Các mô hình ra quyết định của tổ chức công

– Mô hình ra quyết định

Mô hình là sự mô tả cụ thể một hệ thống và được dùng để giải thích hiện tượng, làm cơ sở để rập khuôn theo(3). Mô hình ra quyết định chính là sự mô tả cách thức ra quyết định một cách hệ thống. Có hai mô hình ra quyết định khác nhau phụ thuộc vào chủ thể và tính chất ra quyết định: mô hình ra quyết định cá nhân nếu chủ thể là cá nhân và vì lợi ích cá nhân; mô hình ra quyết định tổ chức nếu chủ thể là tổ chức hoặc cá nhân thay mặt cho tổ chức và vì lợi ích, mục tiêu của tổ chức.

– Mô hình ra quyết định của tổ chức công:

Mô hình ra quyết định của tổ chức là sự mô tả cách thức tổ chức, thực hiện quá trình ra quyết định của bất kỳ tổ chức nào, tổ chức công, tư nhân, hay dân sự. Mô hình ra quyết định của tổ chức công là mô hình mô tả quá trình ra quyết định của các tổ chức thuộc khu vực nhà nước, ra quyết định về những vấn đề thuộc thẩm quyền quy định nhằm hoàn thiện sứ mệnh được nhà nước giao. Có các mô hình ra quyết định tổ chức công khác nhau, bao gồm: mô hình duy lý, mô hình tiệm tiến, mô hình chính trị, mô hình quy trình tổ chức, mô hình thùng đựng rác.

2. Khung lý thuyết các mô hình ra quyết định

Tùy theo cách tiếp cận khác nhau mà tổ chức công áp dụng các mô hình ra quyết định khác nhau. Trong khuôn khổ nghiên cứu khoa học quản lý và tổ chức, cụ thể nghiên cứu về tổ chức thuộc khu vực công, hai cách tiếp cận chính được xem xét trong quá trình ra quyết định, đó là cách tiếp cận quản lý và cách tiếp cận chính trị. Dựa trên mỗi cách tiếp cận lại có các mô hình ra quyết định khác nhau. Việc sử dụng mô hình ra quyết định nào phụ thuộc vào từng tổ chức với các yếu tố ảnh hưởng khác nhau.

Bảng 1.

2.1 Mô hình duy lý

          Cách tiếp cận quản lý trong quá trình ra quyết định nhấn mạnh đến sự cần thiết về tính duy lý trong ra quyết định, bởi vì duy lý giúp các nhà quản lý công đưa ra được các quyết định một cách kinh tế, hiệu quả, hiệu lực nhất(4). Quan điểm duy lý cho rằng người ra quyết định có đủ thông tin và có thể đưa ra quyết định duy lý. Mô hình duy lý có ưu điểm ở tính hữu hiệu khi giải quyết vấn đề và ra quyết định của chính quyền, mô hình này khuyến khích người ra quyết định xem xét vấn đề một cách thấu đáo và áp dụng chuyên môn của mình để xác định giải pháp tốt nhất. Tuy nhiên, không phải lúc nào mô hình này cũng phù hợp với đặc điểm ra quyết định của chính quyền do những hạn chế của mô hình, đó là: thứ nhất, hạn chế về thời gian. Trên thực tế không có đủ thời gian để xác định tất cả các phương án có thể cũng như xác định phương án nào đáp ứng tốt nhất các tiêu chí hiệu quả, kinh tế, hiệu lực. Thứ hai, hạn chế về chuyên môn. Yêu cầu duy lý và sự toàn diện về chuyên môn vượt quá khả năng của người ra quyết định. Giới hạn về khả năng xem xét tất cả các phương án buộc người ra quyết định xem xét và lựa chọn phương án dựa trên hệ tư tưởng hoặc chính trị mà không cân nhắc tính hiệu quả của phương án(5). Thứ ba, thiếu phù hợp với thực tiễn hiện tại của cơ quan nhà nước. Người ra quyết định, trên thực tế không có toàn bộ thông tin. Thậm chí, một số trường hợp (khủng hoảng hoặc áp lực chính trị, xã hội) cần phản ứng nhanh – quyết định nhanh vì không có thời gian để thu thập đủ dữ liệu và đánh giá tất cả các phương án; hoặc một số trường hợp cần phải tập trung vào các giải pháp được đề xuất(6).

