêu cầu công bằng trong phát triển.

Thứ ba, trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế quốc dân sang hoạt động theo cơ chế thị trường. Các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, một mặt, giúp xử lý các tình huống bất thường nảy sinh do biến động của nền kinh tế; trong đó có những biến động do nguyên nhân của cơ chế thị trường, mặt khác cơ chế hoạt động của các quỹ này lại có tính đan xen giữa cơ chế quản lý nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị trường, do đó, là sự bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình chuyển đổi kinh tế.

Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách có các đặc trưng cơ bản sau đây:

Về chủ thể: Chủ thể của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là Nhà nước. Nhà nước là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ, huy động nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý quỹ. Nhà nước ở đây được hiểu là các cơ quan công quyền thuộc khu vực hành pháp được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức và quản lý quỹ.

Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước, bao gồm:

– Một phần trích từ Ngân sách nhà nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Nguồn tài chính này đóng vai trò như vốn “mồi” cho quỹ hoạt động. Tỷ trọng của nguồn tài chính này lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào chức năng hoạt động của từng loại quỹ.

– Một phần huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội, chủ yếu là nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế, xã hội, và các tầng lớp dân cư.

Với loại Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho những rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục (Quỹ dự trữ nhà nước; Quỹ dự trữ tài chính; Quỹ dự trữ ngoại hối…), thì nguồn tài chính trích từ Ngân sách nhà nước thường có tỷ trọng lớn. Với loại Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn (Quỹ xóa đói, giảm nghèo; Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc TW; Quỹ bảo vệ môi trường; …), thì tỷ trọng nguồn tài chính từ Ngân sách nhà nước nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các nguồn tài chính trong xã hội, chủ yếu là nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư.

Về mục tiêu sử dụng: Các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước được sử dụng nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội, không có trong dự toán Ngân sách nhà nước nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý. Thể hiện rõ nhất đặc trưng này là các quỹ dự trữ, dự phòng.

Về cơ chế hoạt động: So với Ngân sách nhà nước, cơ chế huy động và sử dụng vốn của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước tương đối linh hoạt hơn. Phần lớn việc huy động và sử dụng vốn của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sự tham gia của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ mục tiêu sử dụng của các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Đặc trưng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống. Việc sử dụng các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước đối với từng loại quỹ, đồng thời được thực hiện theo cơ chế tín dụng nhưng với lãi suất ưu đãi.

Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng loại Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện kinh tế, xã hội. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm, trở lại trạng thái bình thường thì cũng là lúc từng loại Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách để giải quyết các tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không còn lý do để tồn tại. Hiện nay ở Việt nam hệ thống các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách đang được sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:

– Quỹ Dự trữ nhà nước (dưới hình thức hiện vật);

– Quỹ Dự trữ tài chính;

– Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý);

– Quỹ Tích luỹ trả nợ nước ngoài;

– Quỹ Quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ Tín dụng đào tạo (hiện nay 2 quỹ này đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội);

– Quỹ Phòng chống ma tuý;

– Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam;

– Quỹ Đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương).

– Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm cả Quỹ Bảo hiểm y tế đã được sáp nhập);

– Và một số quỹ khác.

Ở các quốc gia khác nhau và ngay ở trong một quốc gia, trong các thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức bao nhiêu quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước là không giống nhau. Điều đó phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế – xã hội, trình độ quản lý Tài chính công của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định.

Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc Tài chính công theo cơ chế nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách là phù hợp với việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế – xã hội của Nhà nước. Điều đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế, xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý Tài chính công đảm bảo cho việc quản lý đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng:

– Do nguồn tài chính để tạo lập các Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách đều có nguồn gốc (ít, hoặc nhiều) từ Ngân sách nhà nước; nên tổ chức sao cho hợp lý số lượng và quy mô các quỹ ngoài ngân sách là điều cần được tính toán, cân nhắc nhằm tránh phân tán nguồn lực của Tài chính công.

– Các Quỹ ngoài ngân sách không chịu sự điều chỉnh trực tiếp bởi Luật Ngân sách nhà nước mà được quản lý theo các quy định riêng vừa gây ra khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước đối với các quỹ, làm hạn chế tính đầy đủ, chính xác của việc phân tích đánh giá chi tiêu công, hạn chế tính minh bạch của ngân sách; vừa khó tránh khỏi sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ của quỹ làm suy yếu tính hiệu quả của hệ thống quỹ trong việc phối hợp các quỹ ngoài ngân sách nhằm hỗ trợ Ngân sách nhà nước giải quyết các mục tiêu của kinh tế vĩ mô. Do đó, vấn đề xây dựng một hệ thống khung pháp luật thống nhất điều chỉnh hoạt động của các quỹ ngoài ngân sách trở thành đòi hỏi cần thiết và cấp bách.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. G. Edward Griffin, The Creature from Jekyll Island, American Media, Westlake Village, CA 2001, tr.218

2. Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ 2001 – IMF, Bản dịch tham khảo Dự án cải cách quản lý tài chính công – Bộ Tài chính Việt Nam

3. Giáo trình Quản lý tài chính công – Học viện Tài chính, NXB Tài chính, Hà Nội 2009

4. Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội 1995

5. Peter Groenewegen, Public Finance in Australia: Theory and Practive, Prentice Hall – 1990

6. Tài chính công, Trường đại học Kinh tế quốc dân, Khoa Ngân hàng – Tài chính, Hà Nội 1999

Tài chính công, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2005.

[1] G. Edward Griffin, The Creature from Jekyll Island, American Media, Westlake Village, CA 2002, tr.218

[2] Cẩm nang Thống kê tài chính Chính phủ 2001- IMF, Bản dịch tham khảo của Dự án Cải cách quản lý tài chính công – Bộ Tài chính.

[3] Xem Tài chính công, Bộ Tài chính, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2005.

[4] Xem Giáo trình Quản lý tài chính công, NXB Tài chính, Hà Nội 200