CHÍNH SÁCH CÔNG - THÔNG TIN PHÁP LUẬT DÂN SỰ - EU-Vietnam Business Network (EVBN)

Posted on by Civillawinfor

PGS.TS LÊ CHI MAI

Thuật ngữ “chính sách” được sử dụng rộng răi trên sách báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xă hội. Hiểu một cách giản đơn, chính sách là chương tŕnh hành động do các nhà lănh đạo hay nhà quản lư đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của ḿnh.

Theo James Anderson: “Chính sách là một quá tŕnh hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm”.

Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau: Chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng, chính sách của Chính phủ, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một bộ, chính sách của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội, chính sách của một doanh nghiệp…

Các tổ chức, các doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn thể… có thể đề ra những chính sách riêng biệt để áp dụng trong phạm vị một tổ chức, doanh nghiệp, hiệp hội hay đoàn thể đó. Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, v́ vậy, chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những “chính sách tư”, tuy trên thực tế khái niệm “chính sách tư” hầu như không được sử dụng.

Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung, nhưng tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lư của Nhà nước.

Vậy chính sách công là ǵ?

Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng răi. Dưới đây, chúng tôi muốn dẫn chứng một số định nghĩa chính sách công khá tiêu biểu của các học giả nước ngoài và trong nước để cùng tham khảo trước khi đi đến một định nghĩa thích hợp.

William Jenkin cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu đó”.

Định nghĩa này nhấn mạnh các mặt sau:

– Chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là một tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời gian dài.

– Chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban hành. Nói cách khác, các cơ quan nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công.

– Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của Nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đă lựa chọn.

Thomas R. Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song định nghĩa này lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông, “chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm”. Ba mặt quan trọng của định nghĩa này là:

Thứ nhất, không giống như các định nghĩa khác, nó không bàn luận về “mục tiêu” hay “mục đích” của chính sách. Các chính sách là các chương tŕnh hành động riêng biệt; việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả những ai đồng t́nh với chính sách sẽ có cùng một mục đích như nhau. Trên thực tế, một số chính sách ra đời không phải v́ sự nhất trí về mục tiêu, mà bởi v́ nhiều nhóm người khác nhau đồng t́nh với chính sách đó với nhiều nguyên do khác nhau (tuy nhiên, theo chúng tôi, dù các nhóm khác nhau có những mục tiêu khác nhau, song bản thân mỗi chính sách vẫn phản ánh những mục tiêu nhất định của Chính phủ).

Thứ hai, định nghĩa của Dye thừa nhận rằng, các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm. Việc quyết định không làm có thể cũng quan trọng như việc quyết định làm. Điều này hoàn toàn hợp lư trong trường hợp Chính phủ ra quyết định không can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước.

Thứ ba, một điểm được nhấn mạnh ở đây là các chính sách không chỉ là những đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó, mà cũng là cái được thực hiện trên thực tế. Nói cách khác, định nghĩa của Dye về những cái mà Chính phủ làm hoặc không làm, chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm.

Wiliam N. Dunn cho rằng “chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”. Ông dùng thuật ngữ “sự lựa chọn” – đây là điểm đáng lưu ư để tránh sự nhầm lẫn giữa chính sách với các khái niệm khác như quyết định hành chính.

Theo Peter Aucoin, “chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành”. Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính phủ (quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp của một số lượng lớn các quyết định hành động và quyết định không hành động của nhiều Chính phủ). Thông thường, thuật ngữ “chính sách” được sử dụng theo nghĩa thứ hai – một chính sách được cấu thành từ một loại quyết định.

B. Guy Peter đưa ra định nghĩa: “chính sách công là toàn bộ các hoạt động của Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”. Định nghĩa này khẳng định chủ thể ban hành và thực thi chính sách công là Nhà nước, đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng.

Từ điển bách khoa Việt Nam đă đưa ra khái niệm về chính sách như sau: “chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…”.

Định nghĩa này không làm rơ được thực chất của chính sách, chỉ đưa ra một cách hiểu chung chung là những chuẩn tắc (chuẩn tắc là ǵ?) để thực hiện đường lối, nhiệm vụ (đường lối, nhiệm vụ nào, của ai?) trong một thời gian nhất định và trên những lĩnh vực cụ thể. Định nghĩa như vậy không chỉ nói về chính sách, mà có thể hiểu là bất kỳ một kế hoạch, một hoạt động nào đó.

Trong cuốn sách chính sách kinh tế – xă hội, các tác giả đồng nhất chính sách công với chính sách kinh tế – xă hội và đưa ra định nghĩa: “chính sách kinh tế – xă hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các đối tượng và khách thể quản lư nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo định hướng mục tiêu tổng thể của xă hội”. Định nghĩa này tuy cố gắng nêu lên một cách đầy đủ các yếu tố cấu thành chính sách kinh tế – xă hội ở nước ta, song lại có những ư trùng lặp như: quan điểm – tư tưởng, giải pháp – công cụ, đối tượng – khách thể quản lư.

Tuy có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về chính sách công như đă nêu trên, song điều đó không có nghĩa là chính sách công mang những bản chất khác nhau. Thực ra, tùy theo quan niệm của mỗi tác giả mà các định nghĩa đưa ra nhấn mạnh vào đặc trưng này hay đặc trưng khác của chính sách công. Những đặc trưng này phản ánh chính sách công từ các góc độ khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công.