2.2 Mô hình tiệm tiến

Lindbloom phản đối quan niệm cho rằng phần lớn các quyết định được đưa ra một cách duy lý (có toàn bộ thông tin)(7) khi cho rằng quá trình ra quyết định chịu ảnh hưởng lớn từ bối cảnh hơn là từ ý chí của người ra quyết định. Ông đưa ra mô hình ra quyết định tiệm tiến, theo đó các thay đổi mang tính tiệm tiến so với trạng thái ban đầu. Mô hình tiệm tiến mô tả tốt nhất thực tiễn ra quyết định trong chính quyền(8). Mô hình tiệm tiến trong ra quyết định thể hiện cách tiếp cận chính trị khi mô hình này nhấn mạnh các nhà hành chính cần đáp ứng yêu cầu của các nhà chính trị và chịu trách nhiệm giải trình trước các đại biểu dân cử. Mô hình này đòi hỏi sự tham gia của người dân và sự đồng thuận chính trị, cho phép các chính trị gia không những định hướng mà còn ảnh hưởng tới việc ra quyết định của các nhà hành chính(9). Tính chính trị của mô hình còn thể hiện ở việc thương lượng và thỏa hiệp giữa người ra quyết định, những người có lợi ích tự thân và quyết định được đưa ra do sự khả thi về chính trị chứ không phải là quyết định mong đợi(10). Nếu như mô hình ra quyết định duy lý đòi hỏi các nhà hành chính xác định các mục tiêu một cách toàn diện thì theo mô hình tiệm tiến, các nhà hành chính sẽ tiến hành dần từng bước hướng tới cải thiện tình hình, có lúc lùi lại, thay đổi mục tiêu và phương tiện thực hiện. Không hướng tới đạt mục tiêu ngay như trong mô hình duy lý, mô hình tiệm tiến sẽ bắt đầu từ thay đổi trạng thái ban đầu, tiến tới giải quyết vấn đề hiện tại, thực hiện những thay đổi nhỏ có tính khả thi(11). Thay vì cố gắng khảo sát toàn diện và đánh giá tất cả các phương án như trong mô hình duy lý, người ra quyết định tiệm tiến chỉ tập trung vào những gì tạo khác biệt tiệm tiến so với quyết định hiện tại. Số lượng các phương án và yếu tố cần xem xét trong mô hình tiệm tiến giảm nhiều so với mô hình duy lý.

Mô hình tiệm tiến trong ra quyết định có những điểm mạnh như thúc đẩy tính đại diện và đáp ứng (đáp ứng yêu cầu của nhà chính trị, chịu trách nhiệm trước đại biểu dân cử, đòi hỏi sự tham gia của người dân). Tuy nhiên, mô hình cũng có những hạn chế. Thứ nhất, do mô hình tiệm tiến dựa trên thực hiện từng bước điều chỉnh nhỏ mà không có mục tiêu rõ ràng hoặc một kế hoạch toàn diện, kết quả cuối cùng có thể không lường trước và không mong đợi(12). Thứ hai, mô hình này không thúc đẩy đưa ra các quyết định mang tính căn bản mà chỉ dẫn đến những thay đổi lòng vòng. Thứ ba, chính quyền khó ứng phó hiệu quả trước sự thay đổi trong xã hội do không tạo được sự phối hợp khi có quá nhiều sự tham gia, đặc biệt trong những tình huống cấp bách khi thời gian mang tính sống còn. Thứ tư, mô hình bị chỉ trích không mang tính dân chủ do ra quyết định chỉ là kết quả thương lượng trong một nhóm nhất định giữa những người ra quyết định cấp cao(13). Thứ năm, mô hình tiệm tiến củng cố tư tưởng trì trệ và chống đổi mới, những tư tưởng này rất phổ biến trong các tổ chức nhà nước. Thứ sáu, mô hình này không phù hợp với những xã hội có tốc độ kinh tế phát triển nhanh; không thể áp dụng trong bối cảnh bộ máy hành chính rối loạn; không giải quyết vấn đề hiệu quả tối đa trong những bối cảnh tăng trưởng dân số nhanh, tăng cao nhu cầu sử dụng dịch vụ, phát triển mạnh mẽ khoa học kỹ thuật vì khi đó cần phải phân tích duy lý toàn diện(14).

2.3 Mô hình quy trình tổ chức

Mô hình quy trình tổ chức còn được gọi là mô hình hành chính(15). Quyết định của tổ chức là sự lựa chọn duy lý và là sản phẩm đầu ra của hành vi tổ chức –  áp dụng những quy trình vận hành theo chuẩn mực và hướng tới đạt mục tiêu đề ra(16). Quy trình vận hành chuẩn mực là những quy tắc, chương trình, thông lệ được hệ thống hóa, thể chế hóa từ những trải nghiệm và quá trình ra quyết định trước đó của tổ chức, được áp dụng  trong những lần ra quyết định các vấn đề tương tự. Cơ cấu hệ thống cấp bậc, thông lệ, các quy trình vận hành chuẩn mực là những yếu tố ảnh hưởng cơ bản tới quá trình ra quyết định. Mô hình quy trình tổ chức có đặc điểm là các quy định và quy trình của tổ chức sẽ hạn chế quá trình cho-nhận trong đàm phán và thương lượng chính trị. Các quy định và quy trình cũng giải thích phần lớn các quyết định của chính quyền thường mang tính thông lệ và có tính lặp lại(17). Huber gọi mô hình này bằng một tên khác là mô hình lập trình khi cho rằng các quyết định được lập trình từ trước vì có thể suy ra được quyết định từ các quy trình hiện hành cũng như từ cách suy nghĩ quen thuộc của những người tham gia(18).

Theo mô hình quy trình tổ chức, những người ra quyết định không cố gắng tối ưu hóa mục tiêu (chọn phương án với giá trị cao nhất) mà chỉ đáp ứng đủ mục tiêu (chọn phương án đầu tiên có giá trị chấp nhận được – phương án có giá trị cao hơn mức chấp nhận tối thiểu đối chiếu với mục tiêu đề ra). Chiến lược đáp ứng đủ trong ra quyết định có thể giảm chất lượng quyết định nhưng tiết kiệm được thời gian và nỗ lực. Căn cứ nền tảng của mô hình này là tính hiệu quả. Tuy nhiên, không phải lúc nào mô hình này cũng tiết kiệm được thời gian trong ra quyết định.

2.4 Mô hình chính trị

Trong khi mô hình duy lý không áp dụng được trong bối cảnh thực tiễn thiếu nhất quán và thiếu sự đồng thuận thì mô hình chính trị lại có thể áp dụng và dễ được công chúng chấp nhận. Mô hình chính trị trong ra quyết định bắt đầu khi có nhiều chủ thể hơn có mối quan tâm hoặc có lợi ích trong quyết định sắp được ban hành. Các chủ thể tương tác với nhau thông qua đàm phán, thương lượng hoặc xây dựng liên minh, liên kết(19).  Bản chất của mô hình này là quá trình thỏa thuận giữa các nhóm, cá nhân khác nhau với các tổ chức nhà nước khác nhau và với các lợi ích chính trị khác nhau(20). Đây không phải là quá trình duy lý mà là trận đấu không ngừng nghỉ giữa các liên minh khác nhau vì lợi ích tự thân chứ không phải vì sự tốt đẹp của tổ chức(21). Các quyết định không phải là sự lựa chọn duy lý, cũng không phải là sản phẩm đầu ra của tổ chức(22). Các quyết định của tổ chức chính là kết quả các thực thể áp dụng chiến lược và chiến thuật để ảnh hưởng tới tiến trình ra quyết định theo hướng có lợi cho mình, sử dụng khẩu hiệu vì lợi ích chung làm vũ khí để đạt lợi ích riêng của mình. Người ra quyết định luôn phải xem xét các câu hỏi về những bên nào tham gia vào quá trình ra quyết định và ảnh hưởng của mỗi bên tới quá trình ra quyết định. Nếu lợi ích của tổ chức được đáp ứng, nếu quyền lực được phân chia đủ công bằng để thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan, nếu có diễn đàn để thảo luận và thương lượng, mô hình chính trị trong ra quyết định này có thể tạo ra các giải pháp sáng tạo và được chấp nhận rộng rãi(23).