Trên cơ sở nghiên cứu về chính sách công, chúng tôi thấy có những đặc trưng cơ bản nhất như sau:

Thứ nhất, chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước. Nếu chủ thể ban hành các “chính sách tư” có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị – xă hội, cũng như các cơ quan trong bộ máy nhà nước để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức, đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó th́ chủ thể ban hành chính sách công chỉ có thể là các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vấn đề ở đây là các cơ quan trong bộ máy nhà nước vừa là chủ thể ban hành chính sách công, vừa là chủ thể ban hành “chính sách tư”. Sự khác biệt là ở chỗ các “chính sách tư” do các cơ quan nhà nước ban hành là những chính sách chỉ nhằm giải quyết những vấn đề thuộc về nội bộ cơ quan đó, không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan.

Chính sách công do Nhà nước ban hành nên có thể coi chính sách công là chính sách của Nhà nước. Nhà nước ở đây được hiểu là cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, bao gồm Quốc hội, các bộ, chính quyền địa phương các cấp…

Ở nước ta, trên sách báo, chúng ta thường gặp cụm từ “chính sách của Đảng và Nhà nước”, v́ vậy có ư kiến cho rằng, Đảng cũng là chủ thể ban hành chính sách công. Điều này có thể giải thích bằng thực tế đặc thù của nước ta. ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là lực lượng chính trị duy nhất lănh đạo Nhà nước, lănh đạo xă hội. Đảng lănh đạo Nhà nước thông qua việc vạch ra cương lĩnh, chiến lược, các định hướng chính sách – đó chính là những căn cứ chỉ đạo để Nhà nước ban hành các chính sách công. Như vậy, về thực chất, các chính sách công là do Nhà nước Cộng ḥa xă hội chủ nghĩa Việt Nam (chủ yếu là Chính phủ đề ra). Các chính sách này là sự cụ thể hóa đường lối, chiến lược và các định hướng chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam, nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân ta.

Thứ hai, các quyết định này là những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công không chỉ thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó, mà c̣n bao gồm những hành vi thực hiện các dự định nói trên.

Chính sách công trước hết thể hiện dự định của các nhà hoạch định chính sách nhằm làm thay đổi hoặc duy tŕ một hiện trạng nào đó. Song, nếu chính sách chỉ là những dự định, dù được ghi thành văn bản th́ nó vẫn chưa phải là một chính sách. Chính sách công c̣n phải bao gồm các hành vi thực hiện những dự định nói trên và đưa lại những kết quả thực tế.

Nhiều người thường hiểu chính sách công một cách đơn giản là những chủ trương của Nhà nước ban hành, điều đó đúng nhưng chưa đủ. Nếu không có việc thực thi chính sách để đạt được những kết quả nhất định th́ những chủ trương đó chỉ là những khẩu hiệu mà thôi.

Thứ ba, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xă hội theo những mục tiêu xác định. Chính sách công là một quá tŕnh hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định. Khác với các loại công cụ quản lư khác như chiến lược, kế hoạch của Nhà nước là những chương tŕnh hành động tổng quát bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế – xă hội, đặc điểm của chính sách công là chúng được đề ra và được thực hiện nhằm giải quyết một hoặc một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống xă hội. Chính sách công chỉ xuất hiện trước khi đó đă tồn tại hoặc có nguy cơ chắc chắn xuất hiện một vấn đề cần giải quyết. Vấn đề chính sách được hiểu là một mâu thuẫn hoặc một nhu cầu thay đổi hiện trạng xuất hiện trong đời sống kinh tế – xă hội đ̣i hỏi Nhà nước sử dụng quyền lực công để giải quyết. Có thể nói, vấn đề chính sách là hạt nhân xuyên suốt toàn bộ quy tŕnh chính sách (bao gồm các giai đoạn hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách). Việc giải quyết những vấn đề nói trên nhằm vào những mục tiêu mà Nhà nước mong muốn đạt được.

Thứ tư, chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau. Trước hết, chúng ta không nên đồng nhất khái niệm quyết định ở đây với các quyết định hành chính, càng không thể coi đó chỉ là những văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Khái niệm quyết định ở đây có ư nghĩa rộng hơn, nó có thể được coi như một sự lựa chọn hành động của Nhà nước. Các quyết định này có thể bao gồm cả luật, các quyết định dưới luật, thậm chí cả những ư tưởng của các nhà lănh đạo thể hiện trong lời nói và hành động của họ. Song, chính sách không đồng nghĩa với một đạo luật riêng biệt hay một văn bản nào đó. Chính sách là một chuỗi hay một loạt các quyết định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài. Một chính sách có thể được thể chế hóa thành các văn bản pháp luật để tạo căn cứ pháp lư cho việc thực thi, song nó c̣n bao gồm những phương án hành động không mang tính bắt buộc, mà có tính định hướng, kích thích phát triển.

Trên thực tế, một chính sách thực sự của Nhà nước được kết nối lại từ vô số các quyết định và các hành động riêng biệt. Chẳng hạn, chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước ở nước ta bắt nguồn từ những nỗ lực cải cách các doanh nghiệp nhà nước, nó được chính thức đề cập đến trong Quyết định 217/HĐBT (14/11/1987) và được tiếp nối bằng một loạt các quyết định của Nhà nước và các cấp, các ngành về vấn đề này. Nghị định 44/CP của Chính phủ ngày 29/6/1998 và việc thực thi Nghị định đó đă mở ra một chặng đường mới của chính sách cổ phần hóa ở nước ta. Chúng ta có thể thấy, chính sách này sẽ c̣n tiếp diễn lâu dài trong tương lai. Từ những phân tích trên, thuật ngữ chính sách có thể hiểu như sau: “Chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế – xă hội theo mục tiêu xác định”.

SOURCE: TẠP CHÍ BẢO HIỂM XÃ HỘI SỐ 4 NĂM 2008