2.5 Mô hình thùng đựng rác

Mô hình thùng đựng rác của March và Olsen là mô hình về sự lựa chọn của tổ chức khi ra quyết định. Trong mô hình này có bốn dòng chảy riêng rẽ: vấn đề, giải pháp, người tham gia và cơ hội lựa chọn. Dòng chảy vấn đề tìm kiếm giải pháp và cơ hội để được thừa nhận vấn đề; dòng chảy giải pháp tìm kiếm vấn đề để được cung cấp câu trả lời; dòng chảy người tham gia gặp nhau trong các cơ hội lựa chọn; dòng chảy lựa chọn đang tìm kiếm vấn đề; những người ra quyết định đang tìm kiếm cơ hội để thực hiện vai trò ra quyết định. Các giải pháp được đưa ra không phải để đáp ứng một vấn đề nào đó hoặc chuẩn bị cho một sự lựa chọn sắp tới mà vì lợi ích tự thân của những người xây dựng giải pháp này. Các thành viên tham gia vào quá trình ra quyết định không phải vì vấn đề, giải pháp hoặc sự lựa chọn đang diễn ra mà vì có những vấn đề và giải pháp ưa thích của mình. Khi trong tổ chức nổi lên cơ hội lựa chọn, các thành viên với những nguồn lực của mình bắt đầu tham gia, các vấn đề được đưa vào để lựa chọn, và các giải pháp được xem xét. Cơ hội lựa chọn khi đó như một thùng đựng rác được các thành viên trút vào đó các loại vấn đề và giải pháp khác nhau. Kết quả sẽ là sự kết hợp và xử lý các thành phần rác (vấn đề, giải pháp, thành viên và nguồn lực của thành viên) trong thùng đựng rác(24). Sự kết hợp này một phần phụ thuộc vào nội dung vấn đề, sự phù hợp của giải pháp, năng lực của người ra quyết định, thời điểm, hệ thống(25). Sau khi quyết định được đưa ra, thùng đựng rác sẽ bị bỏ đi dù chưa giải quyết hết tất cả các vấn đề có trong đó. Do người tham gia tạo ra thùng đựng rác, tạo ra vấn đề và giải pháp nên quyết định được đưa ra phụ thuộc hoàn toàn vào sự kết hợp thành phần người tham gia trong thùng đựng rác(26).

Mô hình này khác với mô hình ra quyết định duy lý ở chỗ các thành viên không bắt tay vào giải quyết vấn đề mà ở đây các giải pháp sẵn có đang đi tìm kiếm vấn đề để giải quyết. Giải quyết vấn đề chỉ được thực hiện khi có sự kết hợp giữa vấn đề, giải pháp, thành viên trong một tình huống lựa chọn nhất định. Nghĩa là không có hoạt động lôgic thường thấy với các giai đoạn kế tiếp nhau: xác định vấn đề, thiết kế các giải pháp, đánh giá các phương án, lựa chọn phương án tối ưu. Giải pháp và vấn đề có vị thế ngang nhau như những dòng chảy riêng rẽ trong hệ thống. Quá trình này không tạo ra sự thay đổi mang tính tiệm tiến. Trong tình huống quyết định, sự kết hợp giữa các dòng chảy (vấn đề, giải pháp, thành viên, cơ hội lựa chọn) mà trước kia chưa từng được kết hợp, đặc biệt vào những thời điểm gay cấn, có thể tạo ra sự thay đổi đột ngột, sự thay đổi lớn trong chương trình nghị sự(27). Giống như mô hình chính trị, mô hình thùng đựng rác đưa ra một môi trường đa chủ thể, đa mục đích và đa quan điểm. Nếu mô hình chính trị nhấn mạnh sự ảnh hưởng của chính trị đến việc thương lượng ra quyết định, thì mô hình thùng đựng rác nhấn mạnh đến sự phân tán và tính hỗn loạn của quá trình ra quyết định trong các tổ chức. Mô hình thùng đựng rác bị chỉ trích là cường điệu hóa thực tiễn vì quá trình không phải lúc nào cũng hỗn loạn mà trái lại, mang tính trật tự và có tổ chức(28).

2. Yếu tố ảnh hưởng đến lựa chọn mô hình ra quyết định của tổ chức công

Bối cảnh, các áp lực bên ngoài (yếu tố chính trị), tính phức tạp của vấn đề, thiết kế tổ chức, môi trường tổ chức, nguồn lực, thông tin, áp lực thời gian, số lượng chủ thể tham gia, cá nhân người ra quyết định là những yếu tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn mô hình và quá trình ra quyết định. Smith đã đưa ra điều kiện để áp dụng các mô hình ra quyết định dựa trên hai biến số chính: biến số hệ thống (gồm chủ thể và bối cảnh) và biến số hạn chế (vấn đề, thông tin, thời gian)(29). Việc áp dụng mô hình quyết định nào phụ thuộc vào sự xuất hiện các điều kiện của mô hình đó – các thông số điều kiện (xem Bảng 2).

Bảng 2

Để giải quyết cùng một vấn đề, trong các tình huống khác nhau thậm chí có thể sử dụng các mô hình ra quyết định khác nhau(30). Các tổ chức lựa chọn mô hình ra quyết định dựa trên căn cứ thực tế (năng lực tổ chức và môi trường tổ chức) và căn cứ về giá trị (mục đích, khuôn khổ đạo đức, pháp luật). Môi trường tổ chức gồm có lịch sử phát triển tổ chức, phong cách lãnh đạo, văn hóa tổ chức. Văn hóa tổ chức dẫn dắt các hành động của tổ chức và ảnh hưởng đến các quyết định của tổ chức. Năng lực chuyên môn của tổ chức ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định vì năng lực chuyên môn giúp tổ chức đưa ra những quyết định duy lý nhất. Cho dù tổ chức có các quy định về thẩm quyền và quy trình ra quyết định nhưng những người ra quyết định vẫn có quyền đáng kể trong lựa chọn phương án hành động tốt nhất trong những tình huống nhất định. Sự khác nhau về trình độ chuyên môn và nhu cầu khiến những người ra quyết định diễn giải vấn đề và giải pháp khác nhau. Thậm chí, trong bối cảnh thể chế giống nhau và với cùng một vấn đề nhưng người ra quyết định khác nhau có những ứng phó khác nhau khi giải quyết.

Do chính trị và hành chính không thể tách rời nên trong môi trường cơ quan nhà nước khó áp dụng mô hình duy lý toàn diện(31). Trong các tổ chức được thiết kế theo mô hình hành chính quan liêu với hệ thống thứ bậc và chức năng quyền hạn nhất định cùng tính chuyên môn hóa, những người ra quyết định sẽ giảm số lượng các phương án cần xem xét, giảm số lượng các tiêu chí cần phải đối chiếu khi lựa chọn các phương án, và nhận vừa đủ thông tin để có thể lựa chọn phương án, đảm bảo đưa ra sự lựa chọn duy lý(32). 

Trong tổ chức công, áp dụng mô hình ra quyết định nào phụ thuộc vào yếu tố, điều kiện mà tổ chức đang có. Việc nghiên cứu các mô hình là cần thiết đối với các nhà quản lý, những người ra quyết định của tổ chức công để các quyết định công ngày càng hiệu lực, có chất lượng và góp phần nâng cao chất lượng tổ chức công, sử dụng tốt nguồn lực công, nhằm đáp ứng và phục vụ người dân tốt hơn.

Nguyễn Thị Thu Cúc – Học viện Hành chính Quốc gia

————————

Ghi chú:

(1) Simon, H. A. & Associates (1986), Decision making and problem solving, Report of the Research Briefing Panel on Decision making and problem solving, National Academy of Sciences, National Academy Press, Washington, DC.

 (2) Mintzberg, H., Raisinghani, D., Theoret, A., (1976), The structure of “unstructured” decision processes, Administrative Science Quarterly, 21, June 1976, 246-275.

(3) Oxford Universtiy Press (1992), Oxford advanced learner’s encyclopedic dictionary, Oxford Universtiy Press.

(4),(9),(12),(14),(32) Rosenbloom, D. H., Kravchuk, R. S., Clerkin, R. M. (2009), Public administration: understanding management, politics, and law in the public sector, 7th ed., McGraw-Hill Higher Education.

(5),(8),(10),(13),(17),(28),(29) Howlett, M., Ramesh, M. (1995), Studying public policy: policy cycles and policy subsystems, Oxford University Press, Oxford.

(6),(31) Nigro, F. A., Nigro, L. G. (1973), Modern public administration, 3rd ed., Harper & Row, Publishers.

 (7),(20) Shafritz, J. M., Russell, E. W., Borick, C. P. (2011), Introducing public administration, 7th ed., Longman.

(11),(21),(26) Turbin, SM., Marais, MA (2004), Decision making: theory and practice, ORiON, 20 (2), 143–160.

(15),(19),(23) Chaffee, E. E. (1983), Rational decision making in higher education, National Center for Higher Education Management Systems, Colorado.

(16),(22) Hill, M. (1997), The policy process in the modern state, 3rd ed., Prentice Hall.

(18) Huber, G. (1981), The nature of organizational decision making and the design of Decision Support Systems, Management Information Systems Quarterly, June 1981, 1-10.

(24),(27) Kingdon, J. W. (1995), Agendas, alternatives, and public policies, 2nd  ed.,  Longman.

 (25) Cohen, M. D., March, J. G, Olsen, J. P. (1972), A gabage can model of organizational choice, Administrative Science Quarterly, 17(1), 1-25.

(30) Kuwashima, K. (2014), How to use models of organizational decision making?, Annals of Business Administrative Science, 13 (2014), 215-230.

tcnn.vn